財政金融協同防范地方政府債務風險的實踐與思考

郭傳輝

（南京大學，江蘇 210000）

內容提要:地方政府債務風險是財政風險和金融風險交織的混合體，化解地方政府債務風險需要財政和金融協同發力。本文在對財政金融協同遏制地方政府債務無序擴張、保障地方政府債券發行和流通、防止到期地方政府債務發生違約、支持經濟轉型升級以降低地方政府債務風險等實踐進行梳理基礎上，指出在財政金融協同防范地方政府債務過程中，存在部分政策制定協同性有待提升、部分政策執行力度偏弱、信息不透明影響財政金融協同效率、風險防范與穩定經濟增長之間的動態平衡有待加強等需要關注的問題，并從五個方面提出了政策建議。

一、引言

20世紀90年代中期，受可用財力相對不足、合法融資渠道受限等客觀約束，以及追求經濟快速發展等主觀因素驅動，地方政府通過融資平臺和土地財政向金融部門尋求資金支持，而金融機構基于規避經營風險等因素考慮，也有動力為地方政府提供資金，地方政府債務開始萌芽，舉債發展模式逐漸形成。隨著2008年金融危機后4萬億擴張性財政政策和相關金融支持政策出臺①《關于加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》（財建〔2009〕631號）進一步明確地方政府配套資金可利用政府融資平臺籌措；《中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號）支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。，這一發展模式開始迅速擴張。地方政府融資平臺數量的劇增和債務規模的膨脹引起中央財政部門和金融管理部門的警覺，從2010年開始，《關于加強融資平臺公司貸款風險管理的指導意見》（銀監發〔2010〕110號）《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）等一大批財政金融協同防范地方政府債務風險的政策措施開始實施，并催生《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、2015年《預算法》等重磅法規制度出臺。

習近平總書記在黨的十九大上作出“防范化解重大風險”戰略部署并將其列為“三大攻堅戰”之首后，防范和化解地方政府債務風險成為各級政府必須按時完成的政治任務，追求地方政府債務可持續和財政金融安全成為各級政府官員必須遵守的政治規矩。在財政金融協同編織了一張規范地方政府投融資行為的“立體網”后，地方政府債務整治開始顯現成效。2021年3月2日，中國人民銀行黨委書記、中國銀保監會主席郭樹清在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上表示，我國“地方政府隱性債務增量風險已基本控制，存量風險化解正有序推進”。①http：//finance.eastmoney.com/a/202103021826631285.html。

回顧我國地方政府債務發展歷程可以發現，地方政府債務的興起、繁榮和整治的各個階段，無不反映出財政部門與金融部門圍繞發展經濟和防范風險所作出的協同努力。但是，在當前和未來一個時期內，“地方政府債務、社會保障、金融等領域風險防控壓力不斷加大”②《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》國發〔2021〕5號。，防范金融風險一直在路上，必須時刻繃緊風險防控之弦，一刻也不能放松。如果沒有財政金融的協同，將無法真正遏制地方政府債務膨脹、穩妥化解地方政府債務風險，地方政府債務問題會愈演愈烈。基于上述考慮，本文將對財政金融協同防范地方政府債務風險實踐進行梳理，分析財政金融協同中需要關注的問題，并給出相關政策建議。

二、財政金融協同防范地方政府債務風險實踐

地方政府債務問題是財政與金融的交匯點，地方政府債務風險實際上是財政風險和金融風險交織的混合體，化解地方政府債務風險需要財政與金融協同發力（徐玉德、張昉，2021）。從過去10多年防范地方政府債務風險實踐看，財政金融在遏制地方政府債務無序擴張、保障地方政府債券發行和流通、防止到期地方政府債務發生違約、支持經濟轉型升級以降低地方政府債務風險等方面，財政金融通力合作、密切配合，顯著提升了地方政府債務治理能力，有效降低了地方政府債務風險。

