碳交易市場發展及其制度體系的構建

藍 虹 陳雅函

“十四五”時期是我國深入打好污染防治攻堅戰、實現美麗中國建設目標、邁向碳達峰碳中和的重要階段。這意味著，我國碳排放總量大、高碳發展慣性強的傳統發展模式面臨嚴峻挑戰。碳交易能夠充分發揮市場的價格發現功能，形成碳定價機制，因而碳交易市場制度體系建設十分重要。從試點市場走向全國統一市場，我國碳交易體系建設雖已積累一定的實踐經驗，但仍處于起步階段，相關制度建設還需不斷探索和完善。全國碳排放權交易市場于2021年7月16日正式啟動，該市場一上線，覆蓋排放量就超過40億噸，成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳交易市場。2021年碳排放配額累計成交量1.79億噸，履約完成率達到99.5%。但是，目前我國碳交易市場還存在流動性嚴重不足，金融機構參與度較低，碳價還不能完全體現碳配額的稀缺程度等問題，需要通過完善制度體系來推動碳交易市場的進一步發展。

一、碳交易市場的產生背景

碳交易是以市場為基礎的碳定價工具，是一種以最具成本效益的方式減少碳排放的激勵機制。人類活動和經濟發展伴隨的大規模化石能源消耗產生了大量溫室氣體，提高了碳環境容量的稀缺程度。人類生產生活中過量使用碳環境容量會產生極高的社會成本，而碳交易市場的碳定價就是對溫室氣體排放給社會帶來的外部成本進行市場定價，使其價值在市場中反映出來。如果缺乏市場機制引導對碳環境容量的合理使用，氣候變化帶來的社會成本將不斷侵蝕全社會福利。

（一）全球碳環境容量稀缺程度不斷提高引致對其定價的強烈需求

傳統工業的擴張導致了化石能源的大量使用，使大氣中二氧化碳等溫室氣體含量迅速上升，目前排放的二氧化碳90%以上來自化石能源的燃燒。長期以來，木柴都是能源的主要來源，但是由于當時能源使用程度很低，因而空氣污染物排放量也很低，相對于大氣的自我凈化能力，當時的碳環境容量是不稀缺的。18世紀蒸汽機的發明標志著工業革命的開始，工業革命導致煤炭的大規模開采和消費。1920年，煤炭占一次能源消費量的62%，世界進入“煤炭時代”。1965年，石油取代煤炭成為消耗最多的能源，世界進入“石油時代”。1979年，石油占世界能源消費的54%，標志著從煤炭到石油的第二次能源革命。到目前為止，化石燃料一直占據主導地位。隨著能源使用的顯著增加，環境污染程度也顯著提高，最終導致了大氣中碳環境容量的嚴重稀缺。

碳環境容量的嚴重稀缺已經通過全球氣候變化給人類帶來的危害展示出來。罕見的高溫、頻繁的旱災等頻發；海水入侵和海岸線的侵蝕威脅著沿海城市和地區；亞馬孫熱帶雨林的破壞和氣候變暖形成了互相影響的惡性循環，發生森林火災的概率陡增，2019年亞馬孫熱帶雨林就發生了數萬起森林火災。氣候變暖不僅增加了傳染病等疾病發生率，而且增加了由昆蟲傳播的瘧疾復發率，在高緯度地區，淋巴絲蟲病、血吸蟲病、黑熱病、登革熱和腦炎等疾病的傳播風險正在增大。

氣候變化危害是外部不經濟性造成的。全球碳環境容量日益稀缺，過量碳環境容量的使用導致極高的社會成本，但沒有通過碳定價使其價值在市場中反映出來，企業可以免費排放二氧化碳，免費過量使用碳環境容量，而不需要付出任何成本，這就會導致碳環境容量的進一步過量使用。如果市場機制無法引導對碳環境容量的合理使用，氣候變化帶來的社會成本將不斷侵蝕全社會福利。

碳定價是幫助加速能源結構轉型和減少溫室氣體排放的重要工具。通過發出溫室氣體排放給社會帶來成本的明確信號，碳定價可以刺激對低碳技術創新的投資和多邊合作，并在能源和氣候政策之間創造協同效應。碳定價工具包括碳稅、碳交易：碳稅是對二氧化碳等溫室氣體的排放征稅；碳交易是以市場為基礎的碳定價工具，是一種以最具成本效益的方式減少碳排放的激勵機制。

