環境政策傳播中的媒體框架、網民框架與政策認同
——以“上海垃圾分類”為例

仇 玲 郭文靜

（魯東大學文學與新聞傳播學院 山東 煙臺 264025）

一、研究背景

2020年11月，生態環境部聯合多部門發布《關于全面禁止進口固體廢物有關事項的公告》，自2021年1月1日起，我國將禁止以任何方式進口固體廢物，禁止我國境外固體廢物進境傾倒、堆放、處置。

我國一方面嚴厲打擊“洋垃圾”進口，另一方面加快規范國內固體廢物回收利用體系建設，國內的垃圾分類已經成為緩解制造業原料不足的重要步驟。2019年垃圾分類從上海開始試點，垃圾分類是國家環境系統性改善的一部分，是現代性轉型的一個重要階段。此次由政府牽頭，采用行政強制手段推進，上海的垃圾分類執行的程度可謂“史上最嚴”，如此嚴格的措施在公共視野中爭議頗多，一個開放、對話、參與、協商改進的社會治理體系在實踐層面醞釀、調試。

二、媒體框架、網民框架及其政策認同

（一）媒體框架與政策認同的關系研究

邁克爾·羅斯金(Michael G.Roskin)等學者指出，公共政策是政府機構和官員的權威性行動，政策認同是政策有效執行的前提與基礎。[1]托馬斯·佩恩(1965)強調了共識[2]在政策實施過程中的作用，政策認同不僅能夠促進政策服從，而且有助于增強政策合法性。

媒體對社會具有強大的滲透力和影響力，在形成集體記憶、建構政策認同中承擔重要角色，是媒體推動社會形成政策認同的常用方式?？蚣芾碚摲妒疥P注的是人們如何在公共生活中建構意義，考察并解釋社會行動者的話語實踐。[3]媒體框架的側重和選擇對促進政策認同有重要作用，媒體可以通過建設性新聞報道來改變媒體框架偏好進而影響受眾認知偏好，從而做到行動上的改變。[4]

建設性新聞理論最早由丹麥學者烏瑞科·哈根洛普（2008）提出，要求記者突破以往的“破壞性”的報道，以“希望”重建受眾的認知體驗，達成行動認同，推動社會問題的解決。建設性新聞引入我國后與我國既往宣傳政策相契合，發展出了具有中國特色的建設性新聞。本文提出以下研究問題：媒體如何建構政策框架？是否具有明顯的建設性新聞傾向？建設性新聞是否促進了政策認同？政策頒布前后媒體報道框架比例呈現怎樣的變化？

（二）公民政策遵從行為及與媒體議程關系研究

網絡空間認同是現實的政治認同在網路空間的投射[5]，微博網民評論涵蓋了政治價值觀認同、人性、行動沖突和實施成本等細節問題，能在較大程度體現市民的共識認同。

在公眾政策遵從層面，公眾個體的政策遵從和共識形成過程按照強制程度的不同，構成了一個從威脅、說服、溝通到妥協的譜系。[6]斯科特將公眾迫于規范或威脅的遵從行為稱為虛假遵從[7]，如果個體認為政府能夠有效地推動各個環節，他們就愿意遵從法律的強制，反之，個體就會出現虛假遵從。所以，產生了如下研究問題：網民框架是否就垃圾政策認同形成態度和行動認同？媒體對于構建公眾認知與行動認同是否發揮了重要作用？

三、研究方法

本研究主要采取內容分析法，將媒體議程框架與微博網民議程進行對比，找到共識與分歧。

（一）樣本采集與分析單位

《解放日報》和《新民晚報》是上海地區的重要媒體，是觀察媒體框架的代表性樣本。2019年“上海發布”位居全國政務微博影響力首位，其網民評論也有典型代表性。本研究共選取2019年5月至12月期間《解放日報》和《新民晚報》共計285篇報道。微博“上海發布”在此期間的616條網民評論。

（二）類目建構

媒體框架由科普和新聞宣傳框架、社會參與和互動反饋框架、官方調研和執法框架，以及產業衍生框架四個類目組成。網民框架分為贊同支持、質問懷疑政策措施、提出建議、尋求幫助和其他五個類目。

培訓了2名編碼員進行編碼，信度達到0.85，符合信度要求。

四、媒體報道框架分析

（一）媒體報道框架的比例存在差異化

媒體框架中，科普和新聞宣傳框架所占比例最高，共131條，主要從科普垃圾分類方法、解釋清退洋垃圾的必要性、宣傳垃圾分類活動、開展典型報道的角度進行垃圾分類政策認同建構，而且典型報道的比例較大，占該框架的70%。

從媒體報道來看，科普和宣傳占了近一半比例，重點宣傳優秀的社區經驗和志愿者；社會參與、互動反饋框架占比第二，較正面宣傳市民金點子、市民正面互動傾向明顯，官方調研與執法框架所占比例第三，產業衍生框架最少。

