江蘇鄉村公共空間治理的實踐與探索

沈 柳/江蘇農林職業技術學院 石佳睿/湖南師范大學

實施鄉村振興戰略需要挖掘農村自身潛力，科學利用好鄉村公共空間，最大限度發揮農村集體資產資源效能，為鄉村振興戰略實施提供重要支撐。

現狀及路徑

2020年，江蘇省委一號文件將鄉村公共空間治理作為夯實農村基層治理根基的一項重大任務。各地因地制宜開展以農村道路、河道、集體資產資源為主的鄉村公共空間治理，取得積極成效。集體資產監管水平持續提升：全省超過99%的村（居）基本完成改革，78個縣（市、區）開通了線上交易結算專戶，通過產權交易平臺交易項目累計超81萬筆，交易金額超1650億元，農村要素市場化配置體制機制不斷完善。農村基礎設施建設持續加強：2021年，新建高標準農田391萬畝，發展高效節水灌溉39萬畝，農田抗御自然災害能力和農業綜合生產能力實現“雙提升”；完成國省干道兩側綠化1.1萬多公里，疏浚河道2.9萬余條次。農村人居環境持續改善：約18.9萬個自然村莊實現生活垃圾收運體系全覆蓋，建成省級美麗鄉村1000多個，實施特色田園鄉村建設試點136個，1.2萬多個村莊建有生活污水處理設施，衛生戶廁普及率達到93.7%。農村社會治理持續走深走實：健全“1+4+1”鄉村治理體系，深入開展文明鄉風建設和“新時代鄉村閱讀季”活動，切實加強了農村精神文明建設。從實踐看，江蘇鄉村公共空間治理具有多方面特征。

堅持問題導向。從解決違法違規侵占的集體資產資源、河道護坡亂耕亂種、村莊內亂搭亂建入手，將農村集體土地發包、宅基地使用管理、“四荒地”開發利用納入治理范圍，著力解決公私不分、公共利益受損等問題。明確治理規則、加強清理規范、健全相關制度，強化公共空間管理使用、農村集體資產資源有效開發利用。

突出系統思維。堅持一體規劃，統籌考慮產業發展空間、土地容量空間等因素，完善城鎮結構體系和村莊布局，形成“中心城區+縣城+重點鎮+特色鎮+新型社區”的空間發展格局。堅持雙向發力：一方面以搬遷、新建和改擴建村莊為重點，重構生產生活生態，打造農村新時代“樣板空間”；另一方面對所有村莊公共空間存在的公共環境不優和公共服務缺失等問題進行系統治理。

聚焦共治共享。采取多種形式，全面掌握群眾訴求，找準公共空間治理堵點、難點，主動上門宣傳政策，爭取群眾支持，及時受理黨員干部和普通群眾侵占資產資源問題舉報。堅持干部、黨員、鄉賢“三帶頭”，黨員做給群眾看，群眾跟著黨員干。通過公共空間治理，增加村集體收入，改善農村生產生活環境，增強農民群眾幸福感。

注重機制建設。加強農村集體資產資源管理，推動集體資產資源交易流轉全部進入農村產權交易市場規范進行。充分用好治理成果，積極完善鄉村公共空間布局規劃，構建長效治理管護機制，實現鄉村治理制度化、規范化、常態化。

存在的問題

鄉村公共空間治理具有極強的公益性、公共性，在推進過程中，治理主體參與、長效建設等方面機制需要進一步的完善。

治理主體參與積極性不高。由于村民與村集體之間缺乏公共財產收益作為紐帶，很多村民對公共事務、維護公共利益并不關心。“上面千條線、下面一根針”，基層政府承受著巨大的工作壓力與繁重的任務，對村民實際需求關注不夠，影響了職能發揮。社會組織發展不足，難以有效參與鄉村公共空間治理。

鄉村公共空間界限不夠清晰。農村宅基地存在超占、多占現象，承包地中無地戶、少地戶、多地戶、外嫁女以及家庭共有人界定不清，部分農村道路、水利設施在建設時存在土地權屬不明等問題，加之有的農戶，憑借鄉土社會人情關系故意違規占有，導致本應清晰的界限變得模糊不清，給鄉村公共空間治理帶來較大難度。

公共空間治理矛盾較難處理。鎮村干部反映，處理公共資源資產侵占和不合規發包等問題有可能給鄉鎮政府、村集體帶來涉訴問題。村莊污水治理、河道公路整治、人居環境示范點打造都需要大量資金，而且農民群眾期望值很高，基層推進鄉村公共空間治理感到難度較大。

長效機制建設任重道遠。調研發現，鄉村開展了公共空間治理，但亂丟垃圾等現象仍屢禁不止，影響了群眾生活生產環境。由于公共意識缺乏，那些離家遠、需投入大量成本、一家一戶難以維系的公共用地等陷入管理不易困境。

對策與建議

鄉村振興戰略是農業農村發展的一場深刻變革，鄉村公共空間治理任務艱巨而繁雜，要深層次解決其根本矛盾問題，迫切需要打破固有思維和常規路徑。

明確主體職責，推動多元主體共治。縣鄉政府應充分利用優勢，加強科學謀劃，統籌人力、物力、財力，及時協調解決問題。突出村組干部帶頭，引領帶動農民群眾支持配合治理工作，解決鄉村公共資源管理松散無序等問題。暢通群眾訴求表達渠道，主動接受群眾監督，引導農民群眾爭當主人翁，確保重大事項決策既民主又科學。鼓勵城市社會組織參與鄉村公共空間的規劃和實踐，著重在非物質層面發揮獨特優勢。

加強分類指導，全力突破現實瓶頸。蘇中和蘇北地區應適時開展集體資產資源清產核資“回頭看”，重點規范集體資產資源發包、租賃、交易等行為，推行適度規模經營，加快推進農業轉型升級。蘇南地區充分發揮基礎好、區位優勢明顯的優勢，大力挖掘山水資源潛力，引導技術、人才和資金向鄉村集聚，打造“眾創空間”和一二三產融合發展產業?？h級以上財力應適當向基層傾斜，加大財政扶持力度，引導社會資本參與鄉村公共空間治理，促進鄉村基礎設施共建共享，提高鄉村公共空間治理水平。

發揮“四治”作用，深化鄉村公共空間治理。不斷強化村民自治觀念，健全村規民約，鼓勵村民參與決策監督。發揮法治的剛性約束作用，理順黨組織、村委會、村集體經濟組織的權能關系、職責分工，構建有效的公共空間治理監督體系。發揮德治的柔性引導作用，鼓勵新鄉賢、鄉村精英等柔性力量參與鄉村公共空間治理，助力解決村內矛盾。加大智治運用力度，積極采用大數據、監控系統、產權交易平臺等現代科學技術，推動形成公共空間管理長效體系。

完善制度機制，鞏固拓展治理成果。嚴格執行相關法律法規和政策規定，清晰界定公共空間治理的范圍和公共空間資源管理權限，審慎處理歷史遺留問題。發揮傳統鄉土資源優勢和各種關系，構建農村基層治理中的非制度性體系。了解群眾多元化需求，通過制度化路徑將群眾訴求及時反饋給基層組織，妥善化解矛盾沖突。積極引入第三方管護主體，推動落實好長效管護責任。鄉鎮有關部門應加強日常巡查并加大宣傳和獎懲力度，引導群眾增強責任意識，自覺維護治理成果。