（二）氣候變化危機加劇推動了碳交易市場制度體系的產生和發展

碳交易市場制度體系如果設計和實施得當，可以幫助政府和企業找到低成本、高效益的減排方式。碳價格可以影響運營成本，鼓勵利益相關者減排并促進技術創新。隨著氣候變化問題的嚴重性和緊迫性日益顯現，1992年5月9日，《聯合國氣候變化框架公約》在國際社會針對氣候變化制定相應政策的呼聲中應運而生。5年后，旨在限制發達國家溫室氣體排放以遏制全球氣候變暖的《京都議定書》也獲得通過，這標志著全球各國對氣候變化負有“共同而有區別的責任”已經成為共識。此后，全球碳交易市場和各國的碳交易市場也逐步啟動。

《京都議定書》下全球碳交易市場制度體系的構建，為世界各國建立國家級碳交易市場制度體系奠定了基礎。歐盟碳交易市場作為全球最早建立、目前最完善成熟的碳交易市場，經過了三個階段的制度變遷，目前已經通過制度進一步完善進入第四個階段。我國碳交易市場從2013年開始進行區域性試點，在七個省市開展碳交易市場制度體系的構建嘗試，積累了大量的經驗。2021年7月16日，正式上線覆蓋40億噸排放量的全國碳交易市場，截至2021年12月底，總成交量達到1.79億噸，履約完成率達到99.5%。

作為碳交易市場制度體系構建的基礎，激勵或懲罰機制是至關重要的。按照我國生態環境部印發的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，重點排放單位應當控制溫室氣體排放，報告碳排放數據，清繳碳排放配額，公開交易及相關活動信息，并接受生態環境主管部門的監督管理。重點排放單位未按時足額清繳碳排放配額的，由其生產經營場所所在地設區的市級以上地方生態環境主管部門責令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款；逾期未改正的，對欠繳部分，由重點排放單位生產經營場所所在地的省級生態環境主管部門等量核減其下一年度碳排放配額。2022年1月3日，蘇州市生態環境局官方微信公眾號透露，蘇州市生態環境綜合行政執法局2022年1月1日在對張家港某公司開展節日生態環境安全檢查中，發現該公司未按時足額清繳2019—2020年度碳排放配額，涉嫌違反《碳排放權交易管理辦法（試行）》第十條之規定。目前，蘇州生態環境部門已責令企業整改并對該企業違法行為予以立案查處。激勵和懲罰機制的完善，說明我國碳排放權交易市場的制度體系基礎已經構建形成。

截至2021年1月31日，全球已經有24個正在運行的碳交易市場，另外有8個碳交易市場正在計劃實施。目前碳交易市場已經覆蓋全球16%以上的溫室氣體排放，全球近1/3的人口生活在有碳交易市場的地區，這些地區的GDP占全球總量的54%。

二、《京都議定書》下全球碳交易市場的制度體系構建

《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》為全球碳交易市場制度的形成奠定了制度基礎。碳排放權以碳產品或碳資產的形式存在，通過制度強制性約束二氧化碳等溫室氣體的排放行為，在賦權基礎上使其成為具有商品特征的產品，同時因其稀缺性、價值性等特征，碳交易的市場前提得以形成。

《京都議定書》首先設立了總量控制目標，在2008—2012年五年期間將發達國家（附件一國家）的溫室氣體排放總量在1990年的基礎上平均減少5.2%。不同的發達國家同意不同的目標。例如，加拿大同意比1990年溫室氣體排放水平低6%，那么在《京都議定書》第一承諾期結束時，加拿大的排放水平應達到1990年排放量的94%。總量控制目標的確定對建立碳排放權交易市場至關重要，因為規定的總量決定了碳排放權在碳交易市場的稀缺程度。

《京都議定書》建立了旨在減排溫室氣體的三個靈活的產權交易機制——國際排放交易機制、聯合履行機制和清潔發展機制。這些機制的設立，使碳交易市場有了可交易的產品。

一是國際排放交易機制（International Emission Trading，IET）。國際排放交易機制是指一個發達國家將其超額完成的減排義務的指標，以貿易的方式轉讓給另一個未能完成減排義務的發達國家，并同時從允許排放限額（As signed Amount Unit，AAU）上扣減相應的轉讓額度。AAU是附件一國家根據其在《京都議定書》中的減排承諾，可以得到的碳排放配額，每個分配數量單位等于1噸CO2當量。