（一）財政金融協同遏制地方政府債務無序擴張

在2015年《預算法》修訂之前，財政部門和金融部門管控地方政府債務的基本策略是“以堵為主、以疏為輔”。在“堵”的方面，財政部門主要通過“預算約束”方式禁止地方政府舉債來遏制債務規模擴張，以《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）等文件為標志，對地方政府融資平臺債務進行全面清理，要求對還款來源主要是依靠財政性資金的公益類在建項目不得再繼續通過融資平臺融資。金融部門主要通過“融資約束”方式規范金融機構對融資平臺的貸款，《關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監辦發〔2010〕244號）《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2013〕10號）等文件將平臺貸款審批權限收歸商業銀行總行，要求商業銀行不得新增融資平臺貸款規模，試圖從源頭上遏制資金流入融資平臺。在“疏”的方面，財政部門采取財政部代發方式幫助地方政府融資，避開了1995年《預算法》關于“地方政府不得發行地方政府債券”的制度障礙。2009年，財政部開始采用“代發代還”方式為地方政府緩解配套資金壓力③2008年金融危機嚴重影響了我國經濟增長，中央政府出臺了“4萬億”刺激計劃，落實逆周期調節政策需要大量資金，其中地方政府需要配套2.82萬億元。詳見“李應寶.當前地方財政投融資問題研究[J]，特區財會，2011（2）”。；2011年，財政部開始允許上海等試點地區采用“自發代還”方式自主發行債券；2014年，在地方政府自主發行基礎上，將“財政部代為還本付息”改為“地方政府自行還本付息”，自此，“自發代還”模式演變成“自發自還”模式。在財政部門創新地方政府融資方式過程中，金融管理部門和以國家開發銀行為代表的金融機構也積極參與地方政府債券試點發行工作，主動承銷、認購債券，保證了發行工作的順利完成。

正如前文所指出的，地方政府債務產生的根源是自身可用財力不足以及合法融資渠道受限導致的資金供給不足與地方政府追求經濟快速發展所需資金缺口之間的矛盾。相對于地方政府對資金的極度渴求，中央政府的轉貸資金無疑是杯水車薪，地方政府債務規模繼續擴張。解決地方政府債務問題，單靠“堵”顯然不夠，要“既堵又疏、堵疏結合”。2015年《預算法》修訂后，地方政府可以在限額范圍內，通過發行地方政府債券籌措建設資金。在地方政府債券發行規范化水平不斷提升背景下，遏制隱性債務規模膨脹成為防范地方政府債務風險的重要工作任務。針對地方政府違規舉債行為，財政和金融部門聯合加大了“堵后門”力度。從財政端看，硬化預算約束、強化國有企事業單位監管、清理規范融資平臺、加強專項債項目審核和資金監管等政策持續推出，并從制度層面加大違規舉債懲治力度。對違規舉債實行“終身問責”，“出臺地方債問責、倒查責任制度，堅決查處問責違法違規行為”①《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，國發〔2014〕43號。，對多起違規舉債行為進行通報和問責，對違規舉債責任人實施了撤職、降級、記大過等處罰措施②在強化追責問責的背景下，從2017年開始，財政部開啟了“問責模式”。2017年12月22日，財政部通報了江蘇、貴州兩省對部分縣市違法違規舉借地方債的整改處分情況；江蘇對57位相關責任人給予行政開除、行政撤職、行政降級等處分，貴州也對多名人員給予不同處分。2018年7月17日，財政部發出4份通報，公布云南、廣西、安徽、寧波等地政府違法違規舉債擔保問責案例，除撤回承諾函、終止相關協議外，上述地區還對多名負責人給予黨內嚴重警告、行政撤職、記大過等處分，部分地市被要求向省級人民政府作出書面檢查，并被全省通報。，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。從金融端看，除繼續強化“對于今后不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司，其承擔的重大工程項目建設或作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目建設，銀行業金融機構可予以信貸支持”③《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》銀監發〔2015〕43 號。“不得新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底，……不得通過各種方式異化形成違規政府性債務”④《關于銀行業風險防控工作的指導意見》銀監發〔2017〕6號。等資金供給約束制度執行外，還將制度約束從表層嵌入到底層，要求國有金融企業對地方政府的資本金進行“穿透式審查”。⑤《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》財金〔2018〕23號。在財政金融等政策共同作用下，地方政府違規舉債和違規擔保行為有所弱化，隱性債務擴張勢頭得到基本遏制。

