深化“三評”改革背景下完善重大科技項目科技評審機制的對策

高 燕，楊爾璞，孫 晶，羅 軍

（廣東省技術經濟研究發展中心，廣東廣州 510070）

黨中央、國務院高度重視科技評審工作，在2018 年國家出臺的《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》（以下簡稱《“三評”意見》）中首次明確指出，要以項目評審、人才評價、機構評估（以下簡稱“三評”）工作為著手點，推進科技評價制度改革進程。在此背景下，為落實《“三評”意見》各科技評審機構不斷深入“三評”改革，主要做法包括：一是不斷健全科研項目評審機制，確保評審過程及結果的公平性。如深圳在《深圳市科技計劃管理改革方案》中創新性地提出了重大科技計劃項目評審實施主審制、人才評價積極推行代表作評價。二是突破“四唯”人才評價困境，積極革新人才評審方式。如在2018 年12 月，以科技部為首的五部委開展清理“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動，重點清理了科技計劃項目、人才項目、平臺基地建設、科技獎勵、所屬事業單位職稱評審、人員績效考核等活動中涉及“四唯”的做法。三是逐漸完善科研機構評估制度，形成監督有力、全面多維度的評審體系。如中國計算機學會形成的《學術評價規范建議》和《科研活動行為規范建議》，從科學、技術、經濟、社會、文化等多個方面影響力入手，以影響力、應用、轉化、經濟效益、人才培養等多元評價方式全面評估科研成果的價值。

1 文獻綜述

深化“三評”改革能夠發揮科技評價的指揮棒作用和風向標作用，對我國建設科技強國具有重要作用。隨著“三評”改革的穩步推進，學術界也對“三評”改革的實施展開相關討論，具體可以分為兩個層面。一是對“三評”改革的實施路徑方法討論。如穆飛［1］系統梳理了國家項目層面、學科評估層面、人才評價層面常見的7 類“三評”事項各自的目的、方法和結果運用等基本原理，厘清“三評”的內在邏輯，為后續管理部門開展、專家參與、學者接受“三評”指明方向；李春成［2］提出了加強對深化“三評”改革具有全局性意義的認知、進一步強化問題導向、推動改革措施落實等3 條路徑。二是對“三評”改革的進展成效展開論述。如劉用等［3］選取了山東省十幾名科研院校工作人員為調查對象，通過文獻整理和訪談方式指出了山東省科技評價改革領域尚存在著新評價體系尚未建立、評審專家制度與評估機構制度不完善等問題；徐芳等［4］通過對我國科研人員的問卷調查指出，“三評”改革切中我國科技評價改革問題的要害，具有一定的針對性，但僅靠出臺文件和單方面力量則改革效果非常有限；陳敏等［5］認為“三評”改革已取得初步成效，項目評審制度得以優化、項目申報和評審流程得到精簡，但仍存在評價新標準尚未建立、評審專家公正參評缺乏健全保障機制、良好社會輿論環境尚未完全建立、基層機構推進“三評”改革進程參差不齊且整體緩慢、專業評價機構缺乏良好運行機制等問題。

總體來看，盡管現階段對“三評”改革路徑實施的研究都取得了一定進展，但研究仍偏向于宏觀把控，而對背后的創新機制挖掘不足；此外，“三評”改革的具體實效仍不盡如人意，如何在“三評”改革中確保科技評審機制的科學客觀和公正仍是值得深入探討的重要課題。考慮到重大科技專項瞄準的是地方和國家經濟社會發展的重大需求，對地方和國家的科技發展均有重要引領作用，基于此，本研究選擇重大科技專項作為研究對象，探究在“三評”改革背景下重大科技專項評審工作的創新和存在問題。

2 科技項目評審理論內涵及國外主要實踐概況

2.1 科技評審基本內涵

“評審”一詞具有十分鮮明的中國特色，科技評審是我國特有的一種評價制度，在英語或其他語言中很難找到一個與之對應的詞［6］。從概念上分析，評審可以分為兩個必備要素或程序，一個是指對事件進行評判，即科技評估；另一個是指對事件進行審核，即科技審核。其中，科技評估的主要內容是以評審標準為重要參照，以事實判斷為基本依據，對具體的科學研究或科技開發和應用項目的價值及可行性進行評估；而科技審核則是對具體的科學研究或科技開發和應用項目的運行條件進行考查，并核定其是否具備實際實施的資格。本研究的重大科技項目評審過程中，科技評估和科技審核是緊密聯系、密不可分的。換句話而言，重大科技項目評審是相關評審機構對項目資格加以評價和審核的活動，既有科技評估環節又有科技審核環節。