二是聯合履行機制（Joint Implementation，JI）。聯合履行機制是指發達國家之間通過項目級的合作，其所實現的減排單位（Emission Reduction Unit，ERU）可以轉讓給另一發達國家締約方，同時在轉讓方的允許排放限額（AAU）上扣減相應的額度。聯合履行機制適用于已有上限的發達國家，這種機制的起源是當時的轉型經濟體（Economics in Transition，EITs），如俄羅斯或烏克蘭，被分配了超額排放權，從而消除了減少整個經濟體排放的動力。聯合履行機制的項目主要包括：可再生能源項目，如風能、水電、生物質能；能源效率改進的項目；幫助供應方能源效率提高的項目；燃料轉換項目；減少工業排放；煤礦、垃圾填埋場和工業廢水中的甲烷捕獲和再利用；植樹造林。該機制使政府能夠“交易”或更好地“交換”根據《京都議定書》分配給他們的排放權。

三是清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）。清潔發展機制是指發達國家通過提供資金和技術的方式，與發展中國家開展項目級合作，通過項目所實現的“經核證的減排量”（Certified Emission Reduction，CER），用于發達國家締約方完成在議定書下的減排承諾。根據清潔發展機制，附件一國家為發展中國家（即非附件一國家）的清潔技術提供項目資金，如風能和太陽能。發展中國家能夠通過低碳排放甚至無碳排放實現可持續發展，而承擔這些項目的投資國家（附件一國家）將獲得認證減排（CERs），這些抵免額是實現其京都目標的信用額度。CDM為發展中國家的碳交易市場形成奠定了基礎，這些項目創造了發達國家可以購買和利用的信用額度，用來履行其減排義務，實現了由基金機制向交易機制、由罰款機制向價格機制、由司法制度向市場機制的轉變。雖然CDM在刺激發展中國家的低碳投資方面取得了一定的成功，但由于其規模有限，很難實現創造全球碳價的目標。迄今為止，據估計，所有CDM項目每年可減少約4.5億噸CO2當量，與約490億噸CO2當量的全球排放量相比微不足道。

產權明晰是環境資源市場價格等于相對價格的必要前提，只要產權界定清晰，交易各方就會力求降低交易費用，使資源配置到產出最大、成本最低的地方，從而達到資源的優化配置。國際排放交易機制是三個機制中唯一以配額為基礎的機制，而聯合履行機制和清潔發展機制都以項目為基礎。這三種減排機制的核心是，只有明晰環境問題中所涉及的產權問題，才能實現排污權交易。這三種機制實現了減排國家之間的碳配額以及減排國家和非減排國家之間的信用交易，將限額和交易與基準和信用系統相結合。

總量控制制度和強制性碳減排市場的建立，是碳交易和碳定價的關鍵。《京都議定書》規定了全球碳總量控制目標，規定了各個國家的配額和強制性的碳減排額度，從而推動了《京都議定書》下強制性碳減排市場的建立。在總量控制制度和強制性碳減排市場的支撐下，碳價格逐漸與其稀缺性程度匹配。但是，《巴黎協定》因為沒有形成全球總量控制和各國減碳配額的分配，后京都時代的全球碳交易市場逐漸走向低迷，碳價格在3美元左右波動，與其稀缺程度嚴重偏離。只有建立嚴格準確的總量控制制度和強制性碳減排市場制度，碳排放容量的稀缺程度才能在市場中得以充分體現。

三、歐盟碳交易市場的發展及其制度體系

2000年，歐盟委員會提交的一份綠皮書概述了建立配額交易機制的想法，以實現歐盟的國際氣候承諾，該文件促成了2003年EU ETS指令的制定和采用。2003年以來，歐盟通過碳排放權交易的形式，即限額交易計劃（cap-and-trade scheme）作為其氣候政策的基礎，激勵企業以最具成本效益的方式減排。有效減排的激勵來自使用配額的機會成本，將溫室氣體排放配額的成本轉嫁給消費者，能夠減少溫室氣體密集型商品的需求，同時增加生產端投資減排技術的現金流。歐盟碳排放交易制度體系的發展可以分為四個階段。

