廣東省城中村改造實踐探索與矛盾分析

文／王興禹 廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東廣州 510220

1、廣東城中村改造的主要做法

從1992 年開始，廣東啟動城中村改造工作。各級黨委政府高度重視，因地制宜，積極探索，采取“政府主導改造”“政府出資+企業改造”“政府引導+企業出資改造”“政府指導+多方出資改造”等形式，加快城中村改造步伐，取得一些成效，形成“廣東模式”。

（1）以“三舊”改造為路徑，提高土地資源使用效益。改造舊城鎮、舊廠房、舊村莊，是化解人多地少矛盾的迫切需要，是改善城鄉人居環境、加快發展方式轉變、激發城鄉生機活力的客觀要求[2]。拆除重建城中村，全面改造原有環境，使“村”徹底轉變為“城”，是各地普遍采取的主要做法。從2009 年開始，廣東率先開展“三舊”改造試點，將大部分城中村納入改造范圍，運用征收儲備土地、引入市場主體、返還出讓收益、強化項目監管等措施，提高土地資源利用效率。廣州市天河區獵德村擁有800 多年歷史，原有建筑面積約68.6 萬m2，居住著7000 多名村民和大量外來人員，是廣東城中村的典型縮影[3]。2007 年，獵德村以“政府指導+多方出資”的模式，按照“三分制”的方式進行土地開發利用，即1/3 的土地用于村民安置區建設，1/3 的土地用于商業開發，1/3 的土地用于村集體經濟發展。通過全面改造，獵德村建成了擁有37 棟高層建筑的花園式小區和商場、酒店，配套建設了學校、文化活動中心、衛生服務中心、肉菜市場等公共服務設施，增加了綠化面積1 萬多m2，綠地率由改造前的5%提高到30%，建筑密度由改造前的60%降低到28%，節約土地247 畝，節地率達到52%[4]。以獵德村為代表的城中村全面改造，通過置換土地和規劃建設，土地利用結構得到優化，土地集聚效應實現最大化，村集體和村民利益得到保障，房地產開發商獲得經濟利益，整體環境面貌換檔升級。目前，全省已完成“三舊”改造項目499 個，其中舊村莊改造130 個。

（2）以產業轉型升級為抓手，促進集體經濟多元發 展。產業是城中村集體經濟發展的主引擎。當前，廣東大部分城中村發展以第二、三產業為主，主要集中在加工制造業、房屋租賃業、商貿零售業、酒店餐飲業，整體附加值較低。引導城中村集體經濟形態升級和產業結構轉型，是提高集體經濟收入、改善生活環境、增進村民福祉的前提。近年來，廣東各地加強政策扶持，強化規劃管理，簡化審批流程，引導產業有序轉型升級。廣州市白云區馬務村，村內企業主要經營生產工藝品、皮鞋、電器等，部分面臨空置停產。2012 年，白云區政府因勢利導實行產業轉移，將長征皮鞋廠、紅菱電器廠和萬寶冷機廠等多家國營企業舊廠房，改造成創意產業集聚區。區內建成科技創意園、文化創意園，設立農民工博物館、產業轉型升級展示長廊、大學生創業園等，成為廣州乃至全國創意文化新地標，先后吸引了近500 家科技文化創意企業進駐，帶動8000 余人就業和周邊物業價值提升。舊村莊的改造是重塑城鄉空間、實現城鄉高質量融合發展的突破點。佛山市南海區運用政府引導、村為主體、市場運作“三大法寶”，實施舊村提速改造。該區永勝村率先探路，從低端出租經濟向現代服務業轉型，從傳統廠房倉庫經營向現代中心區商業商務轉型，從村集體經濟組織向現代股份企業轉型，提供就業崗位3000 余個，集體年收益大幅增長。馬務村、永勝村的產業轉型升級，實現了村民、企業、政府三方共贏，農村集體經濟獲得可持續發展，村民收入穩定增長。

