新職業教育法實施背景下高職院校實習生的權益保護研究

胡成華

(長江工程職業技術學院，湖北武漢 430212)

引言

高職院校實習工作的規范化尤其是實習生的權益保護，一直以來是社會各界關注的焦點，也是政府的工作重點。教育部、人社部等部門多次發文予以規范。在國家機關、高校、實習單位等各方的努力下，我國實習生的權益保護工作總體尚佳。但遺憾的是，一些頑疾屢治不靈，高職院校的形象受到損害，職業教育吸引力下降。2022年4月20日，全國人民代表大會常務委員會通過了全面修訂的《中華人民共和國職業教育法》。該法全文從原有的40條擴充至69條，實習規則從1條(舊法的第三十七條)增加至2條(新法的五十條、六十六條)。

無論是職業高等教育還是普通高等教育類型，大學生實際上都不同程度地面臨實習權益困境的問題。職業教育由于強調技能訓練，所引發的問題略顯突出。考慮到當前我國中等職業學校畢業生的需求以追求升學為主(不以就業為導向)〔1〕，研究如何落實新職業教育法的實習規則，筆者暫選取高職院校學生為研究對象。按照教育部等八部門2021年12月31日聯合印發的《職業學校學生實習管理規定》，實習分為認識實習和崗位實習。而新職業教育法中使用了“上崗實習”一詞，其指向實際等同“崗位實習”。現實中法律關系復雜、糾紛頻發的實際就是“崗位實習”，故本文所研究的實習也特指崗位實習。

新職業教育法實施前，在實習生的權益保護研究方面，學界大多遵循了“實習生身份界定-實習生應然權益列舉-實習生實然權利考察-研究結論(立法執法完善建議)”的范式。筆者對前人的觀點進行歸納，對實習生的身份，大體有：勞動者論〔2〕、非勞動者論〔3〕、準勞動者論(特殊勞動者、類雇員論)〔4〕、身份不確定論(具體問題具體分析)〔5〕等四種立場。新職業教育法實施后，尚無探討職校實習權益保護的文章。實習生身份的界定屬于世界性難題，近年來平臺經濟就業(網絡快遞員、外賣送餐員、主播、網約車司機等)的興起又加劇了認定的艱難性。職業教育法的此次修訂回避了“實習生身份界定”這一問題，而是對學界現有的研究成果采取“提取最大公約數”的思路，規定了相關主體的權利義務。新規則需要認真解讀，也需要若干下位法進行體系的擴充。筆者對此進行探討，期望為相關立法的完善、學校的實習規范化管理提供些許借鑒。

一、新職業教育法實習生權益保護規則內容的解讀

高職院校實習的場域內，一般涉及四方主體：國家監管部門、學校、實習單位、實習生。雖然有關政府文件一再強調“準確把握實習的本質是教學活動，要堅守實習育人初心”，但各方的利益關注點并不一致。新職業教育法以“實現實習生的權益”為重點進行了制度設計，體現了以下原則：

(一)國家支持原則

“國家鼓勵企業、事業單位安排實習崗位，接納職業學校和職業培訓機構的學生實習。”這一表述是國家主持原則的體現。實習活動包含技能傳授的繁重任務，且實習生的最終去向并不穩定，實習單位無法將收益完全內化。從某種程度上看，“企業接納實習”屬于準公共產品的生產，按照經濟學的原理，這一生產活動應由國家給予補償。一般而言，國家的支持越到位，實習單位的違法動機就越弱，實習生的權益自然就越有保障。國家補償的手段包括土地、財政、稅收等方面的優惠，以及授予榮譽稱號等。

(二)參照勞動者賦權原則

實習生是否屬于勞動法上的勞動者，新職業教育法并未明確。但可以肯定的是，實習活動中有大量的勞動付出，勞動關系的“從屬性”特征在絕大多數實習活動中是客觀存在的。因此，新法規定了實習生的六大權利，具體包括：休息休假權、勞動衛生安全權、參加相關實習保險權、接受技能指導權、簽訂實習協議權、獲得報酬權。這里尤其值得高職院校注意的是，新法中“對上崗實習的，應當簽訂實習協議”的表述，第一次明確了實習生的實習單位自主選擇權，實際上否定了高職院校的實習單位指定權。實習單位的確定，本質上是實習單位和實習生二者合意的結果。在協議簽訂前，高職院校扮演的只是參謀和建議的角色。

