我國城市地下空間立法的特點、問題及改進

才惠蓮

(中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074)

進入21世紀以來，我國已經成為世界范圍內城市地下空間開發利用的中心，無論建設速度還是規模均達到了較高的水平。北京、上海作為國內地下空間開發利用規模最大的兩個城市，對地下空間的開發利用正在由淺層向次深層和深層發展[1]。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，明確要求“加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用”。城市地下空間的開發利用，改變了人們對于土地利用的傳統觀念，實現了土地利用從平面到立體的巨大變革，推動了城市地下空間立法的體系化發展。然而，我國城市地下空間立法在發展過程中表現出空間轉向不足，各種矛盾和問題聚焦于對空間權利的分析和認識。因此，加強物權法對空間權利體系的設計，有利于促進、規范城市地下空間的合理開發利用，改善城市發展過程中出現的“城市病”，完成國家新型城鎮化的戰略使命，實現城市現代化和可持續發展。本文結合《民法典》《城市地下空間開發利用管理規定》以及現行有效的24件地方城市地下空間綜合立法，分析了我國城市地下空間立法的特點和存在的問題，進而提出了相應的改進建議。

1 我國城市地下空間立法的特點

城市地下空間立法的體系完善，將有利于保障城市地下空間開發利用健康有序地進行。日本城市地下空間立法形成了較為完善的體系，包括綜合立法、專項和配套立法，積極促進了城市地下空間開發利用的快速、高效發展[2]。我國城市地下空間立法雖然起步較晚，但也搭建起中央和地方立法并進、綜合與專項立法互補的體系，大力推動了城市現代化發展的進程。

1.1 國家層面的城市地下空間立法

我國城市地下空間開發利用需求大、發展快，總體規模已經居于世界第一位[1]。從20世紀90年代末開始，國家層面的城市地下空間立法得到重視，物權法為我國城市地下空間開發利用提供了法律依據，有關綜合立法和專項立法也發揮了重要的作用。

依據《民法典》第345條、348條的規定，作為用益物權，建設用地使用權被允許在地下設立，通過招標、拍賣、協議、出讓等方式都可以設立建設用地使用權，地下空間建設用地使用權設立有其正式法律依據。物權法提供了解決城市地下空間開發利用實踐中權屬問題的初步方案，為土地立體化利用奠定了法律基礎。

由我國住房和城鄉建設部頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》于1997年施行(2001年、2011年修正)，具有城市地下空間綜合立法的性質。該規定包括城市地下空間規劃、建設和管理等內容，首次在國家層面提出編制城市地下空間規劃，并明確了規劃的法律地位和效力，為加快我國城市地下空間立法邁出了實質性步伐。依據該規定，許多城市先后出臺了相關的地方立法。

《人民防空法》(1997年施行、2009年修正)屬于城市地下空間開發利用的專項法律。該法從“人民防空”的需要出發，貫徹人民防空與經濟建設、城市建設相結合的原則，規范和保障人防工程的建設利用，是國家層面最早涉及城市地下空間立法的法律。

此外，國家層面的城市地下空間立法還分散在《土地管理法》《城鄉規劃法》《城市房地產管理法》等法律法規之中。

1.2 地方層面的城市地下空間立法

由于我國國家層面的城市地下空間立法的內容較為抽象或概括，為滿足實踐需求，地方政府先行先試、積極探索，形成了許多具有可操作性的規則，促進了我國城市地下空間立法的發展。我國地方層面的城市地下空間立法表現出綜合立法與專項立法互補的特點。

我國地方層面的城市地下空間綜合立法著力全面規定地下空間開發利用問題，目前梳理到的地方層面的城市地下空間綜合立法共24件，如表1所示。需要說明之處在于：一是城市地下空間綜合立法全面規定地下空間開發利用問題，除總則、附則和法律責任外，大多包含城市地下空間建設利用中的規劃、