研究發現，媒體的核心新聞報道過度關注“扔垃圾”的前端風險，忽視“分運和處理”的中后端風險，造成公眾對垃圾分類鏈條的“可見度/透明度”認知斷裂，無益于建立社會信任。

構建的產業衍生框架較少，說明記者對垃圾分類表面現象觀察有余，深度解釋嚴重不足，嚴重妨礙民眾從產業需求角度理解垃圾分類政策實施。這一政策實施的現實產業需要和長遠環保需要的關系沒有得到有效勾連。

（二）媒體報道傾向：建設性新聞報道傾向明顯

媒體在框架建構中積極進行建設性新聞報道，突出科普和宣傳工作，重視正面價值的倡導，循循善誘，尤其是不遺余力地通過宣傳典型人物和垃圾分類治理的典型社區經驗等方式積極引導民眾，以期通過分享成功經驗來影響民眾，推動垃圾分類政策的實施，建立共識。

負面報道共19篇，包括居民投訴反饋和媒體對不當垃圾分類行為的監督，總體來說，媒體對公眾負面反饋與社會對抗行動的報道不僅總量偏少，而且主要以建設性的角度進行報道。

五、公眾的垃圾分類議程框架

研究發現，媒體的建設性新聞對網民感知現實并沒有形成太大的影響，二者態度傾向不同。媒體框架傾向于正面報道問題和提出解決方案，通過科普宣傳報道、與市民互動、懲治不分類行為來提供社會治理辦法。而網民框架傾向于暴露實際生活問題，負面情緒占主導。

網民認可垃圾分類政策的必要性。從網民評論來看，66%的網民對于政策推行的理念是高度認同的，對垃圾分類政策實施的必要性持肯定態度：“早就該這樣了，以前我想扔個電池，都沒回收的地方?！边@是全社會追求的“共同的善”，是來自于公民實踐情境的內生動力，這種價值觀認同使行為協商成為可能。

但對具體政策規定提出質疑。對政策實施呈現價值觀認同的情況下，網民對具體實施政策提出不滿和質疑，質疑具體規定的意見呈現壓倒式優勢，成為垃圾分類輿論中的主要意見氣候。比如：“限時扔不好，沒地方扔容易隨手扔?！薄澳懿荒懿幌迺r，家里都成垃圾堆了?！薄拔曳诸惏胩?、然后看到來的車，還是混在一起全部拉走。請問分類的意義在哪里？”很明顯，社會信任明顯不足導致公眾參與動力不足。

李長安等學者發現（2018），處置便利對城市居民垃圾分類行為具有顯著的正向作用，上海垃圾分類政策并沒有適度考慮公眾的實際困難，也沒有根據公眾需求進行政策的改變，所以公眾出現了在被監管區域的“臺前”上按分類規則按時投放垃圾；在無人管束的監控死角的“后臺”，出現亂扔垃圾、隨意投放的行為的虛假遵從。有網友表示“很多人在有志愿者的時候按規定扔，沒有志愿者的情況下，隨便亂扔?！?/p>

六、提高政策認同的策略：合作治理與協商對話

（一）場景化合作：開展社區場景內的合作治理實踐

越是垃圾分類實施好的小區，市民越容易產生正面情緒，越是做得不好的小區，越容易形成負面情緒。“上海發布”在微博中曬社區光榮榜和總結上海一個月取得的成績時，自己所在社區入榜的市民尤會表達支持。協商民主理論家們關注政府調研、社區治理等場景，提倡在這些場景內展開對話。當個體具有較高群體效能時,會更愿意為集體行動付出代價,在這種情況下也會與群體有更緊密的心理聯系。

（二）調研與協商：政府需對具體措施再調試

查德·塞勒提出的助推理論中提到，構建符合目標群體行為機制的策略來改善其選擇行為，從而提高政策的執行效率。市民的政策爭議點體現在破袋不衛生、定時定點不方便、后期處理存在隱患、垃圾分類方法不確定等方面，從實踐角度來講，市民的呼聲是理性的，是可建設性的，反映的問題也具有一定的代表性，是值得進入協商領域的，具有展開對話的可能性和必要性。

政府進行的社區調研少，與市民互動溝通不夠，主要以政府強制監督、罰款等一系列行政強制命令進行。因此，政府應深入基層做好實際調研，并根據居民反饋合理調適政策，保持行事方案的平等、開放、包容的協商態度，通過引導民眾參觀垃圾分類后端的處理流程、接受市民的日常監督、注重根據市民反饋適當調整具體措施等方式來提高政府的社會信任度，從而推動垃圾分類政策的順利實施。

結語

垃圾分類是推動現代國家治理體系建設的重要場域，政府、民眾和其他社會組織具有共建共治共享的社會基礎，社區管理者可以借助“社區榜樣”的力量使更多的公眾參與到垃圾分類活動中來，化解社會矛盾，通過面對面交流解決問題。社區是重要的管理單元，個體社會距離較近，利用身邊人言行來對個體選擇進行優化，有時候比官方宣傳的說服效果更佳。■