(三)參照學習者賦權原則

實習的第一目的是技能提升，最終完成人才培養方案規定的全部學習活動。新法明確規定了2個“不得”：“不得安排學生從事與所學專業無關的實習實訓，不得違反相關規定通過人力資源服務機構、勞務派遣單位，或者通過非法從事人力資源服務、勞務派遣業務的單位或個人組織、安排、管理學生實習實訓。”專業不對口的實習，有把學生當作廉價勞動力使用的意圖。而中介機構關注的是學生的勞動力價值，其參與會導致法律關系的復雜化，最終使學校的監管職責落空。

(四)全程指導原則

鑒于實習生的學生身份，新法要求學校“加強對實習實訓學生的指導，加強安全生產教育”。

(五)國家監督原則

新法第六十六條明確規定了行政部門的處罰權，包括：責令改正、沒收違法所得、罰款。明確授權的部門包括教育部、人社部，并為其他部門行使監管權留下了空間。實習單位侵害實習生的勞動者權，人社部不得以“普通民事糾紛”為由而拒絕介入。對職業院校部分違規行為的處理，也不再是教育行政部門的專屬權，人社部門也有權處罰。如此制度設計，有利于抑制長期以來存在的“規制俘虜”行為。

二、新職業教育法實習生權益保護規則的出臺背景與理念

相對于原有的實習規則，新法在理念上有諸多突破。新法的進步是多種因素的合力結果。分析其出臺背景，有利于我們深入理解和貫徹執行新法，把實習生權益保護工作推上一個新的臺階。

(一)現實中失范行為的頻發及類型化

失范行為雖表現形式多樣化，但仍在既有的模式中。根據多年的監管經驗，教育主管部門對損害學生權益的系列行為進行了分類處理，立法也根據其具體特點予以規制。從媒體報道教育部查處的典型案例看，失范行為多由高校的不當權力行使所致，或由企業依托高校權力所致。真正單獨由企業實施的，只占極少數。例如，2016年11月22日，教育部辦公廳發出《關于違規組織學生頂崗實習有關問題的通報》，文件中被通報的五所高校均為高職院校，且均由高職院校不當行使權力所致，具體包括專業不對口實習、強制安排實習、通過中介代理等行為。

(二)以人民為中心的發展思想的引領

黨的十九大報告將“堅持以人民為中心”確立為新時代的基本方略之一。堅持以人民為中心是馬克思主義唯物史觀的必然要求。如何通過法律手段保護人民，習近平同志明確指出，“聚焦法律制度的空白點和沖突點，統籌謀劃和整體推進立改廢釋各項工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度。”〔6〕根據教育部網站發布的2019年、2020年、2021年全國教育事業發展統計公報進行測算，2022至2024年，我國將分別有普通專科畢業生483萬、524萬、552萬。如果把實習生的父母和祖父母計算在內，高職院校實習生權益保護每年關系到約500萬個家庭、2500萬人的幸福。在實習工作立法中堅持以人民為中心的立場，可謂意義巨大。

(三)行政法基本理念的轉變

根據我國立法機關對法的部門的劃分，職業教育法并非獨立的部門法，而是屬于行政法。20世紀90年代中期，原職業教育法頒布之時，學界對行政法的理解受“管理論”的影響較大。“管理論”認為，行政法的主要目的是行政主體和行政相對人的關系，重點在于規范行政相對人的行為，保障行政管理的順利進行，以建立和維護有利于提高管理效率，實現管理任務的法的秩序。因此，實習生的權益保護在當時并不處于顯著地位。2022年新職業教育法通過之時，“平衡論”已在行政法學界占據重要地位。學界認為行政法應盡可能在總體上平衡行政主體和行政管理相對人的權利義務關系，兼顧公共利益和個人利益。在這一背景下，立法機關貫徹了“以權利制約權力”的理念，將行政主體的職責(權力)盡可能通過列舉的方式公開，最大程度限制高校行政權的濫用。