表1 我國地方層面的城市地下空間綜合立法

用地管理、工程建設管理、產權登記和使用管理等內容，有的城市(如西安、廈門、銀川、三亞、沈陽、鄭州和太原等市)地下空間立法從名稱上看具有綜合意義，但在內容上卻還比較簡略、綜合性不夠強，因此未包括在統計結果之列，否則其數量會更多；二是一些立法文本中載有2年、3年或5年的有效期，有效期比較短，這部分已經失效的立法文本也未包括在統計結果之列，如《西安市地下空間開發利用管理辦法》第40條規定：“本辦法自2014年4月17日起施行，有效期5年”；三是在現行有效的24件城市地下空間綜合立法中，近5年施行或修正、修訂過的共18件，占比75%，反映出城市地下空間綜合立法活躍發展的態勢；四是盡管不同城市地下空間綜合立法的相關規定存在差異，地下空間取得、產權登記、出讓方式等存有不同，但更加具備解決本地方實際問題的針對性和可操作性。

我國地方層面的城市地下空間專項立法大體分為三類：一類是城市人民防空立法，如2013年施行的《南京市人民防空工程建設管理辦法》；另一類是城市地下空間建設用地使用權管理立法，如2019年施行的《濟寧市地下空間國有建設用地使用權管理辦法》；還有一類是城市地下管線管理立法，如2014年施行的《深圳市地下管線管理暫行辦法》。我國這些地方層面的城市地下空間專項立法成果豐富，在解決地下空間開發利用的專門問題上有了實質性進展。

近年來，我國城市地下空間建設速度之快和規模之大史無前例[3]，倒逼地方政府加快了促進城市地下空間立法發展的步伐。

2 我國城市地下空間立法存在的問題

我國城市地下空間立法漸成體系，相關法律法規形成了一定的數量和規模。然而，由于人民日益增長的美好生活需要與城市不平衡、不充分發展之間的矛盾已成為主要矛盾[4]，實踐中城市地下空間開發利用的深度也在加劇，遭遇到了更為復雜的法律問題。目前，我國城市地下空間立法空間轉向不足，各種矛盾和問題聚焦于對空間權利的分析和認識，主要存在的問題圍繞空間所有權和空間利用權展開。

2.1 空間所有權權利體系不完整

我國尚未建立起完整的空間所有權權利體系。《民法典》第344條規定，建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施，地下空間開發利用限于在“國家所有的土地”上進行?！睹穹ǖ洹贰冻鞘械叵驴臻g開發利用管理規定》中未明確農村集體所有土地的地下空間開發利用，這至少導致了以下兩個方面問題的存在：一方面，因實現公共利益在農村集體所有土地上建設地鐵、隧道、管道、人防等設施時，目前主要參照《土地法》關于集體土地征收制度，依照法定權限和程序征收、征用地下空間，但是從相關實踐看，開發利用農村地下空間有時并未實施征收，侵犯了農民的地下空間權利，增加了地下空間權利沖突的可能性[5]。在我國行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，充分考慮到不能與上位法相抵觸，未直接規定農民集體所有土地地下空間開發利用問題，如中山、西寧、武漢、青島、肇慶、昆明、南京、長春和南昌共9個城市突出了因公共利益需要，政府依法征收、征用地下建設用地使用權并給予補償；襄陽、成都、廣州、東莞和深圳共5個城市規定政府依法征收、征用地下空間；洛陽、蘭州、長沙、天津、福州、上海、杭州、寧波、濟南和本溪共10個城市未涉及農村集體所有土地征收、征用問題，體現出對上位法的遵循之意。鑒于我國城市中存在著如城中村土地等大量農村集體所有土地，地鐵、管線等公共基礎設施必須穿越城市郊區或農村集體所有土地地下空間，故解決農民集體所有土地的地下空間開發利用問題顯得非常迫切。另一方面，允許農民集體對其所有土地的地下空間開發利用嗎？如果允許，這種開發利用的權利是無限的嗎？目前，《憲法》《民法典》將地下空間開發利用的權利納入土地權利體系之中，即地下空間被土地所吸收。據此，城市地下空間所有權歸國家所有，農村地下空間所有權歸農民集體所有。又由于受到羅馬法“上達天宇、下及地心”土地絕對權的影響，我國集體土地所有權的效力范圍從地表延伸至其地下空間，集體土地所有權人對地表的支配力也及于相應地下空間，集體土地所有權被視為整體，所有權的客體可以被無限利用。但問題是將集體土地所有權看作“下及地心”的整體，容易導致集體土地所有權人或使用權人以侵害所有權為由阻止他人有效利用土地，這將不利于實現社會公共利益的最大化，也不利于實現對地下空間資源的“物盡其用”。而滿足現代社會城市發展需求、合理開發利用地下空間、實現物權效用最大化，是土地資源匱乏情況下土地立體化利用的基本訴求[6]。

