對銀行業金融機構占壓財政資金監管問題的探討

車巧怡 李征南 李慕楠

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051；中國人民銀行和龍市支行，吉林和龍 133500）

一、財政資金相關概念及界定財政資金的意義

（一）財政資金相關的概念

從廣義上講，財政資金即指與財政預算收支相關的資金。從收入端看，包括繳稅（費）主體將款項從其賬戶劃到商業銀行賬戶開始，再經商業銀行劃到對應國庫，經國庫分成、報解、上劃等一系列過程，直至進入目的國庫對應庫存賬戶為止。從支出端看，包括款項從國庫部門的財政賬戶撥付出去開始，一直到收款單位收到款項為止。

按照《金融違法行為處罰辦法》及《關于準確認定銀行業金融機構交存財政存款和一般存款準備金違法違規問題的通知》（人銀法〔2021〕01607號）的表述，財政存款專指財政部門存放在金融機構的財政資金①按照《存款統計分類及編碼》（JR/T 0134-2016），應表述為“財政性存款”；但《關于準確認定銀行業金融機構交存財政存款和一般存款準備金違法違規問題的通知》（人銀法〔2021〕01607號）文件表述為“財政存款”，二者意思一致。本文統一表述為“財政存款”。。財政存款可分為國庫存款和其他財政存款兩個部分。其中國庫存款是指財政部門存放在國庫（包括代理庫）的預算資金，包含財政庫款和財政過渡存款兩類；其他財政存款是指未列入國庫存款的各級財政在金融機構的預算資金，以及由財政部門指定存入金融機構的專用基金，包含劃繳財政存款、待結算財政款項、財政專用基金存款、財政預算外存款和國庫定期存款五類。

（二）界定財政存款的意義

厘清財政存款與一般存款的區別，有助于從根本上探求金融機構占壓財政存款的動機。財政存款與一般存款的主要區別在于存款準備金的交存比例上。從《關于頒發<各專業銀行向人民銀行劃交存款的范圍和委托代理人民銀行賬務的規定>的通知》（銀發〔1984〕257號）文件要求開始，財政存款作為人民銀行的信貸資金，就需100%劃繳到人民銀行；而一般存款則是按照一定比例（即現行存款準備金率）交存到人民銀行。目前，金融機構加權平均準備金率僅為8.4%，與財政存款的準備金交存率存在著巨大差距。

同時，只有清晰地界定財政存款，才能對金融機構占壓財政存款的行為做出合理判斷，開展相應的監管，在必要的情形下做出處罰的決定。

二、當前銀行業金融機構占壓財政資金的具體表現形式

（一）未及時將預算收入劃轉至國庫部門

按照《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕1號）、《國庫信息處理系統稅收繳庫業務處理暫行辦法》（銀發〔2006〕26號）和《關于進一步做好國庫經收工作的通知》（銀發〔2007〕216號）等文件規定，國庫經收處收納的預算收入須于當日，最遲次日繳入國庫。超過該期限仍未全額劃繳的，則視為占壓。

（二）未及時將集中支付資金撥付至預算單位

當下商業銀行集中支付流程為“先支付、后清算”，即代理國庫集中收付的商業銀行先將款項墊付給預算單位，并于當日向人民銀行發送清算指令，再由人民銀行將資金支付給代理銀行。但金融機構有時在未發生支付行為時，先向人民銀行發送清算指令，收到人民銀行的資金后，再支付給預算單位。若金融機構未能當日將款項撥付給預算單位，則構成對財政資金的占壓。

三、金融機構占壓財政資金的原因

（一）客觀方面

一是金融機構人員業務能力不足。由于金融機構實行輪崗制，辦理對公業務人員不固定，且通常出現一人多崗等情況，導致個別金融機構業務人員在對業務不熟悉的情況下，為求快速將業務處理完畢，直接按自己想法進行處理，或者沿襲上任的做法而不學習新制度、新要求，造成對財政存款的占壓。二是人民銀行監管存在難度。由于人民銀行對商業銀行的綜合執法檢查流程復雜，一年只能對1-2家金融機構開展實地業務檢查，對更多的金融機構只能通過非現場檢查手段達到監管目的，難以及時發現商業銀行通過混用、串用會計科目等方式占壓財政存款的行為。而且，銀行業金融機構對財政資金科目的設置、管理各不相同，實際監管過程中，理清賬戶資金來源和資金性質要花費大量的時間和精力，為人民銀行的現場及非現場檢查增加了不少難度，因此難以及時發現并糾正金融機構占壓財政資金的行為。