2.2 重大科技項目相關概念

我國在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020 年）》中首次明確提出了要組織實施國家科技重大專項計劃，并把國家重大科技項目定位為我國科技發展的重中之重。具體來講，區別于其他一般性的科技項目，重大科技項目更具前瞻性與引領性，體現的是國家戰略目標，瞄準的是重大戰略性產品的開發、重大科技工程建設、重點領域集中突破，以期實現科技創新的跨越式發展。因此，重大科技項目的實施成功與否會對社會產生深遠影響，對于重大科技項目的評審，應當履行好“看門人”的角色，應當更為嚴謹與科學。在歷史上，不乏因為對重大科技項目評審把關不嚴而出現導致科技進步停滯的案例，如“漢芯一號”造假不僅浪費了國家支持投入的巨額經費，甚至影響了我國自主研發芯片的進程。

2.3 科技項目評審理論背景

科技評審的背后有著豐富的理論內涵。從公共管理學的視角看，對于重大科技項目的科技評審在一定程度上是政府執政意志的具體體現，政府可以通過科技評審來選擇性扶持鼓勵有發展前景的行業，也可以通過設置項目準入性限制淘汰落后產業，因此，科技評審可以視作政府的選擇性產業政策工具的具體制度安排與規則設計。根據江飛濤等［7］、林毅夫等［8］學者給出的定義，所謂選擇性產業政策，是指政府為改變產業間資源的配置等而采取的政策，包括積極主動扶持戰略性產業和新興產業，以縮短產業結構的演進過程等。可以看到，在選擇性產業政策中，政府需要更為準確系統地把握未來產業的發展方向，而政策工具（即科技評審）的正確選擇和科學設計對于政策目標的實現起到重要作用。

而從政治經濟學的角度看。李斯特在其名著《政治經濟學的國民體系》中闡述了后進國家與先進國家在經濟哲學、經濟戰略和政策的不同，對于初生產業保護遠不限于人所共知的關稅保護，更涉及其他廣泛的工業扶持措施，由此，后進國家只有在強有力的國家保護和扶持下才能實現強國之夢［9］。因此，我國作為后進的發展中國家，科技評審應當作為國家力量保護弱小產業的工具，對于國外技術壁壘高、產業生態系統復雜的產業領域，科技評審應當一方面幫助建立起國外科技企業獲得國內政府補貼的壁壘，另一方面起到促進整合國內優勢資源，幫助企業克服市場和技術障礙、實現技術趕超的作用。

2.4 國外的科技重大項目評估實踐概括

當前，發達國家對于科技重大項目的系統化評估流程已趨于完善。如日本在醫學科技重大項目評估中組建專業評價委員會負責評價實施，并納入日本國內專家和來自海外的國際審查員共同參與評價過程，為項目具有國際視野并保持全球領先水平提供制度保障［10］；英國的自然環境研究重大項目評估分為初始評審、外部評審和遴選小組3 個階段，基本評價指標包括科學卓越性、戰略重點符合性、風險回報、成本效益以及項目合作等5 項［11］；美國科技重大項目的主要資助支持機構是美國國家科學基金會，基金會具有清晰的評審服務模塊和明確的項目評審標準，并在其網站和相關出版物上進行公布，要求專家從學術價值和影響廣度方面對項目申請進行評議，在促進評審透明度方面具有很強的指導性、針對性和可操作性［12］。

3 “三評”改革背景下重大科技項目評審新要求

3.1 細化分類評審

“三評”改革的主要目標是要基本形成適應創新驅動發展要求、符合科技創新規律、突出質量貢獻績效導向的分類評價體系［13］。因此，我國在重大科技項目科技評審過程中，可以按照不同的標準進行分類，以便于實現分類評審。目前，國內學術界主要采用我國國民經濟行業的分類標準將科學研究與技術服務業劃分為基礎研究類、應用研究類、試驗發展類等，因此在科技評審的實際操作上，可以將其分類為基礎研究類評審、應用研究類評審、試驗發展類評審。具體而言，基礎研究類評估一般以實驗性、理論性研究為主，研究的客體是有關現象與可觀察事實的基本原理性知識，即通過研究基本原理獲取新知識；此類研究通過揭示客觀事物發展規律獲得新知識，是一種理論型研究，不以某一個固定應用為基本目標，應著重考慮研究成果的基礎性。對于應用研究類評估，在評審時需要關注此類研究的創造性；此類研究具有固定的基本目標，主要是將基礎類研究成果加以實施，明確了基礎性研究的用途，更加強調基礎性研究成果的轉化，在實際評審操作中可以遴選部分企業的科研人員參與，考察待評項目的可落地性。而實驗發展類評估主要以基礎研究為重要基礎，同時也有一定的應用性，在評審過程中需要考慮在研究過程中產生的新產品、新裝置以及新系統、新服務等因素。在實際評審操作中，評審專家的遴選也應當以高校、科研院所科研人員為主，重點考察項目的規范性與前景性。