2.2 空間尚未成為獨立的物權客體

我國《物權法》(2007年)允許設立地下建設用地使用權，《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。我國《民法典》(2020年)頒布后，并未對該規定的內容進行修改或拓展，直接在其第345條沿用。從物權法的內容看，設立建設用地使用權時，國家作為土地所有權人不僅可以規定建設用地使用權的水平四至，還可以規定建設用地使用權人利用該幅土地上下空間的范圍，即“建筑物、構筑物及其附屬設施占用的空間”[7]?？臻g可以成為物權客體，這標志著我國土地開發利用由平面到立體、由絕對權向相對權轉變，成為土地空間開發利用方面的重要成果。

但是，物權法沒有承認空間是獨立的物權客體，建設用地使用權不是獨立的用益物權類型，這在學術界引起很大爭議并成為學者們關注的焦點問題。有學者認為，建設用地使用權不是新的物權種類，只是一定空間上設定各種物權的綜合[8]。越來越多的學者認為，空間應當是獨立的物權客體，在特定情況下可以與土地所有權和使用權發生分離，不能等同于建設用地使用權，主張設立“空間利用權”。如王利明教授將空間權分為空間所有權和空間利用權，他認為空間利用權是權利人在法律法規規定的范圍內，利用地表上下一定范圍內的空間，并排除他人干涉的權利，應該成為一項獨立的物權[9]。

倘若空間利用權不是獨立的物權，那么隨之而來的問題是：政府能否在收取地表建設用地使用權出讓金后再次收取其地下建設用地使用權出讓金呢？相比國家層面的城市地下空間立法而言，一些地方城市地下空間立法承認了空間利用權的獨立性。在我國現行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，中山、西寧、武漢、肇慶、廣州、蘭州、南京和東莞共8個城市規定了地下建設用地使用權出讓金計算辦法，其中西寧、肇慶2個城市確立了出讓金分層遞減收取的原則；上海、杭州、長春、南昌和濟南5個城市設置了專門條款，規定除符合劃撥條件外，地下建設用地使用權實行有償、有期使用，地下建設用地使用權出讓金收取的具體問題本市另行規定。因此，這些城市的地下空間立法規定了地下建設用地使用權出讓金制度，要求有償使用地下建設用地使用權的，按照規定交納土地使用權出讓金。

我國長期以來沒有空間權的概念，空間利用權包含在土地權利之中，城市地下空間是土地向下的延伸而已[10]。我國物權法允許設立地下建設用地使用權，卻沒有建立起空間權利的規范體系，無法將空間利用權和建設用地使用權有效區分，給實踐操作帶來了不確定性[11]。

2.3 空間利用權的客體范圍模糊

空間利用權的客體范圍主要是探究空間權利達到的邊界，它是權利特定化的內在要求。不同于平面意義上的土地開發利用，空間利用權的客體范圍不僅需要測定長寬四至，而且必須確定空間開發利用的“宗地豎向界限”。

城市地下空間利用權的客體是特定空間。我國城市地下空間立法中大多把地下空間分為單建空間和結建空間，這對人們認識特定空間產生了很大的影響。在我國現行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，中山、襄陽、西寧、青島、肇慶、成都、洛陽、廣州、蘭州、昆明、天津、上海、南京、杭州、長春、寧波、南昌、濟南和東莞共19個城市把地下空間分為“單建空間”和“結建空間”；與這些城市不同，長沙、武漢2個城市分別將地下空間分為“獨立地下空間”和“附建地下空間”，福州、深圳和本溪3個城市將地下空間分為“獨立開發建設項目”和“附著式地下空間建設項目”，但究其內涵都與“單建空間”和“結建空間”相同。