歐盟碳排放交易制度體系第一階段（2005—2007年）的重要特征是建立總量控制制度，實施限額設定，即國家分配的歐盟排放交易體系配額（EU ETS Allowances，EUA）。要求每個成員國制定自己的國家分配計劃（National Allocation Pan，NAP），該計劃確定提供給每個國家的配額數量。由于監測、報告、驗證和數據采集的不一致，以及缺乏歷史核實的排放數據，大多數成員國根據估算排放來分配配額，導致的問題包括過度的分配、成員國之間配額的錯配等。例如，過度分配曾造成歐盟每年約22億噸配額的二氧化碳超額分配高達97 Mt，幾乎占年度總配額的5%。另外，過度分權，即成員國的高度自由裁量權增加了復雜性、行政負擔和交易成本，同時降低了透明度，還賦予了行業向政府施加壓力的權利，要求其發放與其他政府一樣多的配額。

第二階段（2008—2012年）對系統進行了政策改進和調整，解決了過度分配問題。歐盟委員會采用相應公式來評估成員國的分配計劃，削減了成員國10%的配額。與第一階段相比，主要變化如下：與2005年相比，歐盟排放交易體系的上限降低了6.5%；三個新的非歐盟國家加入歐盟排放交易體系：冰島、列支敦士登和挪威；涵蓋了更多的溫室氣體：幾個成員國納入硝酸生產中的一氧化二氮排放；涵蓋更多行業：航空行業于2012年被納入EU ETS，但僅限于歐洲內部航班；免費分配的比例下降到90%左右，剩下的10%由幾個國家拍賣；違規罰款增加至100歐元/噸二氧化碳；清潔發展機制和聯合執行機構產生的減排信用被接受，從而符合約14億噸二氧化碳當量的限制；通過歐盟委員會制定的指導文件，國家分配計劃的結構更加簡化和透明。然而，2008年經濟危機對ETS下的行業產生了嚴重影響，導致產能減少。更低的排放量需要更少的配額，以致出現了配額過剩。

第三階段（2013—2020年）是迄今為止最長的交易期。2008年的經濟危機產生的配額過剩積累，加之歐盟2020年氣候和能源一攬子計劃，導致到2020年對排放交易配額的需求大幅減少。但是，依托于初始階段的經驗，在很大程度上幫助了歐盟委員會對歐盟排放交易體系提出徹底改革。新碳排放交易體系下的歐盟單一上限基準，從2013年開始每年以線性方式下降，到2020年達到17.2億噸二氧化碳。這對應于2005年排放量整體上限降低了21%，由于沒有日落條款，這種線性減少將持續到2020年以后。此外，還有歐盟范圍內進行配額拍賣，主要針對可以轉嫁成本的部門，并根據歐盟范圍內的統一基準對行業進行部分免費分配。總體而言，這基本上可以轉化為50%的拍賣，以每噸二氧化碳30歐元的價格計算，大約相當于每年約270億歐元。從2013年開始，電力公司將不得不在拍賣中購買所有的排放配額。2013年，部分成員國家（主要是東歐國家）現有發電機的拍賣率至少為30%，此后將逐步提高到100%。對于ETS下的工業部門，歐盟同意2013年拍賣率定為20%，2020年提高到70%，以期在2027年達到100%。面臨重大非歐盟競爭的行業時，會根據社區范圍的基準在2020年免費獲得100%的配額，大多數制造業都屬于這一類。此外，總拍賣權的12%將重新分配給人均碳排放量較低的成員國（10%）和已采取早期行動的成員國（2%）。該體系將擴展到化學品、鋁行業以及其他溫室氣體，如化肥中的一氧化二氮和鋁中的全氟化碳。

第四階段（2021—2030年）的重要特征是實施更有針對性的碳泄露規則。對于風險較小的行業，預計2026年后將逐步取消免費分配，從第四階段結束時的最高30%逐步取消至0。同時，將為密集型工業部門和電力部門建立低碳融資基金，主要包括：一是創新基金，用于產業內技術創新和突破，擴充NER300計劃資金數額，相當于至少4.5億歐元排放津貼的市場價值。二是現代化基金，用投資于電力部門的現代化能源系統升級改造，并幫助十個低收入成員國的碳密集部門實現公平過渡。