3.2 提高評審質量

提高項目評審質量和效率是“三評”改革背景下科技評審機制改進的主要目標之一，《“三評”意見》中也明確對評審專家的遴選、評審流程的規范提出了新要求。在評審專家遴選上，要合理確定評審專家遴選條件和專家組組成原則，以不同的評估對象為劃分標準，對專業人員進行合理配置，而不簡單地糾結運用大同行評估還是小同行評估的方式。就科技評審而言，依據評估對象類型和評估對象領域，可以將其劃分為不同的評估項目，如從評估對象類型來看，可以劃分為科技政策評估、項目評估、成果評估、機構評估以及規劃評估等；從評估對象領域來看，可以劃分為自然科學、工程技術、農業、醫藥、人文社科等領域。面對不同領域的劃分，應從項目本身出發，明確項目本身的研究屬性，提高科技評審的專業水平。在評審流程的規范上，應當根據評審的實際合理安排專家的評審項目數、評審總時長，在保證評審全鏈條監管的前提下，可以在評審前組織專家審閱申報材料，使專家提前了解項目情況；合理選定答辯單位項目匯報和專家質詢答辯，確保答辯單位的答辯權利得到充分保障；進一步創新和論證新型評審方法，實行多方位評審，加強引入技術就緒度評價、知識產權評審等評審指標，不斷在評審工作中總結優化、提高評審質量，并及時反饋評審結果。

3.3 完善評審全鏈條

在《“三評”意見》中，除了要求提高項目評審質量和效率外，對項目成果評價驗收、加強科技計劃績效評估等項目評審后流程也提出了新的要求，因此，應當從評審全鏈條的角度，以系統觀念為指導對科技項目進行評審。一方面，加強對項目成果評價驗收。第三方評審機構應按照規定時限和程序組織開展國家科技計劃項目驗收，嚴格依據任務書確定的目標、指標和驗收工作標準規范進行考核評價。在組織項目驗收時，應當注意與項目立項評審、項目中期評審相銜接，對于立項評審、中期評審存在的問題優先進行檢查；同時，對于項目要求中有明確應用要求的，在項目驗收后不定期組織對成果應用情況的現場抽查、后評估。另一方面，推進科技計劃績效評估。針對科技計劃整體情況組織開展績效評估，重點評估計劃目標完成、管理、產出、效果、影響等績效實施情況；堅持自評和外評相結合，在項目承擔單位自評的基礎上第三方評審機構也應當跟進發揮評審機構的監督作用，以獨立、專業、負責為基本要求對項目承擔單位的自評結果進行分析與監督，逐步建立起第三方評估機構評估結果負責制和信用評價機制。

綜上，對深化“三評”改革下的科技項目評審新要求梳理如表1 所示。

表1 “三評”改革對科技項目評審提出的新要求

4 重大科技專項評審現狀與問題

在我國多個關鍵技術領域遭遇部分發達國家“卡脖子”的情況下，為響應國家創新驅動發展戰略要求，加快解決產業發展受制于人的瓶頸問題，各地均已啟動實施一批重大科技專項，如河南省啟動實施2022 年度省重大科技專項，43 個項目預計總投入42.8 億元［14］；甘肅省科技廳于2022 年4 月開啟2022 年度省級科技重大專項計劃項目申報工作。在“三評”改革的要求下，重大科技項目的評審機制得到進一步完善。以廣東省為例，主要體現在：一是評審程序得到進一步規范。規范的評審程序是科技評審活動實施的重要依據，實施評審程序流程的規范性直接關系到評審結果的合理性。廣東省對評審流程的設計緊緊把握住程序公正性與效率性兩大原則，如2017 年的廣東省科技計劃項目立項評審服務規范的地方標準就強調了程序公平與效率。具體而言，程序公正性是指人們對于評審使用政策、程序、準則達成對某一爭議或協商結果的公平知覺；而效率性是指在評審活動過程中項目評審總數與處理事件時長的對比關系。二是評審流程已初步實現無紙化。通過廣東省科技業務管理陽光政務平臺，可以為評審機構提供線上隨機抽取專家、通知專家等“一站式”服務，也能為評審專家提供線上調閱項目材料、查詢相關附件、項目打分、結果一鍵提交等服務，評審專家的選取和評審結果均在線上留檔，最大限度筑牢項目相關信息保密防線。雖然重大科技項目科技評審的科學性與公平性都得到了進一步提升，但在“三評”改革再出發的背景下，我國科技評審機制仍存一些相關問題，如圖1 所示。

