提高內審成效的問題研究
——基于外匯管理視角

張露文

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

外匯管理是保障金融系統運行的重要環節，強化外匯管理內部審計，有助于確保外匯局履職規范高效，防范化解外匯領域風險，從而推動經濟高質量發展。隨著金融領域改革開放的深入推進，外匯管理不斷出現的新概念、新業務、新方法，使得外匯局內部審計思路也面臨著全新的變革。審計既要包括政策落實部署情況、業務辦理、經費管理、內控制度建設等內容、同時要兼顧合規審計與績效審計的有機結合，并著力推動事后審計監督向事前事中審計前移，充分發揮審計早期介入和風險防范的作用，更要注重審計成果轉化，做好審計“后半篇文章”，夯實問題整改并有效遏制屢查屢犯頑癥。

一、新形勢下對外匯管理內部審計工作提出新要求

外匯局基本職能包括研究提出外匯領域管理政策及措施，負責國際收支和外匯收支統計、管理、預警和分析工作，負責經常、資本項目外匯管理工作，依法檢查機構執行外匯管理法規的情況，處罰違法違規行為。在全面深化外匯領域改革開放的新形勢下，外匯管理職能具體體現為落實黨中央、國務院重大決策部署和上級局工作要求，服務實體經濟發展，防范外匯領域風險等，新形勢下外匯局履職重心的轉變對外匯管理內部審計工作提出了新要求。

（一）對內審促進外匯局高效履職提出新要求

近年來，在合規性審計為主的傳統審計內容以外，外匯局大力開展了與合規性審計相結合的內部情況審計、政策落實情況審計、依法行政審計、事中事后監管審計、履職績效審計、經濟責任審計和審計整改監督等項目。在全方位深化外匯領域改革開放的新形勢下，要求審計不僅要全面檢視被審單位的內部管理和履職情況，同時要對其工作成效和履職績效進行評價和提出建議，建議不僅是糾錯整改的建議，也包括提質增效的建議，從而充分發揮審計工作在防范化解內部風險、促進規范高效履職方面的積極作用。

（二）對內審服務涉外經濟發展提出新要求

在深化外匯領域改革，助力涉外經濟高質量發展的工作要求下，外匯局內部審計應更具參與性與建設性，從傳統合規審計逐漸向宏觀政策層面提供建設性意見建議過渡。這就要求審計人員在檢查各類業務規范性的同時，秉承服務涉外經濟發展和預警防范風險并重的原則，著力推動審計監督由事后審計向事前事中審計前移，比起查錯糾弊更側重于預先防范問題發生，并以審計助力外匯局踐行金融為民、提高對外匯市場主體的服務程度，更好以內審工作促進外匯局不斷深化對外改革開放和服務涉外經濟發展。

（三）對審計人員能力水平提出新要求

深化外匯領域改革開放的背景下，外匯管理內部審計人員不僅僅是常規外匯業務的核查員，而是要在提升外匯管理工作履職績效的同時，將審計重點放在對外匯領域風險的有效控制，和對外匯宏觀政策層面提出有效建議意見方面。這就要求內審人員要不斷加強對外匯領域政策措施的學習，努力提高自身業務素質能力，切實轉變和改進審計理念，將思想和行動統一到中央對外匯管理改革開放的決策部署上，進而督導外匯局落實好各項具體工作。

二、當前外匯系統內部審計面臨的主要問題

在堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的大背景和全面深化外匯領域改革開放的新形勢下，外匯局內部審計應立足于外匯管理職能目標，著眼于加強黨的建設，檢視被審單位貫徹執行黨和國家政策措施、上級局決策部署和工作要求、管理外匯業務、強化執法監督、防范化解外匯領域重大風險，落實“一崗雙責”等情況。從狹義角度主要表現為制度建設、內部管理、行政許可、事中事后監管以及執法檢查等合規性、規范性情況，從廣義角度主要表現為決策部署、政策傳導、加強黨的建設等情況。外匯管理內部審計屢審屢犯問題主要體現在以下方面：

