新形勢下菏澤市城鄉土地集約節約利用的思考

文／崔希英、白皓 菏澤市土地儲備中心 山東菏澤 274000

引言：

當前，隨著城鄉一體化加速推進，用地規模擴張速度越來越快，各類用地需求和過去相比大幅度增長，尤其是建設用地增長更快，給土地供給造成的壓力越來越大，供需雙方之間的矛盾越來越尖銳。此外，在城鄉土地利用方面還存在著諸如土地利用粗放、精細化管理不到位、利用方式不合理等許多短板，造成土地產出率低，進而導致土地需求增加。在新形勢下，為了加快城鄉一體化進程，促進經濟高質量發展，同時確保耕地紅線不動搖，所以，各類用地勢必要走節約集約化道路，減少土地供給，提高土地利用和產出效率，成為各級政府普遍關注的問題。在黨和國家提出鄉村振興戰略大背景下，菏澤市作為一個農業大市，在土地利用上，菏澤市縣仍然存在著土地管理粗放、功能分區不規范等方面問題。因此，對菏澤來說，加強創新，解決好三農問題的同時，要處理好用地節約集約利用的問題。

1、土地資源集約節約利用的重要性分析

1.1 基于國家發展的需要

通過對國內實際土地規劃的狀況進行調查和分析，發現在土地利用方面還存在著許多短板和不足，比如對于土地資源利用粗放，規劃不清晰，功能性缺陷等問題，在使用方面存在很多浪費的情況，致使部分農業耕地資源遭到嚴重破壞；對土地資源的利用率低，土地效益產出不高，在新形勢下已不適應國家發展的需要，對社會經濟高質量發展產生了不利的影響。當前，為了使土地發展和使用模式更好的滿足當前發展的需要，與高質量發展相適應，就需要根據實際情況，因地制宜，做出調整和優化，有效達成土地集約節約利用的目標。在城鄉一體化發展進程中，遵守、貫徹執行國家相關法律、土地制度、地方政府法規，確保農業耕地紅線不動搖，以保護更多的耕地，防止農業用地被浪費、破壞，以適應新形勢下國家戰略發展的需要。

1.2 基于農業發展的需要

當前，我國人口總數量位居全球第一，農村人口占比超過70%，農業發展至關重要。特別是在新形勢下，農業綜合生產能力大幅提升，在過去5 年里，我國糧食總產量連續保持在1.2 萬億斤以上，農業結構持續優化，不斷涌現新業態、新模式，隨著科技發展和社會進步，不斷發展壯大。農業生態環境污染問題逐步遏制，改善成效初步顯現，在科技水平不斷提升的背景下，農業生產經營方式發生了很大變化，大大提升了生產效率。隨著新農村、城鄉一體化建設，農村改革進入新征程，農村土地制度、農村集體產權制度改革開創新局面，農村創新活力進一步增強，投資創業蔚然成風，農村發展新動能快速成長。二十大的勝利召開，為城鄉發展一體化發展提供了新思路，但就國內農業耕地情況來看，我國只使用大約 7%的農業耕地養活全球約1/4 的人口，所以，對我國來說，農業發展的形勢比較嚴峻，發展壓力較大，同時，我國“三農”工作中，其中農業發展和農村基礎設施建設比較差、和城市發展相比，還比較落后，這一狀況在相當一段時間內仍將存在，在社會經濟發展中，“三農”發展問題依舊是我國發展的短板問題之一，也就是說，在現代化建設中農業農村發展仍然是最薄弱的環節。因此，在農業發展中，既要科學合理調整農業產業結構，還要全面貫徹落實農業耕地的使用與保護任務，促進農業發展，以綠色發展引領鄉村振興。