圖1 我國重大科技專項科技評審主要存在問題

4.1 專家遴選制度仍待完善

我國重大科技項目評審目前主要采用同行評議法。同行評議法被科學界用來判斷工作流程的正確性、確認結果的可靠性以及對有限資源的分配，如用于雜志版面、研究資助等資源分配及其公認性和特殊榮譽的確認等［6］。基于同行評議法，專家遴選也主要從同行專家中抽取。總體而言，同行評議誕生300 多年來，在眾多科學決策中扮演著重要的角色，對科技發展起到了重要推進作用，但是在重大科技項目評審運用同行評議的具體操作中仍存在不少問題。當前，科研項目日益多樣化，評審主體不僅要對自我研究領域有所建樹，還要具備對成果所屬領域的判斷能力。雖然各省份已經頒布了有關評審專家和專家庫管理辦法，對評審專家資格和條件作出了明確規定，如《浙江省綜合性評標專家庫管理辦法實施細則》指出，入庫專家需從事相關專業領域工作滿8 年，并具有與申請專業類別相關的高級技術職稱或同等專業水平，又如《關于征集廣東省科技成果轉化促進會科技評價專家的通知》指出，入庫專家需要具有副高以上職稱或同等專業水平，熟悉相關領域或行業的發展動態，熟悉相關政策、標準和法律法規且從事相關專業領域工作累計5 年以上，然而在實際操作中，仍未形成比較一致的專家遴選程序，不同系統（如科技系統與工信系統）的評審專家庫資源尚未得到有效整合，無法實現專家信息共享。同時，專家庫的更新維護也存在不足，由于當前科技發展日新月異，交叉學科、綜合學科和新領域學科可能與傳統領域學科的研究范式不同，很多入庫專家熟悉的領域可能并不適合當前的領域，從而不利于項目評審。

4.2 評審標準合理性仍需提高

評審標準化是科學評審管理的基礎，從理論上應明確合理的科技項目評估依據，從而保障科技項目評估質量及均等公平程度的基本準則。從評審的目標出發，政府應根據當前經濟條件和社會發展的需要明確科技項目申報、評審、組織及經費保障等基準條件，縮小科技項目評估的區域差距，實現科技項目評估均等及公正化［15］。從科技評審實踐來看，盡管各省份近年來在科技評估標準方面進行了一定的探索，但與國外發達地區相比仍存在不少問題，距離標準化體系還有一定的差距。具體問題分析如下：

缺少具有指導性的科技項目評審標準。目前，雖然各省份科技評審項目類型較多，但一些科技評審活動尚未形成統一的評審標準，仍以項目指南作為評審參考，但是項目指南主要是面向申報方的，并不能緊密契合評審方的要求，因此，在缺少規范的評審標準情形下，評審專家又存在著專業背景差異，對科技項目評審的理解難免存在不一致，從而直接影響了評審結果。

（2）尚未建立完善評審指標體系。科學的項目評審體系應當涉及評判項目科學性、可行性、新穎性、實用性等多方面，但目前實際評審中使用的評審表，一方面，系統、全面的評審指標維度尚未確立標準，在不同的項目評審上評審指標維度往往具有主觀性，導致出現評審指標過多或者過少的情況。如在某省某重大專項項目評審中，采用項目技術指標先進度、項目預期取得成果、經濟效益情況、社會效益情況4 個維度對項目展開評審，但在該省部分重大專項項目評審中，僅采用項目技術指標先進度、經濟效益情況兩個維度對項目展開評審。另一方面，評審指標的主觀性較強。如部分評審指標采用了“國內先進”“國內首創”“國際領先”“國際先進”等難以準確解釋或確定內在含義的指標，不能科學合理地體現科技評審指標。