（二）財政金融協同保障地方政府債券發行和流通

經濟發展需要資金支持，如果僅僅為了防范地方政府債務風險，而不考慮地方政府合理融資需求，可能會引發更大的債務風險。因此，在“堵后門”的同時，也要“開好前門”。2015年修訂的《預算法》重新賦予地方政府部分舉債權，發行地方政府債券成為其唯一合法舉債方式。在財政部門和金融部門密切配合下，我國地方政府債券余額從2016年末的10.6萬億元增加到2021年末的30.1萬億元，超過國債成為第一大債券品種。大規模地方政府債券的成功發行，不僅促進了地方政府投融資行為規范化、陽光化，降低了地方政府融資成本，為經濟穩定發展提供了堅實資金保障，更為化解地方政府債務風險贏得了寶貴時間。

在發行地方政府債券過程中，財政部門的支持政策主要有：一是實行限額管理。根據經濟發展情況、宏觀調控需要、地方政府債務管控目標和債券到期情況等因素確定年度債券發行規模①2016年-2021年，全國每年發行的地方政府債券金額分別為6.05萬億元、4.36萬億元、4.17萬億元、3.06萬億元、6.44萬億元、4.36萬億元，同比增速分別為57.6%、-27.9%、-4.4%、40.8%、47.7%、-4.1%。從數據可以看出，2016年地方政府債務置換攻堅期、2019年-2020年穩增長期間加大了債券發行規模，2017年-2018年去杠桿周期則減少了債券發行規模。，對新增、置換、再融資債券實行限額管理，科學確定各地方政府發行額度；統籌制定發行計劃，均衡發行節奏，盡可能降低地方政府債券發行對金融市場的沖擊。二是豐富債券品種。除一般債券和再融資債券外，圍繞“打造立足我國國情、從我國實際出發的地方政府‘市政項目收益債’”目標②《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》，財預〔2017〕89號。，不斷完善和優化專項債券品種設計，從2017年第一支專項債券——“土地儲備專項債券”發行至今，地方政府專項債券品種已經達到30多個。三是提升債券期限。在2016年1年、2年、3年、5年、7年和10年等6個期限品種基礎上，增加15年、20年和30年等3個長期限品種，支持加大發行中長期債券力度③2020年12月，財政部發布的《地方政府債券發行管理辦法》（財庫〔2020〕43號）廢除了2015年關于“7年和10年發行規模占比不超過50%”的規定。，地方政府債券整體加權平均期限從2016年末的6.27年提升到2021年末的7.81年。四是加強項目審核。從投向領域以及項目成熟度、合規性、融資收益平衡性等角度，對專項債券項目進行審核把關，提高項目質量和償債履約能力。五是強化資金績效管理。從績效目標設置、績效評價管理等方面建立專項債券資金績效管理體系，對專項債券資金預算執行進度和績效目標實現情況實施“雙監控”，提升舉債資金支出效率。