2、菏澤市土地集約節約用地存在的問題

2.1 城市土地集約利用結構和布局不盡合理

住建部、發改委印發“十四五”全國城市基礎設施建設規劃，指出城市作為一個開放的動態系統，要求生產生活方式綠色轉型、城市公共交通、教育、醫療等各個子系統之間相互協調，它們是一個有機的整體。一個城市的空間布局必須遵循一定的規律，各子系統之間必然存在著一定的聯系,或者相關關系。這種相關關系分配的比例是否合理，對土地總效益的產能是否能夠達到最優。長期以來，對土地價值認識不足，造成我國大多數城市空間布局不合理，各項建設用地把控不嚴，造成各個子系統建設用地比例失調，大多數城市均存在“重生產、輕生活”的現象。導致土地價值體現不充分，和國外同類城市相比，土地產出率比較低，菏澤也是如此。比如在2021 年菏澤城市建設用地中，工業用地占全部用地的23.9%；但是在省內東部發展比較好的城市，工業用地占全部用地的比重一般都低于10%，在一些非工業城市中所占比重則更低。雖然菏澤城市土地以最佳的經濟、生態環境效益為目標，但是菏澤市仍然存在城市用地結構分配和布局方面不盡合理，造成菏澤市在城市生活建設用地和生產建設用地比例失調。城市的基礎設施建設和市政基礎設施建設落后、城市功能不健全、不完善，嚴重影響了城市經濟發展和居民生活水平的提高,對城市經濟的發展產生了阻礙。

2.2 城市外延式擴張造成城中村等現象出現

長期以來，城市的外延式擴張都是占用新增耕地。通過對菏澤供給的建設用地分析，發現耕地占城鄉建設用地的60%以上，特別是近幾年來，菏澤市投入高質量土地資源累計較多，對農民生產生活產生了一定的影響，對區域經濟的發展產生了不利的條件。在這種外延式發展模式下，隨之出現“城中村”和“城市空置化”兩種現象。當前，我國的土地分為城市土地和農村土地兩種用地方式。農村土地可細分為農用地、集體建設用地等。菏澤也是如此，在推進城鄉一體化進程中，城市郊區的土地大量被征用，城市的老舊小區開發情況不理想，主要原因在于根據現在的法律法規，征用農用地的成本比城市建設用地的成本要低的多。所以，很多開發商在征收土地時，更喜歡征收農用地而不選擇城市周圍的集體建設用地，造成集體建設未能有效利用和開發，導致集體用地犬牙交錯，市場主體復雜多樣，形成許多的“城中村”現象。

2.3 使用權交易市場監管不到位

由于菏澤市農村土地經營和省內其他地市相比，相對來說較粗放，部分土地使用權定位不明確，造成部分原本用于農業生產的耕地被非農建設占用。在菏澤市部分縣區城鎮化發展比較迅速，大都存在著土地供求矛盾非常緊張，對地租和地價的管控比較粗放，一般是誰付出的錢多，誰就可以在相關地塊上從事生產活動，不管是否從事農業生產活動。這和當前我國宏觀經濟發展、分配公平性的要求是相矛盾的，對經濟發展產生不利的影響，與我國的耕地保護政策是相悖的，由此造成我國耕地價格被哄抬高漲，對我國物價的穩定產生了重要的影響。

2.4 建設項目節地評價工作的政策保障不足

近年來，國家通過制定法律法規，制定完善的土地供應政策和土地控制標準，通過政策引導，不斷提高土地的利用效率和效益，發布了土地利用規劃標準、建設用地節約集約評價機制，對公共城市基礎設施、交通、能源等9個行業13 項工程建設用地指標等完成了編制和修訂工作，為城市的發展提供了指導性、規范性文件，但不過對涉及建設用地評價方面的文件比較少，尤其是在用地“事中”和“事后”監管方面，相關指標比較少，不足以覆蓋“事中”和“事后”指標考核，過程性評價指標覆蓋不全面，容易導致監督流于形式。

3、完善菏澤城市土地集約節約用地的建議

3.1 對城鄉建設用地進行規模化控制

城鄉建設用地具有長期性、復雜性的特點，菏澤市作為山東省農業大市之一，在現有條件下，如果對每一塊土地進行科學規劃和管理很難實現。但可采用先進的管理方法進行管理，比如引用規模化控制的方式，就是對同類型的地塊或者相近地塊進行集中管理，對城鄉建設用地統一進行規劃、科學合理分區，實現高質量用地，加速推進城鄉一體化建設進程，因此實行規模化控制符合城鄉建設用地相關規劃要求，與國家土地相關法規相統一。