歐盟碳交易市場制度體系從2005年建立，迄今已經運行17年，其制度體系不斷完善。配額分配制度從最初的祖父法免費分配制度，進化到基于歷史產出和實際產出為基準的免費分配制度，再進化到以拍賣為主體的市場分配制度，變得更加富有效率。在穩定碳價方面，運用長期的總量控制制度和政策，明確遠期減排目標，以保護市場對碳資產價值穩定的預期。在增加碳交易市場的流動性方面，通過法律確權碳資產的合法有效性，引導金融機構投資碳交易市場和碳配額交易，以金融手段提升碳交易市場的流動性。歐盟碳交易市場制度建設中出現的問題，以及在制度創新中解決這些問題的措施，對我國碳交易市場制度的創建和完善，提供了諸多借鑒。

四、我國區域性碳排放權交易試點及其在制度體系方面的探索

我國區域性碳交易市場試點制度的建立經歷了五個重要節點，主要包括：2011年發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，2012年發布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，2013年黨的十八屆三中全會要求發展碳排放權交易制度，2016年發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，以及2019年應對氣候變化及減排職能由國家發展改革委調整至生態環境部。

2010年7月國家發展改革委發布的《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》提出“組織開展低碳省區和低碳城市試點工作”，這成為我國碳交易市場發展的開端。2010年10月發布的《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》首次正式提出“建立和完善主要污染物和碳排放交易制度”，這是我國首次正式提出碳排放交易制度。2011年10月，《國家發展改革委辦公廳關于開展碳排放權交易試點工作的通知》同意“北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市開展碳排放權交易試點”；2012年11月26日確立了第二批29個國家低碳省區和低碳城市試點。首批的七個碳交易試點的交易機制以碳排放強度為基礎，為隨后進行第二批低碳試點和建立全國碳交易機制積累了交易數據和交易經驗。

國家發展改革委于2012年6月印發的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》以及國家發展改革委辦公廳2012年10月印發的《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》構建了自愿減排交易市場的整體框架和系統性規范，為構建強制性碳減排市場提供了必要的補充。

2013年11月，黨的十八屆三中全會決議要求發展碳排放權交易制度。在2015年12月召開的巴黎氣候大會上，習近平主席強調中國將建立全國碳交易市場，以減少溫室氣體排放和應對氣候變化。2016年1月11日發布的《國家發展改革委辦公廳關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》提出將石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等重點排放行業納入全國碳排放權交易體系，并對企業歷史碳排放進行核算，為碳交易市場的配額分配提供數據支撐。碳交易市場的組織體系、資金技術和市場制度的頂層設計不斷完善。2016年3月，《碳排放權交易管理條例》被國務院辦公廳列入立法計劃預備項目。

2016年8月31日，中國人民銀行等七部門聯合印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》，強調要發展各類碳金融產品，促進建立全國統一的碳排放權交易市場和有國際影響力的碳定價中心，有序發展碳遠期、碳掉期、碳期權、碳租賃、碳債券、碳資產證券化和碳基金等碳金融產品和衍生工具，探索研究碳排放權期貨交易。碳金融市場的產品創新促進了碳交易市場制度的完善，有助于發揮金融在碳排放容量資源優化配置中的作用。

在制度推進的同時，我國碳交易市場的實踐在制度創新的保障下落地并開始試點。國家發展改革委于2011年宣布了七個碳排放權交易試點城市。試點排放交易計劃因城市和地區而異，在限額和目標部門方面有所不同，通過創建幾個不同設計的試點交易系統并總結經驗，從而為實施獨特的全國性碳排放權交易計劃提供堅實的基礎（見表1）。

表1 全國首批碳交易試點基本內容

2014—2019年，七個試點城市碳交易市場配額成交量分別約為2000萬噸、3000萬噸、6400萬噸、6740萬噸、7748萬噸、10282萬噸二氧化碳，年均復合增長率約32%，成交量逐步擴大，場外交易成為重要組成部分。各試點市場均允許可以分為場內、場外市場。以北京市為例，場外交易的重要地位日漸突出。2014年、2015年，場內外交易量基本持平，場外交易量略高于場內交易。而2016年以來，以場外交易為主，2018年度場外交易量占總成交量的63.73%，2019年度場外交易量占總成交量的56.16%。