金融部門的支持政策主要有：一是對沖地方政府債券發行對金融市場的沖擊，保障順利發行。金融管理部門高度關注地方政府債券發行因素對銀行體系流動性的影響，持續加強監測和預測，將該因素納入流動性管理整體框架，綜合運用公開市場操作等多種政策工具對流動性進行精準調節，保持金融市場流動性合理充裕，為地方政府債券發行提供適宜的流動性環境。二是激勵金融機構積極組織承銷認購。金融機構是地方政府債券承銷和認購的主力軍，金融管理部門通過采取降低地方政府債券風險權重④2018年4月發布的《商業銀行大額風險暴露管理辦法》（銀保監會令2018年第1號）規定“商業銀行持有的省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府發行的債券不受本辦法規定的大額風險暴露監管要求約束”，而其他可以豁免大額風險暴露約束的都是風險權重為0的債權。、取消商業銀行投資本行承銷債券占比限制⑤2018年8月發布的《中國銀保監會辦公廳關于商業銀行承銷地方政府債券有關事項的通知》（銀保監辦便函〔2018〕1234號）明確商業銀行持有的“地方政府債券規模管理參照國債和政策性金融債，不適用《中國銀監會關于加強商業銀行承銷債券業務風險管理的通知》（銀監發〔2012〕16號）相關規定”。、將地方政府債券納入合格質押品范圍并提高質押比率⑥中國人民銀行2017年發布的《中國人民銀行自動質押融資業務管理辦法》（中國人民銀行公告〔2017〕第18號）將合格質押債券范圍由國債、中央銀行債券、政策性金融債券等擴大到人民銀行認可的地方政府債券及其他有價證券。等措施，提高地方政府債券吸引力，激勵金融機構增加配置，助力債券成功發行。三是吸引更多投資者參與交易。金融管理部門通過推動銀行間債券市場和交易所債券市場對外開放、統一債券市場境外機構投資者準入和資金跨境管理、豐富多層次交易服務體系、允許個人投資者購買等措施，地方政府債券投資便利化水平顯著提升。

財政金融協同支持政策主要有：一是拓寬發行渠道。在原有銀行間債券市場和證券交易所債券市場發行渠道基礎上，積極推動在中國（上海）自由貿易實驗區①2016年，上海市財政局通過財政部政府債券發行系統面向中國（上海）自由貿易試驗區區內及境外機構投資者成功發行30億元地方政府債券。、商業銀行柜臺②2019年，寧波、浙江等12個地區通過15家商業銀行柜臺試點發行地方政府債券。和境外債券市場發行地方政府債券③2021年10月，廣東省在澳門發行22億元離岸人民幣地方債，用于教育、科技、農業等領域；深圳市在香港發行50億元離岸人民幣地方債，用于深圳市軌道交通建設、水污染治理等項目。，增加認購資金來源，降低債券發行的擠出效應。二是完善定價機制。鼓勵具備條件的地區參考地方政府債券收益率曲線合理設定投標區間，弱化行政干預和窗口指導，促進發行利率合理反映地區差異和項目差異，杜絕早期出現的“個別地區地方政府債券利率水平低于同期限國債利率水平”情況再次發生。目前各地區地方政府債券與可比國債利差基本穩定在25個BP左右，基于市場化原則的發行定價機制初步形成。三是強化市場中介建設。加強債券市場評級行業監督管理，推動評級技術進步，提升信用等級區分度和評級監管統一，促進評級行業高質量健康發展，真正發揮評級機構債券市場“看門人”的作用。四是強化信息披露。明確各類型地方政府債券披露信息要包括責任單位、具體內容等事項，還特別要求專項債券發行須全面公開項目信息、項目收益與融資平衡方案、債券對應的政府性基金收入或專項收入情況以及由專業機構出具的評估意見等內容，以便于投資者作出科學決策，提升債券流動性。

（三）財政金融協同防止到期地方政府債務發生違約

如果發生債務違約，地方政府機構運轉可能會陷入癱瘓，其作為基本公共服務提供者的履職效能將會被弱化，容易造成該地區“信用坍塌”，使經濟陷入持續衰退。而且，地方政府債務違約容易造成金融機構資產質量劣化、信用創造功能弱化，降低金融支持實體經濟質效；若債務風險向金融市場蔓延，與其他金融產品形成交叉感染，可能會形成連鎖反應，引起金融市場動蕩，衍生系統性金融風險。因此，防范地方政府債務風險首先是要保證到期債務不發生違約。自2018年地方政府進入償債高峰至今，財政部門和金融部門采取種種措施，協同保證了到期債務本息順利得到償付。

