上海：建立包容人才的人口政策

萬宏蕾

上海市2021屆高校畢業生秋季校園招聘會現場（劉穎/攝）

2021年末，一向堅持嚴格落戶管控的上海又一次在人才戶籍上“放開口子”，宣布在上海五個新城和自貿區新片區就業的上海市應屆研究生畢業生符合基本條件可直接落戶。

近幾年來，上海一直有吸引人才的新動作，重視吸引重點產業的骨干人才。居住證轉戶籍的年限從7年轉為5年，并實施了居住證專項加分、特殊人才加快落戶，以及擴大人才范圍等一系列人才政策。

從博士落戶，海外、985碩士落戶，到全日制研究生落戶，政策改變的背后是上海人口觀念、人才觀念的變化。從這次新政可以看出，上海已逐步擴大應屆生落戶范圍，形成了人才為導向的人口政策。

以上海為代表的特大城市的人口管理重視人才導入，但是對于人口集聚采取相對控制的態度。既要積極吸納人才，又要嚴格控制人口規模，二者如何協調？就這一問題，《瞭望東方周刊》近日專訪了復旦大學社會發展與公共政策學院教授任遠，探討在城市發展過程中，如何協調人才政策和人口政策的關系。

需要更多雙高勞動者

《瞭望東方周刊》：作為巨型城市，上海在人口和人才吸納能力上呈現怎樣的動態變化？以上海為代表的特大城市未來會更“偏好”人才，控制人口嗎？

任遠：城市人口在產業發展和城市功能提升的基礎上發生變動。促進城市人口增長的根本力量是產業發展，產業發展提供就業機會、帶動人口集聚，而產業鏈的展開和整個產業系統的深化，將帶來更大的經濟機會，帶動豐富的經濟活動并提升城市人口的多樣性。

城市人口增長需要綜合性的城市功能服務支持，包括教育、健康、文化、生態、交通等等一系列公共服務配套，使城市成為人們愿意居住和生活的地方。

在土地利用和城市空間調整基礎上的產業發展和城市功能的提升，將不斷帶動城市人口總量變動和人口結構更新。

另一方面，城市人口的變化，也會進一步影響城市經濟產業發展和城市功能的完善。城市發展需要更高的產業能級，才能實現足夠的價值增值，實現對城市建設的投入能力。這就要求在城市人口結構中需要更多高生產力能力和高創新能力的勞動者。因此，在城市發展過程中往往有對“人才”的偏好和重視。

同時，人口結構更新和中產人口數量增多，會進一步帶動城市土地利用的變化和城市功能的提升。例如，不少城市的郊區在工業化過程中吸納了大量農民工，但這樣的郊區工業化模式并沒有帶來很強的對教育、醫院、休閑娛樂的需求。只有當城市新人口有了更高教育程度、更高社會地位、更高消費水平，實現了更穩定的工作和居住，人口對土地利用和城市空間的需求才會發生變化，并對公共管理和公共服務提出新的需求，由此帶動教育、衛生、養老、托育托幼、大學、娛樂、旅游等城市功能的發展。

任遠

政策分化會帶來不利結果

《瞭望東方周刊》：就城市發展而言，吸引人才和控制人口相互沖突嗎？

任遠：所謂“搶人大戰”，目的往往是積極吸引優秀青年人才和海外人才等。城市發展通過人才政策逐步擴大開放性，但是城市管理的人才政策和人口政策則日益表現出差異性和二元性，甚至表現出吸引人才和控制人口的政策分化。這種狀態會割裂城市人口增長和人才集聚的內在聯系，帶來一些不利結果。

人口和人才實際上是分不清的，有大學和研究生學歷的人口未必就是人才，例如比爾·蓋茨和喬布斯都在本科時退學，按照中國的人才體制可能就不算“人才”，但是其對城市的貢獻顯然是難以估量的。將人才政策和人口政策分割開來，很容易帶來顧此失彼，或者政策結果錯置。

不能認為人才交流中心管理的就是人才，城市戶政管理的就是人口，人口和人才之間的關系應該是彈性的，只要城市發展迫切需要的人口，就是人才。

《瞭望東方周刊》：人才政策和人口政策有怎樣的相互作用？

任遠：不能割裂人才政策和人口政策的關系，因為人才增長和人口增長是相互內生的。一個地區在吸納高技術勞動者就業的時候，會同時帶來保姆、快遞、餐飲等就業發展，帶來各種配套的服務性就業。人才增長會帶動普通勞動力增長，且普通勞動力增長速度總是快于高科技產業勞動力的增長速度，這是技術產業的資本有機構成更高決定的。希望只吸納人才而不要人口，違反勞動力市場規律，因此也難以實現。實際上，城市發展需要復雜多樣的產業生態系統，高技能的人才和低技能的勞動者，都是城市發展所必需的。

同時，人才本身也是在人口市場競爭中脫穎而出的一部分，可以說是內生在城市人口增長的過程中。沒有充分的人口集聚，就會削弱人才的產生，削弱人才集聚的能力。

人才和人口還是相互結合的。人才需要家庭，需要社會生活，家庭遷移伴隨著人才流動日益增長。我們希望吸引高新技術產業人才，但是如果其配偶、子女和父母無法得到當地戶籍，甚至也沒有辦法獲得居住證，就會削弱人才穩定居住和長期發展意愿。

建立包容性城市人口政策

《瞭望東方周刊》：新形勢下如何協調人口政策和人才政策的關系？?

任遠：特大城市的人口管理重視人才導入，但對于人口集聚采取相對控制的態度，構成人才政策和人口政策的二元性，也相應形成了人才管理和人口管理的二元性。這種二元性擴大社會分化，也往往限制城市發展的效率。

因此，城市發展過程中的人口政策要尊重城市人口增長和人才發展的內在規律，要將城市的人才和人口作為一個整體，努力實施二者相互協調的人口政策。

要破解人才政策和人口政策的二元性，需要建立彈性的人口和人才觀，突破人才政策和人口政策、人才管理和人口管理的僵硬邊界，在二者之間建立交叉地帶和過渡空間。并不能認為人才交流中心管理的就是人才，城市戶政管理的就是人口，人口和人才之間的關系應該是彈性的，只要城市發展迫切需要的人口，就是人才。與其行政性地界定和判斷具有研究生學位、或者某些專業、某些證書作為“人才”，還不如更加依賴于企業和市場的選擇，由市場來定義“人才”。

上海正在推進的人才政策改革可能成為一個突破口，由此改變人才政策和人口政策的二元性，理順二者關系，建立起包容人才的人口政策，進而推動并完善特大城市的戶籍改革和人口管理體制建設。