（3）以拓展住房供應為渠道，保障外來人員安居樂 業。城市中心區域土地供應緊張，房價高、房源少、租房難，對人才產生“擠出效應”，成為制約城市持續發展的阻力障礙。保留一定規模的城中村，作為中低收入人員可支付的居住空間，是解決城市核心區域住房困難矛盾的有效辦法。在這方面，廣東持續優化住房保障體系，廣州、深圳等地將城中村改造與保障性租賃住房供給相結合，挖掘存量房源，優化生活環境，降低居住成本，發揮價廉便捷優勢，為外來人員提供宜居宜業的生活空間。深圳市福田區水圍村，距離福田口岸只有1.5km，區位優越，交通便利。由于建設缺乏管控，造成村內樓間距離小、亂搭亂建現象多，燃氣、電力、消防等安全隱患突出。2017 年，水圍村啟動更新改造，由政府、企業、村集體組織三方合作，采取“統租運營+物業管理+綜合整治”方式，對35 棟住房進行綜合整治，改造成504 套青年人才公寓，所有房間配套獨立衛生間、配備家具電器，實現拎包入住。改造后的水圍村，引入管道燃氣，鋪設雨污管道，擴容電力設施，新增安防監控，并提供圖書館、健身房、會客室、洗衣房等公共服務空間，安全系數和宜居水平明顯提升。水圍村的成功改造，高度契合了城中村安全隱患整治和提高城市住房保障能力的需求，既提供了高品質、低成本的居住空間，減輕了外來人員的住房壓力，又產生了人才集聚效應，形成了特色化人才社區，優化了人口結構，實現多方共贏。

（4）以保護歷史文化資源為原則，實現新城古村和諧共生。嶺南文化源遠流長，資源豐富、點多面廣，廣東超過半數的城中村擁有歷史文化資源。這些歷史文化資源，是城鄉記憶的物質留存，是人民群眾鄉愁的見證，是城鄉深厚歷史底蘊和特色風貌的體現，具有不可再生的寶貴價值，必須繼承保護。實踐中，全省各級黨委政府尊重民情民意，結合城中村改造、人居環境整治，挖掘文化內涵，提煉文化符號，打造特色文化品牌。深圳南頭古城，既有千年古城遺跡、百年歷史文物，也有西方教堂建筑、民國青磚灰瓦，還有城市建設發展中出現的“握手樓”，歷史古城與城中村交錯雜糅。在城中村改造中，當地按照留改拆并舉、以保留保護為主的原則，對文保單位、未定級文物和歷史建筑進行保護修繕，打造歷史場景博物館。引入培育文化藝術產業，開展文化創意和藝術展覽，組織沙龍、講座、市集活動，營造歷史文化與現代文明交匯融合的氛圍，實現歷史文化資源與城中村空間共存、文化共生。佛山采用“繡花”“織補”等方式，“一村一品”高質量活化古村落。該市蓮塘村、深水村、長歧村挖掘本地資源，弘揚特色鮮明的龍獅文化、禮孝文化、長壽文化，保護和傳承本土歷史文化資源。灣華村將舊的糧食加工廠活化為文化曲藝社，拓展村民生活、娛樂、文化活動場地。廣東各地將歷史文化保護傳承工作融入城鄉建設發展大局，集中保留并活化利用具有歷史文化價值的城中村，延續歷史文脈，增強文化自信，守護城市記憶，留住歲月鄉愁，得到廣大群眾支持認可。

（5）以提升人居環境品質為目標，增強人民群眾獲得感幸福感安全感。實施城中村改造，解決城市發展中的突出問題和短板，是提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重要舉措。廣東認真貫徹落實新發展理念，適應城市發展形勢要求，制定出臺城中村微改造工作指引，結合鄉村振興、創文鞏衛等工作，完善公共服務和基礎設施，改善公共環境，消除安全隱患，提升人居環境品質。肇慶市端州區巖前社區，毗鄰七星巖景區。當地以發展旅游經濟為主線，對建筑風貌、交通系統、綠地景觀等進行重新規劃建設，打造多元協調的風貌建筑群，形成“星湖風情半島”休閑區，深受市民和游客青睞。東莞市洪梅鎮黎洲角村圍繞建設“水鄉特色精品示范村”，翻新老人院、劇場、婦女健康中心和燈光籃球場，提升河道景觀，實行智慧停車，打造出水清河暢、岸綠景美的宜居社區。梅州市梅縣古塘村以茶仔園片區建設為重點，創建生態宜居美麗示范鄉村，開展三線整治，改造公廁、路燈、管網泵站，修繕宗祠祖屋，建設文化館、中醫館，因地制宜提升“四小園”（小菜園、小果園、小花園、小公園），成為“網紅打卡點”。湛江赤坎區百姓村先后投入7000 多萬元，用于公共空間、智能安防、文化輸出等方面建設，配套建設文化樓、籃球場、健身區，鋪設硬底化村道 18 條，統一劃分停車位，實現物業管理全覆蓋。2018 年以來，全省城中村開始廣泛結合微改造進行人居環境整治，截至目前，大部分城中村實現了道路平整硬化，配套了便民商業網點，實現了公共區域視頻監控全覆蓋，實行了垃圾分類，共建共治共享的社會治理格局基本形成，人民群眾獲得感幸福感安全感大幅提升。