地下建筑物、構筑物等總是存在于特定空間，不可能離開空間而存在。鑒于事前已經存在地表建設用地使用權，單建地下空間獨立開發建設需單獨辦理建設用地使用權和建筑物、構筑物所有權首次登記。結建地下空間建設用地使用權登記，在地方城市地下空間綜合立法中有不同規定，如杭州、東莞等城市對地下建設用地使用權實施分層登記原則，將不同層數地下空間作為獨立宗地和基本單元進行登記，并在宗地圖、查丈圖上注明每一層所在層數和標高范圍；上海、福州和寧波等城市則要求與地表建筑物、構筑物及其附屬設施連為一體的地下建筑物、構筑物及其附屬設施，其土地權利確定為地表建設用地使用權，初始登記時與地表建筑物、構筑物及其附屬設施共同登記。

依據《民法典》第348條的規定：建設用地使用權出讓合同中應當包括“建筑物、構筑物及其附屬設施占用空間”的條款，載明建設用地使用權的“宗地豎向界限”。只是在實踐中，“宗地豎向界限”還很難用統一辦法確定，合同中這一欄往往被留白處理[12]。目前，許多高層建筑的樁基礎長度也達到數十米乃至上百米，完全占據了現有技術經濟條件下可開發利用的地下空間范圍，如果不對此進行合理規制，將危及地下空間資源合理開發利用和公共利益的維護[5]。

3 我國城市地下空間立法的根本要義和訴求

習近平總書記在2016年的全國科技創新大會和兩院院士大會以及中國科協第九次全國代表大會上的講話中指出：“向地球深部進軍是我們必須解決的戰略科技問題”。貫徹落實這一精神，需要充分發揮法律的規范與保障作用。因此，我國城市地下空間立法改進的根本要義和訴求，即是要設立空間所有權國家保留深度，承認空間利用權是獨立的物權，明確空間利用權的客體范圍的認識標準，從而加強物權法對空間權利體系的設計。

3.1 設立空間所有權國家保留深度

為了有效協調城市地下空間開發利用過程中與集體土地權利之間的沖突，我國《民法典》《城市地下空間開發利用管理規定》應明確允許“農村集體所有土地”的地下空間開發利用。在此基礎之上，由于我國已經全面部署“深空、深海、深地”國家戰略，“深地”被列為國家科技戰略的重點領域[13]，需要設立地下空間所有權國家保留深度，將達到一定深度的農村集體所有土地地下空間收歸國家所有。

世界上很多國家和地區都規定土地權利人只能享有地下一定深度的空間權利，地下空間的客體在縱向上有其終點。日本《民法典》規定，土地所有者擁有其所屬土地的上下空間，但對其利用不能影響到利益范圍之外的空間，即大深度地下空間。日本《地下深層空間使用法》中明確了深層地下空間的概念和標準，土地所有者只能利用經過調查確定的深層地下空間以上的部分，地下40 m以下空間屬于國有，政府可以在不征得土地所有人同意的情況下進行深層地下空間公共建設活動[14]。2015年，新加坡頒布了《國有土地法案的修正案》，對開發地塊地下空間的權屬范圍進行了界定，規定新加坡高程基準面30 m以下優先公共使用，保障地下基礎設施的統籌布局與建設[15]。除了日本和新加坡以外，芬蘭、丹麥、挪威等國法律也規定了私人土地在6 m以下即為公有[16]。

盡管還較為鮮見，我國已經有學者建議通過法律形式明確農村集體所有土地一定范圍內的地下空間所有權，認為在保留農村集體必要的地下空間范圍后，達到地下一定深度的農村集體所有土地地下空間全部歸國家所有，不因其所依附的集體土地所有權而改變其國有屬性[5]。還有學者指出，我國存在國有土地和集體土地兩種土地形式，0～15 m淺層地下空間使用權取得方式依附于地表土地性質，任何以出讓形式獲得集體土地使用權的，必須先將土地及其地下空間收為國有；15 m以下地下空間所有權屬于國家[17]。這項研究涉及到設定“國家保留深度”的具體標準。我國《憲法》(2018年3月修正)第10條、《土地管理法》(2019年8月修正)第9條也規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農村集體所有。”即通過相關法律予以例外規定，可以明確農村地下空間權屬的范圍，為保障公共利益、實現地下空間深度開發預留地下空間。