一是加強債務風險監測預警。早在2012年財政部就開發推廣上線了“地方政府性債務管理系統”④《財政部關于地方政府性債務管理系統推廣運用的通知》財預〔2012〕378號。，對地方政府債務進行分析預警。2014年，財政部提出要“根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率、或有債務代償率等指標分析評估地方政府債務風險狀況”⑤《關于加強地方政府性債務管理的意見》國發〔2014〕43號。，絕大部分省級政府據此建立了預警體系。近年來，部分地方政府財政部門與企業合作開發了自己的地方政府債務風險預警系統，對綜合債務水平、負債結構、盈利能力、現金保障、資產質量和隱性債務等進行統計分析，精準識別債務風險突出企業并納入重點管控范圍。金融管理部門通過構建系統性金融風險分析框架，強化對金融機構和企業關聯關系的監測，及時識別脆弱性高、關聯性強的重點金融機構和企業，防范風險跨領域、跨區域傳染；并將主要金融活動、金融機構、金融市場和金融基礎設施納入宏觀審慎管理，與財政部門、金融機構共同將地方政府債務風險前置。

二是支持再融資債券發行。雖然發行“再融資債券”償還到期債務本金，本質上是對到期債務進行展期，是一種“以空間換時間”的應急做法，不能徹底解決地方政府債務償還問題。但在面臨債券到期還本付息時，發行“再融資債券”能夠在短期內為地方政府籌集到大規模償債資金，避免地方政府因償債而陷入“流動性危機”。從政策支持看，《地方政府一般債務管理辦法》（財預〔2016〕154號）和《地方政府專項債務管理辦法》（財預〔2016〕155號）均明確地方政府可以通過發行一般債券和專項債券籌集資金來償還到期債券本金。在實踐中，在財政金融協同支持下，發行地方政府再融資債券收入已經成為地方政府償債資金最重要的來源。中國地方政府債券信息公開平臺數據顯示：2018年、2019年、2020年到期的地方政府債券規模分別為8389億元、13152億元、20757億元；而同期發行的再融資債券規模分別為6817億元、11484億元、18913億元，利用發行再融資債券募集的償債資金占到期債券規模的比重逐年上升，分別達81.3%、87.3%、91.1%。地方政府再融資債券發行制度有力保障了債券償還，避免債務違約。

三是推動建立地方政府償債基金。建立地方政府償債基金是美國、日本、英國、德國等主要發達國家為地方政府提供償債資金來源、防范地方政府債務風險所作出的重要制度安排。從公開資料看，河北省財政廳首次以政府文件方式要求建立償債準備金，明確“凡使用省政府外債的單位，應按貸款額的8%籌措償債準備金，并將資金一次劃入同級財政償債準備金專戶”。①河北省財政廳1996年印發的《河北省償債準備金籌集使用管理辦法》（試行）。地方政府債券試點發行后，明確規定試點地區應當“建立償債保障機制”②《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》財庫〔2014〕57號。；2011年，國務院又進一步要求“地方結合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度”。③《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，國發〔2021〕5號。在政策支持和約束下，目前絕大部分地區已經按照要求建立了償債基金。④審計署2013年32號公告顯示，早在2013年全國已有90%的省級政府、64%的市級政府和27%的縣級政府建立了償債準備金（償債基金）制度。在財政部門支持建立償債基金的同時，金融管理部門也為償債基金運營提供了制度保障以及多種高流動性資產。2022年，政府工作報告首次提出要“建立金融穩定保障基金”，并由中國人民銀行負責，財政部門和其他金融管理部門按照各自職責分別推進。設立金融穩定保障基金的目的主要是運用市場化、法治化方式化解風險隱患，牢牢守住不發生系統性風險的底線，因此金融穩定保障基金職責也包括防范地方政府債務風險。雖然目前尚不清楚金融穩定保障基金的資金來源，但可以預想到地方政府可能會根據自身體量以及宏觀經濟金融的穩定情況相應繳納一定比例的資金。建立金融穩定保障基金是財政金融協同防范地方政府債務風險的又一有力舉措。