（二）主觀方面

一是利益驅動下，金融機構有意發生占壓財政存款行為。對金融機構而言，財政存款須全額交存人民銀行，無法衍生成貸款為金融機構獲取直接收益。因此，金融機構特別是小型地方法人金融機構，會將財政存款和一般存款混放在同一賬戶下，通過給人民銀行的監管和檢查增加難度，以達到少交準備金的目的。二是收到財政部門的不合理要求卻不拒絕。例如，有的地方財政部門要求國庫集中支付代理銀行在未支付給預算單位款項的情況下，向人民銀行清算資金，當日卻要求商業銀行暫緩劃轉預算單位提交的支付指令，造成商業銀行被動占壓財政資金。

四、金融機構占壓財政資金的后果及影響

（一）削弱了人民銀行對社會資金總量的宏觀調控能力

財政存款和一般存款的變化都會影響貨幣管理當局對社會宏觀資金總量的把控。金融機構未及時將財政存款劃入國庫，或者將財政存款和一般存款混淆，會使人民銀行在統籌社會流通貨幣量時產生誤判，進而做出存在偏差的宏觀調控指令。

（二）不利于財政資金作用的發揮和財政預算管理

一方面，我國一直不斷深入推進的財政國庫管理體制改革，是希望建立起國庫單一賬戶，通過對財政資金實施統一管理、集中收付，達到加速財政資金在全社會范圍的運轉，減少財政資金在某一個環節的沉淀，加強對財政資金全流程監管的目的。而金融機構對財政存款的占壓，客觀上會導致財政資金在某一環節沉淀時間過久。在疫情頻發，財政資金緊張的當下，無法充分發揮保障民生、促進社會經濟發展的作用。另一方面，財政資金沒有及時從商業銀行劃轉到國庫，也會影響到財政部門的預算執行進度，進而對后續財政支出安排產生一系列的影響。

（三）商業銀行可能將財政資金當作普通存款再次投向社會，形成資金風險

商業銀行是市場化經營主體，以利潤最大化為經營目標。因此，對停留在商業銀行賬戶的財政資金，商業銀行很可能將這些資金通過投資、放貸等手段獲取利潤。一旦由于市場風險導致這部分資金不能及時足額收回，而商業銀行又不能像其他壞賬一樣核銷金額巨大的財政資金形成的貸款壞賬，不僅會影響到地方財政的預算收支平衡，更可能發生因財政無法安排剛性支出而造成嚴重的社會影響。

（四）可能導致金融機構之間的不公平競爭

由于財政存款具有金額大、存款主體穩定易維護等特點，因此一直是金融機構吸收存款的重要來源之一。一些金融機構為了自身的生存和發展，想盡各種辦法拉來財政存款，甚至不惜以違規、放松管理和存款利率優惠等方式吸收財政存款。如果金融機構占壓財政存款而不被及時發現，就會使金融機構擁有更大的動力去運用不恰當的競爭手段獲得更多財政存款，導致財政存款在金融機構之間頻繁搬家，擾亂商業銀行之間公平競爭的金融秩序，不利于地區金融穩定。

五、銀行業金融機構占壓財政存款的監管制度依據

盡管金融機構占壓財政存款從諸多方面會對宏觀管理部門和社會經濟穩定造成較大影響，但對該行為的處罰依據非常單一。目前只有2個文件提到了對銀行業金融機構占壓財政存款如何處罰，處罰的法律依據更是只有一個。

《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規定，“金融機構不得占壓財政存款或者資金。金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款；對該金融機構直接負責的高級管理人員給予撤職直至開除的紀律處分，對其他直接負責的主管人員和直接責任人員給予降級直至開除的紀律處分。”