需要注意的是，因公共利益開發利用農村地下空間的范圍不能隨意擴大，“國家保留深度”的具體標準亦應當審慎制定，以免造成對集體土地所有人的不公平，而且還要細化相關配套政策,以實現不同利益的均衡。

3.2 承認空間利用權是獨立的物權

進入21世紀以來，我國掀開了城市地下空間開發利用的新篇章，大型地下綜合體、綜合樞紐等設施不斷涌現[18]，地下空間權屬問題愈加復雜。承認空間利用權是獨立的物權，是完善我國城市地下空間立法的重要方面。

承認空間利用權是獨立的物權，前提在于空間本身是客觀存在的，并有其經濟價值和財產屬性?！冻鞘械叵驴臻g開發利用管理規定》以及我國現行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，一是確認了地下空間的客觀存在，賦予其明確的法律內涵。地下空間即地表以下空間，地下空間分為單建空間和結建空間，其中單建空間是獨立開發建設的地下空間，利用市政道路、城市綠地、城市廣場等公共用地開發的地下空間被視為單建地下空間；結建空間指同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下空間。二是揭示了城市地下空間具有自身功能、效用和價值。以《成都市城市地下空間開發利用管理辦法》為例，該辦法從不同角度明確了地下空間的經濟屬性和財產價值，如該辦法第3條對地下空間進行了分類，不僅按開發方式分為單建空間和結建空間，而且按開發深度分為淺層、次淺層、次深層和深層地下空間；按開發屬性分為公共地下空間和非公共地下空間，其中公共地下空間是指優先滿足公共生產生活、公共活動的地下空間，非公共地下空間是指用于開發商業、金融、旅游、娛樂等及其配套設施的、以經營性用途為主的地下空間；此外，還按照是否自然形成分為自然形成和人工開發的空間。上述這些對城市地下空間的認識較為全面和詳盡。

承認空間利用權是獨立的物權，還在于空間利用權客體范圍是可以被鎖定的。即地下空間與土地相分離，通過確權登記的方式設立空間利用權。我國現行有效的24件地方城市地下空間綜合立法中，對地下建設用地使用權權屬登記的方式大體有兩類：一類如襄陽、青島、肇慶、洛陽、廣州、杭州、東莞和深圳共8個城市要求地下空間權屬登記明確其坐落、空間范圍、平面坐標和豎向高程、水平投影最大面積、建筑面積、起止深度、總層數、地上層數、地下層數、用途等；另一類如南京市要求按照竣工規劃驗收文件載明的地下空間建筑物外圍垂直投影所及范圍確權登記。隨著我國城市地下空間獨立開發的需求越來越高，地下空間獨立確權登記的方式在很多城市得到應用[19]。地下空間范圍通過確權登記被特定化，登記后權利人可以在其上形成排他的權利。城市地下空間利用權的特點是：可以人為劃分、有公示方法并有直接支配的利益，滿足了現代社會作為獨立物存在必須具備的條件。

承認空間利用權是獨立的物權，仍然能夠遵從物權法的基本原則。首先，只要地下空間利用權被確立為獨立的用益物權類型，物權法定原則就不存在問題；其次，由于空間利用權需辦理權屬登記，便不會違反公示公信原則；再次，一物一權原則可以得到遵守。以往科學技術難以劃分地表以下空間，運用現代科學技術能夠將地表以下空間分割成一些獨立、相互排斥的空間，每個空間都具有自身功能和價值，這個空間不能被其他空間所替代。傳統的物權法理論認為，組成物的部分或者數個物不能成為同一物權的客體，地表平面一物之上不得同時設立兩個或兩個以上的物權。但是，平面上對物權客體的評判標準已經不適應城市地下空間立體開發利用的需求。