4.3 對評審專家全程監督不足

在科技評審中，對評審專家最終評分的客觀影響因素應當控制到最低。雖然當前針對排除外界客觀因素對專家影響已制定相關規定，但正如羅軍等［16］研究所指出，當前專家評審評分中同指標的平均得分與標準差存在明顯的差異，大多數專家的評審質量一般，影響評審專家最終評分的客觀因素不可忽略。具體到評審工作上，影響評審專家的客觀因素大多是評審程序流程未能規范所導致的。具體問題分析如下：

（1）在科技項目評審前，專家對評審的具體要求缺乏了解。以廣東省為例，近年來，廣東省加快完善評審專家選取流程，科技項目評審專家的選定主要基于廣東省科技業務管理陽光政務平臺系統隨機抽取，抽取過程與結果在項目評審前都是雙盲的（即被評審項目方與評審機構均不知情）。雖然這一程序較好地保證了評審的公平性，但在評審專家擅長領域與科技項目所屬領域、評審專家對具體評審要求熟悉度等方面的匹配程度尚顯不足。

（2）在評審過程中，對評審專家的全過程監督仍需進一步加強。雖然當前對于評審專家的監督與管理與過往相比更加科學，但評審工作相關管理和服務人員數量不足及其相關知識技能需要進一步提高仍是評審工作中的共性問題，這一問題也導致了各個針對評審專家的監督程序尚未能較好地實現無縫銜接，評審過渡環節仍存在需進一步填補的空缺。

5 基于責任清單制的重大科技專項評審優化建議

責任清單制是清單式管理的延伸。所謂“清單式管理”，是指針對某項職能范圍內的管理活動分析流程、建立臺賬，并對流程內容進行細化量化，形成清單，明確控制要點，檢查考核按清單執行［17］。清單式管理在企業管理領域已經實施多年，近年來由于其導向性與計劃性的優點逐步被政府管理所采用。如在政府部門管理的實際操作中，李克強總理曾在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上作出責任清單制的系統性論述，責任清單制由此在全國各省份各領域得到推廣。具體而言，責任清單是與權力清單對應的、配套的清單，主要以細化政府部門職責、理清責任邊界、健全權力監管制度為核心，強化政府部門的公共服務理念，形成權責明確、權責一致、分工合理、運轉高效的部門職責體系［18］。責任清單制推廣以來，政府各部門間的責任劃分更為清晰，大大提升了政府的服務效率，如浙江省在全國率先公布省級行政部門的權力清單后，通過近幾年的努力，初步形成基于浙江政務服務網的“四張清單一張網”改革規劃。

綜上，“三評”改革在重大科技專項評審中仍待進一步深化，因此，有必要對重大科技專項評審機制進行進一步完善。考慮到責任清單制能夠梳理出各層面的責任內容，能夠清晰政府權力邊界、各層級政府間的權力以及內部各部門的權力劃分責任體系，促進政府的有效運轉和行政效能［19］，為此，本研究以廣東省為例，采用責任清單制，針對重大科技專項評審存在的問題，從頂層設計層面和實施舉措層面入手，提出了加強完善科技評審機制和評審質保體系、嚴格規范專家遴選制度、提高評審隊伍建設和組織水平來保證總目標的實現（見表2）。

表2 廣東省重大科技專項評審工作責任清單

6 結論與展望

本研究以國家《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》為導向，根據“三評”改革對科技項目評審的新要求、新任務，針對重大科技專項評審工作，指出目前仍存在專家遴選制度有待完善、評審標準合理性有待提高、對評審專家全程監督有待加強等問題。對于上述共性問題，以廣東省為例，基于責任清單制，提出應當厘清評審工作邊界，加強評審立法，完善科技評審機制；依托大數據平臺技術優化專家遴選流程，建立大同行與小同行數據庫；優化調整科技評審指標以及各部分指標所占的權重，形成與定性指標相配套的定量指標；提高評審人員在執行環節的制度化、程式化水準，加強相關工作人員培訓。

本研究還存在一些不足，如在研究領域方面，更多聚焦于“三評”改革中的項目評審、機構評審，對人才評審分析不足，未來可進一步擴展和深入對人才評審機制的討論；在研究方法方面，主要結合筆者工作經歷進行定性分析，未來可考慮結合定量分析，使研究更具實證性、明確性和客觀性。