images/BZ_75_383_952_2075_1011.png內控制度內控制度體系健全性 優/良/一般/差內控制度內容全面性 優/良/一般/差內控制度更新及時性 優/良/一般/差結合實際進行適應性修訂情況 優/良/一般/差內部管理狹義角度（依法行政）內控制度執行情況 優/良/一般/差崗位授權的規范性 優/良/一般/差系統用戶管理和操作的規范性 優/良/一般/差印章、檔案、重要空白憑證管理的規范性 優/良/一般/差執法證管理的規范性 優/良/一般/差專項經費管理的規范性 優/良/一般/差規范性文件制發的規范性 優/良/一般/差人員管理和結構的合理性 優/良/一般/差行政許可行政許可辦理流程的合規性 優/良/一般/差行政許可辦理的及時性 優/良/一般/差行政許可辦理結果的合規性 優/良/一般/差行政許可公示管理的規范性 優/良/一般/差行政許可檔案資料的完整性 優/良/一般/差事中事后現場/非現場核查程序的規范性 優/良/一般/差現場/非現場核查資料的完整性 優/良/一般/差外匯檢查管理情況 優/良/一般/差行政處罰執行情況 優/良/一般/差監測與核查力度 優/良/一般/差監測與核查效率 優/良/一般/差決策部署貫徹黨中央重大決策部署情況 優/良/一般/差落實總行總局工作要求情況 優/良/一般/差外匯管理重大風險防范情況 優/良/一般/差深化外匯領域改革開放和服務實體經濟情況 優/良/一般/差廣義角度（高效履職）政策傳導政策傳導效果 優/良/一般/差政策反饋情況 優/良/一般/差政策應用場景及可操作性 優/良/一般/差地方政府評價成效 優/良/一般/差黨建情況組織工作情況 優/良/一般/差廉政風險防控情況 優/良/一般/差“一崗雙責”落實情況 優/良/一般/差談心談話制度落實情況 優/良/一般/差人員干事創業精神 優/良/一般/差

審計整改主要面臨以下難點：

（一）審計問責操作缺乏制度依據

外匯管理內部審計過程中，審計部門主要以被審單位是否嚴格執行制度法規的合規性審計為主，審計發現問題基本多為“就事論事”，要求被審單位就問題本身進行整改，而對發生問題的主體問責力度不足。目前外匯局缺乏審計和整改工作問責的相關依據和操作指引，審計部門對責任主體進行認定存在困難，對于審計中發現的問題，很少對被審單位和個人進行問責和處理，一定程度上造成被審計單位對審計整改工作重視程度不夠，對整改意見落實不到位，屢審屢犯現象沒有得到根本遏制。

（二）科學長效的審計整改監督機制尚未建立

為進一步達到黨中央國務院依法治國、從嚴治黨的工作要求，外匯管理內部審計應建立高政治站位、科學全面的長效審計整改監督機制。目前在審計工作流程中，除審計部門針對發現問題進行“回頭看”和整改評估外，尚未形成更多與人民銀行紀檢監察、組織人事等部門間的有效互動和“大監督”格局，整改結果未被作為紀檢追責、問責和組織人事部門干部管理任用的參考和依據，行之有效的審計整改監督機制尚未建立。

（三）整改意見和建議缺乏統一標準

外匯局內部審計中，整改意見建議尚未形成統一的標準和規范化評估體系，整改責任人受業務水平和理解能力所限，針對問題制定以個人經驗為主的整改措施，導致整改落實不力。如審計某中心支局發現“未在互聯網+監管系統登記執法證使用、歸還和監管行為信息”問題，執行整改措施時，整改責任人在系統內及時完成了對執法證使用、歸還信息的補錄，但由于理解偏差，未將監管行為信息及時補錄入系統，造成整改不全面不到位問題。對于同一類問題，存在不同被審單位整改標準不一致的情況，如“未使用新版文書”，部分被審單位整改措施為將更正后的文書送達銀行或企業主體，而部分被審單位認為，該文書對應的行政執法行為已是過去完成時，更換文書無整改意義，將整改措施確定為加強對外匯局業務人員的相關培訓，在今后發放文書時使用最新版本。以上原因均造成整改工作落實不到位不徹底現象。