3.3 明確空間利用權客體范圍的認識標準

關于如何確定城市地下空間利用權的客體范圍，學界存在“利益限度”等學說，并提供了不同的認識標準。依據“利益限度標準”，城市地下空間開發利用涉及的空間范圍以權利人行使權利存在的利益為限度；“支配可能性標準”認為，城市地下空間利用權的客體范圍限于人力所能支配的范圍；“實際利用標準”堅持以滿足土地實際利用的城市地下空間為限；“建設規劃和出讓合同標準”則要求以規劃確定的、出讓合同約定的土地使用目的及用途來確定使用權人城市地下空間權利[16]；“利益限度標準”“支配可能性標準”和“實際利用標準”積極維護了地表土地使用權人的利益，城市地下空間利用權客體范圍是其合理利益的范圍，但是對于如何確定利益或人力所能支配的高度和深度，還顯得比較抽象和概括。本文建議采用“建設規劃和出讓合同標準”，通過規劃建設條件、土地出讓合同、建設工程規劃許可證等手段確定城市地下空間利用權客體范圍，如廣州、深圳和成都等城市的地下空間綜合立法規定，地下空間建設工程規劃許可應當載明地下建筑物、構筑物水平投影坐標、豎向高程、水平投影最大面積等內容。按照規劃許可建成的地下建筑物、構筑物，通過竣工規劃驗收后，其權屬范圍應當以地下建筑物、構筑物外圍所及的范圍確定。

但是，采用“建設規劃和出讓合同標準”應當特別注意“規劃允許的建設高度”。近年來，我國城市地下空間開始了大規模、深層次開發，北京、上海等城市地下空間開發利用的規模和速度明顯提升，居于世界同類城市領先地位[20]。如上海星港國際中心開發利用的地下空間最深處為36 m，北橫通道工程開發利用深度為48 m，地下調蓄管廊深度達到50～60 m[1]。在城市地下空間開發利用活動中，城市規劃是城市建設和管理的依據。我國《城市規劃強制性內容暫行規定》第7條要求:“特定地區地段規劃允許的建設高度”是城市詳細規劃必備的強制性內容，意味著未經地下空間開發利用主管部門批準，地表建設用地使用權人不得在超出其權利所包含的地下空間范圍以外擅自修建地下建筑物或構筑物[5]。隨著深層開挖技術和裝備的逐步完善，國外發達國家城市地下空間開發利用深度達到100 m，有些儲水蓄能發電系統深達500 m，而有關科學實驗的特殊空間更深[3]。日本隨著城市淺層地下空間開發利用立法的成熟，已經轉向城市大深度地下空間開發利用立法，《大深度地下公共使用特別措施法》等法律法規得以頒布和實施。因此，在確定城市地下空間利用權客體范圍的過程中，制訂城市地下空間建設規劃非常關鍵，確定“規劃允許的建設高度”可以避免城市地下空間不合理開發利用和對公共利益的負面影響，這不僅對我國城市地下空間立法具有深遠的意義，也對各地實務操作具有很強的指導作用。當前，我國城市地下空間開發利用多是地表建筑一體化開發模式的延伸與擴充[17]，只有弄清楚地表建設用地使用權的豎向高程，明晰地下建筑物、構筑物及其附屬設施占用空間的界限，才能確定城市地下空間利用權的客體范圍。

4 結 論

當前我國城市地下空間立法漸成體系，已形成了一些符合國情的有益探索，但也仍然存在亟待突破的難題。我國城市地下空間立法改進的根本要義和訴求，在于圍繞空間所有權和空間利用權加強物權法對城市地下空間權利體系的設計。首先，完善空間所有權權利體系。建議物權法中要明確允許開發利用農村集體所有土地的地下空間，并設立空間所有權國家保留深度，這既可保障農民地下空間權利，又能滿足社會公共利益需要。其次，確立空間利用權的獨立地位。建議物權法中要明確將空間作為獨立的物權客體，并承認空間利用權的獨立地位，因為空間本身是客觀存在的，有其經濟價值和財產屬性，空間利用權的客體范圍也可以被鎖定，明確城市地下空間利用權仍然能夠遵從物權法的基本原則。再次，明確空間利用權客體范圍的認識標準。建議采用“建設規劃和出讓合同標準”，規定城市地下空間利用權客體的豎向高程，確定建筑物、構筑物及其附屬設施占用空間的界限，以避免城市地下空間不合理開發利用和對公共利益的負面影響。