2、城中村改造面臨的矛盾困難

伴隨城市建設發展，城中村改造一直被社會廣泛關注。30 年來，先后經歷了重點地區率先探索、拆除重建全面推開、更新改造提升完善三個階段，目前處于攻堅瓶頸時期，面臨新的矛盾困難。

2.1 暫未形成管理合力

城中村改造涉及自然資源、規劃建設、市政交通、城市管理、生態環境、應急管理、消防救援、治安管理、農業農村、文物保護等領域部門，牽扯面廣，綜合性強，情況復雜[6]。當前，除城中村全面拆除重建工作由自然資源部門負責以外，混合改造和綜合整治工作沒有明確統一的牽頭單位，由各地和相關職能部門結合專項行動推進改造，普遍存在多頭管理、工作交叉、重復建設等現象。深圳的城中村環境綜合整治由城管局牽頭，廣州則由政法委負責；肇慶的城中村環境品質提升，結合全國文明城市創建工作進行；東莞推進城中村改造，則從鄉村振興工作入手。

2.2 缺乏系統治理

由于大部分地市沒有制定具體的方案措施，改不改、怎么改、改成什么樣，缺乏總的政策引導和操作指引，各地各部門“各自為政”[7]。近年，廣州市住建部門聯合消防、城管等單位，針對城中村消防隱患突出、人居環境較差等問題，先后編制出臺消防技術指引、環境衛生工作指引，開展專項整治工作。但在缺乏綜合整治的情況下，收效不甚明顯，城中村環衛設施歷史欠賬問題也沒有得到根本解決。尤其是城中村改造項目涉及部門多、審批事項多、申報程序多，如果各部門協商不夠各行其是，很容易造成規劃管理和開發建設不符合要求規定。

2.3 多方主體難以平衡

城中村改造是一項重要民生工程，涉及多方利益。住房和城鄉建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提出，要“注重穩步實施城中村改造，完善公共服務和基礎設施，改善公共環境，消除安全隱患，同步做好保障性租賃住房建設，統籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題”。實際工作中，部分村民喜歡“有天有地”，不愿意改變傳統生活模式，更多村民希望通過全面改造提升居住品質，獲得穩定收益，甚至“一夜暴富”。企業參與城中村改造，仍然以開發房地產項目為主要目的，企圖實現商業利益最大化。由于各方利益沖突難以平衡，觀念存在差異分歧，認識很難達成一致，造成改造工作遲滯。

2.4 管理仍有隱患短板

在違建治理、疫情防控等方面，省市都出臺了相關政策規定，在基層真正落地落實還有差距，有的執行過程中走樣變形。2019 年，省政府部署開展違法建設治理工作，要求各地出臺分類處置政策，加快消化存量違建，逐步解決城中村等重點區域的歷史遺留問題，但至今進展緩慢。城中村水電收費不規范深受詬病，水電費用雖然由政府統一定價，實際上60%的城中村存在房東隨意加價的現象。此外，城中村人口密集流動性大，疫情傳播風險高，信息采集率低，有效管控難，一些防控措施難以真正落地落實，工作存在短板。