(四)《民法典》的出臺

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議審議通過了《中華人民共和國民法典》，這是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律。習近平同志對此專門撰文強調：“國家機關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍和界限。各級黨和國家機關開展工作要考慮民法典規定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利，包括人身權利和財產權利。”〔7〕新的《職業教育法》審議通過時，《民法典》已經實施一年零四個月。立法機關統籌考慮了兩者的價值協調問題，即具有民事性質的行為要嚴格遵循民法的“平等、自愿、協商”原則，要尊重當事人的意思自治。這里最明顯的體現是實習生“實習單位自主選擇權”的確立。

(五)對教育法地位的認識轉變

近年來法學界出現了跨部門法的“行業法”“領域法”之類的概念。這種觀點采用了與傳統部門法不同的劃分方法，以問題和領域為基本定位，所以領域法在某種意義上是與現有部門法相對獨立的法律領域。基于法律關系的復合性，教育法的調整方法也越來越具有指導、協商的性質，并逐漸從行政法中分離出來。這一認識的轉變，有利于提高學生的主體性，有利于保障學生的實習權益。

三、新職業教育法實施后實習生權益保護的路徑建議

(一)加大新法的宣傳與學習力度，增強相關主體的法治意識

新實習規則雖只有2條，篇幅不長，卻向整個社會傳遞了強烈的信號：實習生權益保護重于天。各級人社、教育行政部門，以及市場監管部門要帶頭學習新法。只有學透悟通，才能正確履行監管職責。有關部門要用各種媒體宣傳實習規則所蘊含的新理念，使學生明確自身的特殊民事主體地位，增強權利意識，學會維護自身權益。各高職院校要正視時代的要求，以人為本，堅決擯棄“賺取人頭費”等短視化、功利化的做法，做好本校實習制度的修改。

(二)出臺司法解釋，發布指導性案例

新職業教育法出臺前，實習生的身份問題一直困擾著基層法院。多數法官傾向于不認定實習生的勞動者身份。同案不同判，對司法機關的權威造成了影響。新職業教育法雖未明確實習生的勞動者身份，但其立法理念已經相當清晰。新職業教育法確立的框架使最高人民法院有了足夠的解釋空間。建議最高人民法院按照勞動法上的“三個從屬性”原則，對實習生的勞動者身份出臺司法解釋。凡是符合“三個從屬性”特征的，宜認定為勞動者，由此維護好底線。對典型案例予以發布，以發揮對各級法院的指導作用。

(三)制定相關行政法規和規章，形成嚴密的法律保護體系

從遠期看，行政法規、規章的出臺很有必要。如，第五十條規定的“參加相關保險”，到底是哪些保險？正式員工所享有的“工傷、醫療、失業、養老”四險待遇，都同樣享有嗎？這顯然不切實際。簽訂實習協議，需要到當地勞動監管部門備案嗎？如果不備案，行政機關的監管抓手從何而來？如何落實屬地管理？如何對同級行政機關的處罰權進行分工？這些問題，都需要《職業教育法》的下位法來明確。

(四)加大執法力度，提升司法效率

如果我們梳理21世紀以來教育部、原工商總局等部門所發布的各類實習管理規定，就會發現，各種形形色色的侵害學生利益的行為早就是規則的打擊制裁對象。為何屢禁不止？執法力度不夠是主要原因。對違法單位、違法個人的制裁所帶來的威懾力仍然不夠。違法者仍有凈收益存在。建議執法機關要綜合運用各種行政手段，尤其是發揮信息的作用。如，通過黑名單制度對違法高校、違法企業實施信用聯合懲戒。針對高校對生源的關切，設置高校綜合信息查詢系統，在系統內公示高校受處罰情況。綜合信息查詢系統供中職(高中)畢業生填報志愿時參考。將高校的違紀行為與招生掛鉤，有利于抑制失范行為的發生。對高校與學生之間的糾紛，訴訟通常不是最合理的問題解決方式，要盡快完善教育申訴制度。同時，法院要充分利用現代信息技術，在立案、案件審理方面從簡從速，避免累訟。各級法律援助機構可考慮將實習生納入援助范圍。總之，盡可能避免實習生因維權成本過大而屈從或采取極端手段的情形發生。