除此之外，《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》第十一條規定，“國庫經收處在受理繳款書后，必須及時辦理轉賬，不得無故壓票，在各聯次上加蓋收（轉）訖業務印章的日期必須相同”。另外，第四十一條規定，“代理支庫在業務檢查中，發現商業銀行、信用社占壓、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”。此文件并沒有對占壓行為做出更細節的處罰規定，仍將處罰依據歸轉為《金融違法行為處罰辦法》。

六、現行處罰依據存在的問題

（一）處罰的實施主體不明

在人民銀行對商業銀行的占壓行為實施處罰時，有金融機構認為，《中國人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項監督檢查權中，沒有提及對財政存款交存的監督及處罰權。因此，人民銀行對金融機構的處罰法律依據不夠明確。

而且，《金融違法行為處罰辦法》也只規定了處罰的標準，并沒有明確處罰的主體。在實際執行中，人民銀行僅限于執行《金融違法行為處罰辦法》第二十二條中前半段罰金形式的處罰，而無權干涉商業銀行的人事任免，導致《金融違法行為處罰辦法》中提到的對金融機構人事的處罰主體缺失。

（二）現行辦法規定的處罰標準與占壓行為可能無法匹配

《金融違法行為處罰辦法》規定，“金融機構占壓財政存款或者資金的，……沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款”。有金融機構在接受處罰時認為，該處罰標準過重。在實際工作中，由于某些不可控的原因或特殊情況，商業銀行只是產生了一筆金額很小、且時間很短的占壓，對此，金融機構要被處以至少5萬元的罰金。而且，在部分金融機構的內部考核機制中，5萬元以上的罰金會直接影響到金融機構網點的考核績效、整個網點工作人員的業績工資等諸多方面，對此，金融機構會想盡各種辦法來干擾人民銀行一線工作人員落定處罰意見。

反之，對有意長時間、大金額占壓財政資金，并由此獲得高額隱形利益的金融機構，30萬元的處罰標準又過于輕描淡寫，不足以對商業銀行占壓財政資金的動機產生足夠的威懾力。

（三）現行辦法中部分表述的可執行性較小

《金融違法行為處罰辦法》規定，“金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款”。此處對“違法所得”的界定非常困難。若金融機構通過將財政存款與一般存款混賬核算，則占壓財政存款產生的違法所得，既可以簡單地認為只是占壓，沒有產生違法所得，也可以認為金融機構將財政資金通過貸款等方式投向社會，金融機構因此得到非法利息收益。由于處在同一資金池中，通常難以區分兩種資金，在執行中通常只能從輕定性。

（四）現行辦法對處罰細節的規定不夠明晰

現行的《金融違法行為處罰辦法》中，僅按照“有違法所得”和“沒有違法所得”的情形區分兩種處罰金額標準。未對占壓的金額、占壓的時間、產生占壓的原因或性質進行明確的劃分，造成處罰“一刀切”。在實施處罰時，只能依據實施主體的工作經驗，參照過去其他類似的處罰情形進行大體平衡后，最終決定處罰的金額。同時為了滿足行政處罰的合規性合理性要求，最容易在實際處罰中形成“要么就高、要么就低”的兩頭偏現象。

七、對統一銀行業金融機構占壓財政存款處理標準的幾點建議

（一）明確監管和處罰的實施主體

由于從工作內容上，人民銀行國庫部門與財政的關系最為密切，對財政存款的界定更容易把握，也相對容易發現金融機構占壓財政資金的行為，因此，建議從法律層面明確國庫部門具有對金融機構財政存款的監管和處罰權。同時，在人民銀行內部建立溝通協調機制，將會計、營業、貨幣信貸和調統等部門納入監管小組，明確規定監管的流程和各自的職責分工。

（二）量化處罰基準

參照《中國人民銀行關于加強存款準備金管理有關事項的通知》（銀發〔2018〕297號），借鑒存款準備金處罰管理相關經驗，對金融機構占壓財政存款的處罰情形及標準予以細化，減少自由裁量成分，規范財政存款處罰管理。從違法行為的發生頻率、影響的廣度和深度、違法金額的多少、違法時間的長短等多維度建立起立體處罰標準體系框架。在保證處罰靈活性的同時，兼顧處罰標準在各個省份、各個年份的相對統一。