在對城鄉建設用地進行規劃時，在土地規劃設計方面，部分單位和部門存在著對土地用地認知不透徹、土地使用效率不高等方面還存在著許多短板和不足，造成菏澤土地產出效能不理想，導致農村快速發展受到一定制約，對菏澤市城鄉建設工作的發展速度產生了重要的影響。所以，在對城鄉建設用地進行規劃時，要將兩者進行區分，并分類施策。根據農業用地需求重點進行分析，在確保滿足農業用地需求的前提下，實現對城鄉建設用地的科學統籌規劃，滿足農業生產，方便農民生產需求，也是進行科學統籌規劃要重點考慮的方面。

當前，由于土地供給和需求方面存在著矛盾，菏澤市土地經營方式的改革還有很長的路要走。在建設用地進行規模化控制的前提下，可以通過以下途徑提高農業發展進程：利用高新科學技術，發展現代農業；建立健全市場機制，因地制宜，制定適合菏澤市農業發展政策；針對農村空心化問題，建立家庭農場和農民合作社，加快農業適度規模化經營，提倡大田種植；同時，按照市場需求，適度調整種農產品植結構，規模化經營，多元化生產，滿足消費者個性化需求；目前我國擁有14.13億人口，人口多、底子薄，人均資源占比低，因此，保障糧食安全對我國來說至關重要，我們不能以任何借口做不利于糧食安全的事情。

國家土地供給側改革的思路，為菏澤市節約集約用地指明了方向。土地供給側改革的實施，有利于提升菏澤市節約集約用地的積極性，有利于提升菏澤市土地的效能。雖然菏澤市糧食生產實現了連年豐收豐產的局面，由于近年來，由于城鄉一體化水平提高，適齡青年外出務工人員增多，部分農民種糧的積極性不高。同時，糧食價格不穩定，供給結構不合理，雖然糧食總量問題解決了，但是糧食的品質品種和品質等方面還需要不斷改進。所以菏澤市要制定耕地常態化檢查機制，對流通領域的糧食必須按照相關標準嚴格檢查，鼓勵新型農業經營主體創立食品品牌，打造一批具有核心競爭力、知名品牌企業；對耕地要定期或者不定期進行科學養護，對亞健康土地進行修復治理，不但要集約經營，通過高效管理，提高耕地的產能。要繼續推行綠色生產，加快綠色防控技術推廣應用，全面推進農業廢棄物資源化利用。

3.2 積極開展舊城改造，盤活存量建設用地

舊城改造，是盤活存量建設用地最重要的途徑之一。但是，舊城改造一般會資金需求多、拆遷比較難和安置問題比較多等重要而急切的問題，舊城改造與城郊結合部直接建房相比，其各項成本遠高于城郊，所以開發商更傾向于選擇在新地建房，而選擇舊城改造的意愿較低，在一定程度上，催化了城市外延式的擴展。針對這一問題，政府對舊城改造項目要主動降低門檻，通過給予更多優惠政策，帶動舊城改造項目實施，把一些急需改造的舊城區和“城中村”以讓利的方式出讓給開發商，以此帶動城市市政建設，減緩城市外延擴展用地的需求。

對城中村的改造，主要是對城中村廢棄建設用地的清理和老舊危房的拆除改造，對拆除或者清理出來的用地建設公共基礎設施，此類用地在確保是集體性質的前提下，按照相應法律法規，單位或個人可以管理集體建設用地，但土地的收益要歸集體所有。為提高相關單位在城中村項目改造的積極性，根據拆除或者清理的難度，政府部門大力給予政策和資金支持，優先優化、利用存量用地。特別是政府在招商引資階段，要根據土地規劃和功能分區批撥土地，不能隨意更改土地使用性質，不能根據意向用地者隨意開發地塊，通過制定相應的政策，合理引導意向用地者優先利用那些批而未供的土地資源及閑置土地。