目前我國試點碳交易市場已經運行近十年，重點排放單位的碳排放總量和強度都實現了下降。地方碳交易試點推進了碳交易產品的豐富，取得了較好的減排效果，為全國碳交易市場的建設和運行積累了經驗。例如，北京市碳交易市場重點排放單位數量多、范圍廣，納入高校、醫院、政府機關等眾多公共機構；碳交易市場產品體系豐富，包括配額市場和眾多產品構成的抵消市場。其中，抵消產品既有中國核證自愿減排量（CCER），還納入了林業碳匯項目、“我自愿每周再少開一天車”活動等多種方式產生的經審定的碳減排量；實行交易價格預警，超過20～150元/噸的價格區間將可能觸發配額回購或拍賣等公開市場操作程序。在七個市場中，北京市是唯一一個要求對制造業和服務業現有設施進行年度絕對減排的試點城市，這些行業的公司每年將獲得更少的配額：從2013年的98%平均排放量開始到2015年下降到94%。其他區域的碳排放交易體系不要求絕對減排，但要求降低單位工業增加值的碳排放強度。深圳市和天津市允許個人投資者和金融機構等不在碳排放交易范圍內的實體參與交易，從而導致交易頻率更高，但價格波動也更大。在覆蓋范圍方面，我國區域性碳交易市場試點僅針對二氧化碳，覆蓋了一個城市或省市總排放量的40%至60%，適用于電力和其他重工業，如鋼鐵、水泥和石化。

我國的區域性碳交易市場試點，在配額分配制度方面不斷創新。我國分配配額的標準方法是基于過去幾年歷史排放數據的祖父法，同時考慮行業特征和減排成本。在大多數情況下，限額是排放強度上限。天津、上海、湖北等地為了價格管理和成本控制，會預留一定的配額。同時，在北京、天津、上海、深圳和廣東試點中，拍賣可以作為小部分配額的補充方式。未來，深圳計劃將比例增加到全面拍賣。湖北的獨特之處在于其保留20%的初始配額用于早期行動獎勵。

我國的區域性碳交易市場試點，探索了多元化的碳金融產品。隨著碳交易市場的發展，我國碳金融產品不斷豐富，碳資產融資產品有碳配額質押、碳減排量質押、碳債券、碳配額回購交易等；碳金融衍生服務有碳資產管理服務、碳市場信息服務、碳市場咨詢服務、碳市場指數和碳信用評級等。例如，2014年5月8日，中廣核風電有限公司（以下簡稱“中廣核”）發行10億元人民幣5年期的中期票據，浮動利率部分與CCER收益掛鉤，浮動利率的區間設定為5BP～20BP（基點）。中廣核“碳債券”最終發行利率為5.65%，較同期限AAA信用債估值低46BP，成為中國首支碳金融衍生品，對于其他涉及CCER或配額的項目有借鑒意義。2014年9月，湖北宜化集團以210.9萬噸碳配額作為質押擔保，獲得興業銀行4000萬元質押貸款，用于企業減排改造。評估標準為每噸碳配額價格23.7元，湖北碳市場開市以來的二級市場平均價格乘以通用貸款系數0.8，最終確定貸款額為4000萬元。

這些區域性碳交易市場制度體系的試驗和創新，為全國碳交易市場制度體系的建設提供了很好的示范和經驗，為全國碳交易市場制度體系的構建奠定了基礎。在我國區域性碳排放權交易制度體系的設計中，還引入了抵消機制，開發出各種自愿核證減排機制，使自愿減排市場產品得以進入強制性減排市場，提升了區域性碳交易市場的流動性。不同的試點區域，在制度體系設計中方法有較大差異，通過比較不同制度的績效，可為全國性碳交易市場制度建設提供較為充足的數據和經驗。