三、提高外匯內審成效的初步探索

新形勢下，要將外匯局內部審計整改上升到“依法治國、全面從嚴治黨”的政治高度，加大對審計整改的監督力度，從源頭遏制屢審屢犯現象的發生。被審單位要依據問題明確整改責任部門和責任人、制定整改目標、整改措施和整改完成時限，落實清單式逐項整改。審計部門要擔負起整改監督的主要責任，切實在外匯管理領域落實好“一崗雙責”，處理好外匯管理工作與深化改革執行便利化措施、為基層減負、為群眾辦實事之間的關系，查找問題同時舉一反三，根治屢審屢犯現象，全面提升外匯管理履職成效與內部管理水平。

（一）設計制度機制

《國家外匯管理局內部審計整改工作辦法》第十六條規定“內審部門應當加強與紀檢監察、巡視巡察、組織人事、當地人民銀行內審等部門的溝通協作，加強信息共享，促進結果共用。被審計部門（單位）應當將審計整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要參考”。《辦法》在部門間溝通協作上有了指導性的要求，但由于缺乏操作性強的實施細則，造成基層單位部門間的協調配合工作還不夠深入，目前僅限于外匯局內審部門向紀檢監察部門抄送審計結論和整改報告，尚未形成外匯局內部審計部門與人民銀行紀檢監察、組織人事等部門間更有效的互動。建議總局層面逐步修訂《辦法》，進一步明確問責依據和處理標準，從制度層面壓實外匯局履職責任，加強與業務部門、紀檢監察部門和組織人事等部門間的溝通協調，構建行之有效的審計整改追責問責機制。

（二）加大問責力度

《國家外匯管理局內部審計整改工作辦法》中第十三條規定“對整改不力、屢審屢犯的部門（單位），內審部門可以進行實名通報”，第十七條規定“內審部門和被審計部門（單位）可定期匯總內部審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題，形成案例，通過適當形式在一定范圍內公開，防止屢審屢犯”。外匯局各分支機構應根據轄內實際情況，進一步優化完善案例通報機制，發揮以案促改成效，定期對轄內外匯管理系統審計發現問題進行案例通報，對各級外匯局起到警示作用，以便其對照案例逐條檢視自查，降低錯誤發生率和屢審屢犯概率。對被審單位已完成的整改措施，審計部門嚴把整改質量，標本兼治，防止問題再次發生。對于長期整改任務，審計部門壓實工作責任,每月對照整改臺帳進行檢視。對整改不到位不徹底的問題，輔之以限期整改、約談、發送審計風險提示函和整改督辦通知單、通報批評、處分等追責措施進行督導。加大審計監督問責的執行力，對審計對象有法不依、有令不行、有禁不止及整改不到位和屢查屢犯的問題，視情況對問題責任人進行通報批評，并對造成重大影響和嚴重后果的問題責任人予以追責問責，切實整治屢查屢犯頑疾。

（三）規范審計標準

對審計評價體系進行合理設計，對被審單位發生的問題進行客觀評估，同時針對需進行主觀性判斷類的問題，如“政策傳導落實不到位”、“便利化場景應用不到位”、“黨的建設與人員管理不到位”等，也要建立較為清晰的評判標準。評價體系既要體現對業務的規范性要求，又要充分體現被審單位的工作完成質量、工作效率效能，尤其是在對多個審計對象開展同一項目審計時，指標分值的設計能夠較為明顯體現各個審計對象之間的差距。對易發生整改意見不統一，整改措施不徹底的問題，制定明確的整改標準，確保處理審計發現問題和整改不力的情況有明確依據。

（四）建設人才隊伍

新形勢下，外匯管理內部審計已不僅是對外匯業務合規性的查驗，同時要將工作重心放在提升外匯管理工作附加值優勢上，有效實現風險可控、落實放管服改革和深化對外開放。審計人員要不斷加強自身業務能力提升和對政策措施的學習掌握，做到融會貫通，主動適應外匯政策市場快速發展變化的需要。加強向總局和先進分局內審工作的學習交流，積極參與總局專項審計和交叉審計，以審代訓提升內審人員業務能力和水平。