3.3 實施高效管理

菏澤市可以借鑒國內、省內在城鄉建設工作中，土地高效利用、高效管理的經驗，提高菏澤市城鄉建設用地管理水平，提升土地總體利用的效率。由于在推行城市化建設過程中，總會造成部分耕地資源受到占用、甚至浪費。隨著城鄉一體化進程加快，城鄉區域發展越來越大，在基礎建設方面的問題逐步展現出來，城鄉建設用地的效率逐漸降低，在對城鄉進行規劃時，要充分考慮土地節約集約。菏澤市相關部門要根據項目建設特點，及時更新城市相關建設規劃方案，這是一項十分重要而明確的任務，相關部門工作人員要充分認識到此項工作的重要性，要求相關人員具有非常強的專業性，因此，要引進高素質的專業建筑人才，提高城市建設規劃水平，制定完善的建設規劃方案，根據項目建設情況及時改良規劃方案，以此提高菏澤市城鄉土地資源的利用效率。

此外，要加大對土地資源的保護，充分利用好每一寸土地，需要相關部門對土地資源管理制定相應的政策，特別是對新的建設項目用地，相關部門要統籌考慮，嚴格審查建設項目的用地情況，綜合分析投資與開發的價值和進度。嚴格遵守國家的土地政策，引導土地資源合理使用，不斷提升土地資源的使用效率。在具體的土地資源管理當中，菏澤市相關部門根據國家《鄉村振興戰略規劃》要求，統籌規劃城鎮和鄉村合理發展，對轄內產業鏈條發展規劃、基礎設施建設、公共服務體系打造、資源能源賦能、生態環境保護等事關城市發展、民生改善、資源利用方面，科學謀劃，精心策劃，將轄內打造成田園鄉村和現代城鎮各具特色、交相輝映的城鄉一體化發展新格局。因此，建立科學、完善的土地管理機制，并且讓土地管理機制與經濟結構相適應，促進土地資源的高效利用，提高土地產出效能，促進農民收入大幅提高。另外，相關部門要大力招聘高素質人才，特別是復合型人才，同時做好新員工的培訓工作，通過提升工作人員的專業素質，提高土地管理水平，實現土地管理科學化、規范化。

3.4 完善建設項目節地評價指標體系和評價方法

在建設項目上，可以構建節地評價相關指標，菏澤市可從用地的規模、用地的強度、用地效益等三個指標進行評價，在結合具體的項目實際，選取合理的二級指標。同時選擇定性和定量相結合的方法進行評價。一是選擇合理選擇適合菏澤實際情況的節地評價方法，在新形勢下，針對建設項目新特點選取科學合理的評價方法，定性分析和定量計算相結合。二是建設項目要科學合理規劃。對城市建設要根據功能分區，做好建設項目的規劃和論證。三是建設項目要控制合理的用地總規模。對建設項目用地總規模要進行精準分析、科學論證，制定有效的政策進行指導。四是強化建設項目用地的監管。不論基礎設施項目用地是通過哪種方式取得土地，大都是以土地效益為標準，規劃的建設用地和土地效益的偏離度都在可以承受的范圍之內，對于大規模用地或突破標準或者與土地效益的偏離度較大，所以要加大建設用地的監管。制定事前、事中節地評價工作機制，依據全過程評價結果給予相應管理。

結語：

土地是國家經濟發展的命脈,對國家經濟的發展具有重要的作用。對我國來說，堅持節約集約用地要求,科學謀劃，牢牢守住18 億畝耕地紅線的目標，面臨的任務非常艱巨，需要社會各界付出極大的努力。在城市化進程加快推進的背景下，土地資源儲備短缺，建設隨意、存在著大量浪費的現象，造成大量的良田被占用。當前，土地資源越來越稀缺,在社會經濟發展中發揮的作用至關重要，針對當前土地資源利用中存在的短板和不足，政府相關部門要根據國家《鄉村振興戰略規劃》相關要求，根據地區實際情況，制定科學合理的管理方法，加強土地資源利用管理，以此實現節約集約用地的目的，在土地資源得到有效保護的同時，助力社會經濟的高質量發展；因此，對菏澤市來說，目前正處于工業化，城鎮化快速發展時期，既要保證耕地的數量，又要進行建設進行經濟發展，需要占用土地，要推行節約集約用地。