五、我國全國性碳交易市場的建立和推進

2016年10月27日，國務院印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》強調建立全國碳排放權交易制度，啟動運行全國碳排放權交易市場，出臺《碳排放權交易管理條例》及有關實施細則，完善碳排放權交易法規體系。2017年6月21日，國家發展改革委辦公廳發布《關于印發“十三五”控制溫室氣體排放工作方案部門分工的通知》，再次明確和要求2017年啟動全國碳排放權交易市場，到2020年力爭建成全國碳排放權交易市場。2017年12月，國家發展改革委印發的《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》強調建立碳排放權交易市場，通過市場機制深化生態文明體制改革，降低全社會減排成本，推動經濟綠色低碳轉型。從2010年10月國務院首次提出要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度，到2020年12月中央經濟工作會議強調抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，在這十年間我國不斷開展碳排放權交易試點，為全國碳排放權交易體系建立奠定了基礎。最終于2021年7月16日，全國碳排放權交易市場開市。

正如全球氣候政策在過去十年中的不斷演變一樣，中國的氣候政策也在不斷演進。中國已經慢慢地從一個減排設備的賣家成長為聯合國碳交易市場的主要參與者，于2013年建立了七個試點碳交易市場，并于2020年12月19日正式啟動全國碳排放權交易體系，到2021年7月16日正式開市，成為全球最大的碳交易市場，排放交易超過大多數發展中國家，規模是歐盟碳交易市場的兩倍。中國的氣候政策注定會在全球范圍內產生深遠的影響。

全國碳交易市場第一個履約周期于2021年1月1日正式啟動，這是我國第一次從國家層面將溫室氣體控排責任落實到企業，標志著我國氣候政策邁入一個新時代。全國碳交易市場制度體系的核心要素包含：（1）總量控制制度：總量的確定綜合考慮經濟增長、產業結構調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制等因素；（2）覆蓋行業的確認：從發電行業入手，逐步將其他領域納入碳交易市場范圍；（3）重點排放單位的納入標準：年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量；（4）配額分配制度：以免費分配為主，適時引入有償分配；（5）碳排放核查制度：監督檢查碳排放和碳排放配額清繳情況；（6）國家核證自愿減排量（CCER）的抵消制度：將核證自愿減排量納入強制性減排市場，作為其重要補償，以提升碳交易市場的市場活躍度，規定抵消比例不超過5%的應清繳碳排放配額，且CCER項目應來自全國碳交易市場配額管理范圍以外的其他減排項目。

未來我國碳交易市場機制呈如下發展趨向：在政策方面，生態環境部協同其他部門發布國家層面的碳排放交易計劃條例和生態環境部門自己的碳排放交易計劃管理辦法等相關具體政策；在納入行業方面，將發電行業作為突破口，“十四五”期間將實現從單一行業到多行業納入，包括石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航八大行業；在配額分配方面，將根據試算結果確定配額分配；在監測、報告、核查方面，根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》，核查工作將不再面向所有重點排污單位，而是由省級主管部門隨機抽取檢查對象，隨機選擇檢查機構或檢查人員；在履行機制方面，國家法規將出臺更嚴厲的處罰措施；在抵消機制方面，深化完善盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳交易市場。

六、我國碳交易市場制度體系建構中存在的問題及其建議

十多年來，以歐盟為代表的發達國家和地區已經逐步建立碳排放交易體系，在法制建設、基礎數據、技術手段、管理水平和金融創新方面提供了大量可借鑒的經驗。具體包括：一是全球碳排放交易制度體系的演進普遍遵循“自上而下”的制度演進路徑，國家設立機構，完善法律制度和交易規則，優化交易規則與交易體系，實施政府主導型碳交易活動；二是在碳交易活動中，初始碳排放配額往往免費發放，再逐漸推行拍賣制度；三是實施碳交易導致交易成本增加，各個國家不約而同地開展了優惠與激勵舉措，在保護本國產業的同時促進國內碳減排目標的實現；四是積極按照《京都議定書》原則和范疇進行交易，先以國內交易為基礎，逐漸將碳交易活動擴大至國際市場；五是分步驟、分階段地擴大減排行業以完成減排目標；六是森林碳匯和自愿減排成為許多國家強制性碳減排、碳交易市場的必要補充。

我國碳交易市場制度體系的建設，從各地區的試點，到全國碳交易市場的建構，已經經歷整整十年。特別是2021年7月16日后，我國依托上海環境能源交易所建立的全國碳排放權交易市場體系，隨著交易品種與交易量的增加，成為全球最大的碳排放權交易市場體系。但我國碳交易市場制度體系的建設也存在一些不完善的地方，導致我國碳交易市場碳價不夠穩定、市場活躍度不夠。