2.5 資金保障難以落實

城中村改造，資金來源是關鍵。目前，各地將城中村改造納入“三舊”改造范圍，資金主要來源于市場投資或政府政策扶持。當前，受到經濟下行壓力增大和房地產行業不景氣的影響，市場參與動力不足，光靠財政資金保障困難。以綜合整治為主的城中村微改造，主要依賴于地方財政直接投入，或者通過其他專項行動搭車推動捆綁實施，財政資金更加吃緊，捉襟見肘。韶關市在城中村改造過程中，對能夠通過“三舊”改造、棚戶區改造、創文創衛等專項行動一起實施的一并推動，對其他無法“捆綁”“搭車”改造的就按著不動，投入城中村改造資金的明顯減少。

3、深化城中村改造的對策建議

3.1 加強組織領導，一盤棋統籌推進

政府重視，是最鮮明的導向。領導重視，是最有力的推動。深化城中村改造工作領域寬、涉及部門多、見效時間長，必須統起來抓、分開來做、扎下去干。省級層面要統籌城市更新、“三舊”改造、鄉村振興等工作，厘清住房城鄉建設、自然資源、農業農村等部門職能，整合涉及城中村改造的相關政策，全省“一盤棋”推進城中村改造工作。各地政府要壓實責任，發揮規劃引領、財稅支持、土地保障等方面的統籌指導作用，形成密切配合、同向發力的工作機制。加強規劃引領，制定總體規劃，明確改造方向和目標。強化業務指引，出臺技術規范，完善改造標準體系。加大土地制度、規劃管理、城市更新政策體系的改革創新力度，完善項目審批、拆遷補償、財稅優惠等配套政策。

3.2 強化資金保障，一體化整合資源

各級政府要發揮財政資金的撬動作用，整合“三舊”改造、鄉村振興、創文創衛、歷史文化保護等多方資金，安排專項資金或發行專項債券支持城中村基礎設施建設和人居環境品質提升。督促電力、燃氣、通訊等相關專營單位履行社會責任，出資參與改造和維護運營。引導開發性金融機構、政策性銀行和商業銀行依法合規參與城中村改造，爭取更多信貸支持。在政策和財力允許的范圍內，探索通過地價政策、協議出讓政策、土地置換、財政獎勵等，增強市場參與城中村改造的動力。推廣“F（融資）+EPC（設計-采購-施工）+O（管理運營）”一體化模式，以可持續能落地的管理運營牽引投資建設。鼓勵村集體經濟組織以土地置換資金的方式，破解城中村改造資金難題，多渠道解決資金來源。

3.3 注重宣傳引導，一條心配合支持

沒有思想的共識，就沒有行動的一致。沒有上下的同心，就沒有力量的凝聚。城中村改造涉及政府、企業、村集體和村民等多方主體，需要同心聚力，同題共答，同向發力。要積極適應城市發展模式轉變，摒棄城中村改造過程中過度依賴房地產開發的觀念，在思維理念上實現由“拆改留”向“留改拆”、由存量土地開發向“建管營”全周期城市經營、由熱衷大拆大建向以保護為主的城市有機更新轉變，端正工作指導思想。探索建立多方參與機制，搭建信息交流平臺，引導各方參與評估、決策、規劃、設計、實施全過程。發揮基層組織作用，引導村民轉變思維方式，理性定位改造預期，支持配合改造工作，實現共享發展。

3.4 健全長效機制，一張網全域治理

深化城中村改造，必須堅持遠近結合、標本兼治，建立長效機制。常態開展安全隱患排查整治，從房屋安全、消防安全、燃氣安全、違法建設等入手，摸清底數，分類治理。加強綜治網格化管理，落實應用“粵居碼”，加強流動人口信息收集和動態管理，規范房屋租賃全流程監管，強化治安管控。完善城中村物業管理，推行智慧社區化管理，提升公共服務水平。開展專項整治行動，落實垃圾分類，實施雨污分流，推動“三線”下地，整飾建筑立面，提升人居環境品質。規范各類收費，嚴厲打擊違規行為，維護群眾合法權益。補齊疫情防控工作短板，確保疫情防控措施落到實處。

結語：

綜上所述，深化城中村改造，必須從頂層設計、資源整合、綜合治理等方面發力，補齊基礎短板，提升環境品質，改善居民生活，進一步增強人民群眾獲得感幸福感安全感。