我國碳交易市場制度體系構建存在的主要問題包括：一是配額分配制度的不完善導致配額超額分配。在區域試點中，配額分配大部分是采取免費分配的方式，由政府核算應分配的配額額度。因為不是來自市場需求，且信息不對稱，大多數情況都超額分配了排放許可，引致各試點地區碳價格的波動。二是碳交易市場相關法律和政策體系的不完善，導致進入碳交易市場的市場主體對未來碳交易市場的發展以及碳資產價值沒有穩定預期。特別是，目前我國是全國性碳交易市場和試點區域碳交易交易市場并存，這就更需要完善的碳交易市場基礎制度來支撐碳資產價值的有效性。目前，一些碳交易市場參與者對國家碳排放權交易的儲蓄和借貸配額政策的確定性存疑。碳排放交易試點的配額持有者對于能否將配額存入或結轉至國家碳排放交易系統尚不確定，市場信息缺乏透明度，以及區域試點碳交易市場如何向國家碳排放交易系統過渡的不確定性，影響了碳交易市場主體的市場行為，進而可能抑制對碳排放配額的需求，從而影響碳價。三是低流動性和低交易量。區域性碳交易市場的交易規模較小，這導致與其他限額交易項目相比，流動性處于較低水平。全國碳交易市場的流動性較低，市場活躍度不夠。截至2021年12月底，全國碳交易市場配額累計成交量達到1.79億噸，這說明全國碳交易市場已經進入正常平穩運行階段。但是，從市場活躍度來看，還存在一定問題。2021年7月，全國碳交易市場啟動，進入全國碳交易市場的有發電行業重點排放單位2162家，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，是全球規模最大的碳交易市場。也就是說，我國的碳交易市場有45億噸二氧化碳排放量可以交易，但是目前配額累計成交量僅為1.79億噸，累計交易額僅占全部可交易量的3.98%。

基于此，就構建我國碳交易市場制度體系提出如下建議：

第一，重點關注碳交易市場制度體系中配額超額分配的風險。在碳配額分配制度建設中，應逐步增加拍賣方式分配的比重，降低免費配給的比重。在拍賣方式下，企業要獲得碳配額，必須付出一定的成本，如果不是真實需求，就不會通過拍賣購買碳配額。這樣企業對碳配額的真實需求可以通過市場競價反映出來，有助于解決配額免費配給存在的信息不對稱問題，穩定碳價格。

第二，加速完善碳排放權交易相關立法，讓碳交易市場發展有法可依。我國碳排放權交易市場試點開始于2011年，經過10年發展，關于碳交易市場的政策文件均為綱要、規劃、指導意見、通知等，尚沒有通過立法的形式來增強約束力。與國際上其他國家對比來看，很多國家的碳交易是由法律或法案支撐的，如歐盟的《氣候變化法》，韓國的《低碳綠色增長基本法》《溫室氣體排放配額分配與交易法》，新西蘭的《零碳法案》等。因此，為進一步規范和發展國內碳交易市場，應加速《氣候變化法》《能源法》等法律的制定，為碳交易提供法制基礎。

第三，發展多層次碳交易市場，通過區域協同實現減排目標，提升碳交易市場的活躍度。我國碳排放呈現排放量大、區域分散、排放源多的特點，單一類型的碳交易市場難以實現減排目標，且會導致碳交易市場活躍度不夠的問題。因此，應積極鼓勵社會力量加入減排領域，形成多層次、多元化的溫室氣體減排協同效應，提升市場活躍度。

第四，創新碳金融工具，激勵綠色項目投融資，以增強碳交易市場的流動性。金融的積極參與對我國碳交易市場建設至關重要。雖然試點地區和金融機構在國家政策鼓勵和引導下，陸續推出了碳基金、碳債券、碳期權等碳金融產品，但由于目前碳金融市場體系的不完善，碳交易市場流動性不足，無法滿足交易主體的需求。為此，建議通過財政支持和政策引導，激發碳金融市場的發展潛力，促進碳交易市場的金融化發展，通過放大碳排放權的金融屬性，提高碳交易市場的流動性和市場活躍度。此外，要不斷創新碳金融工具，以增強流動性，并建立價格控制機制，以保持碳價格穩定。