四是推動化解存量隱性債務風險。在2018年地方政府債務置換基本完成后，地方政府負債中除地方政府債券、非債券形式的債務以及早期財政部代發債券外，還有大量隱性債務。由于“地方隱性負債是政府債務最大風險”（賈康，2014）⑤http：//www.chinalearning.cn/zjgd/4711.html。，是防風險中的“灰犀牛”，對隱性債務特別是存量隱性債務的處置是防范地方政府債務風險必須面對的現實問題。在地方政府債務管理基本得到規范后，地方政府存量隱性債務化解進入快車道。2019年，財政部開始在貴州等6省（自治區）開展建制縣隱性債務化解試點；2020年，河北等9個省（自治區、直轄市）將22只“再融資債券”的資金用途表述由“償還到期地方政府債券本金”改變為“償還政府存量債務”，加大了化解隱性債務的支持力度。2020年和2021年中央經濟工作會議均要求扎實化解地方政府隱性債務風險，各級地方政府通過安排預算資金、盤活存量資產等多渠道籌集償債資金，降低債務率。2019年與2020年均有部分省份①2019年有河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、江西、廣東、云南、寧夏等省份；2020年有河北、內蒙古、江蘇、江西、河南、湖南、廣西、寧夏、新疆等省份。提前或者超額完成當年化債任務，部分地區政府債務率明顯下降。②2019年，湖北、陜西、安徽隱性債務風險等級由橙色降為黃色；2020年，寧夏轄內紅色高風險地區數量從7個下降到3個；2021年上半年，貴州債務風險等級實現紅轉橙。

五是支持地方政府穩企業、保就業。2020年以來，突如其來的新冠肺炎疫情給我國經濟社會造成嚴重沖擊，也給防范地方政府債務風險帶來巨大挑戰。為對沖疫情影響，黨中央、國務院作出“六穩”“六保”決策部署，財政部門和金融部門從完成“六穩”“六保”任務出發，出臺了一系列更加精準、更具針對性的政策措施。這些政策在各自職責范圍內發揮作用，在實現經濟穩定發展的同時，也推動了到期債務順利償付。從各自領域看，財政部門出臺的支持政策主要有：減免稅費和房租、實施常態化財政資金直達機制、加大失業保險穩崗返還力度和優化財政獎補等；金融部門出臺的支持政策主要有：出臺3000億元抗疫保供再貸款、5000億元復工復產專項再貸款和1萬億元普惠性再貸款再貼現等結構性政策，實施中小微企業延期還本付息和普惠小微企業信用貸款兩項直達實體經濟政策，推動金融機構減費讓利降低市場主體融資成本、優化審批流程加快貸款發放等。從政策協同看，財政金融部門協同出臺的支持政策主要有：直接對企業進行貼息、優化轉貸基金、建立風險分擔機制、完善融資增信機制等。在這些政策共同努力下，市場主體經營活力明顯增強，宏觀經濟運行向穩向好，有力保住了市場主體，穩住了企業生產經營，穩定了社會就業，有效降低了地方政府債務風險。

（四）財政金融協同支持經濟轉型升級以降低地方政府債務風險

地方政府債務問題歸根到底是經濟發展模式問題。要從根本上防范和化解地方政府債務風險，最關鍵的是轉變經濟發展理念，摒棄通過土地財政和平臺融資、過度依賴于房地產行業的粗放型發展模式，轉變為依靠綠色發展和科技驅動的產業升級模式。近些年來，在新發展理念指引下，財政部門和金融部門密切配合，不斷加大對綠色產業和科技產業支持，在逐步擺脫對土地財政和平臺融資依賴、推動經濟高質量發展的同時，也間接降低了地方政府債務風險。

以綠色產業發展為例，從財政政策看，財政部門主要是對綠色產業發展的財政收入和財政支出兩方面進行支持。財政收入端，通過建立完善綠色稅收體系，強化綠色稅收的激勵效應，對綠色產業實施稅收減免、退稅等優惠政策，拉開綠色生產與非綠色生產之間的稅負差距，實現綠色生產的稅收優勢，吸引更多資金進入綠色產業。財政支出端，通過擴大政府綠色采購范圍、加大對綠色基礎設施的投入和綠色轉移支付力度，刺激綠色需求；通過實施綠色補貼，推動企業實施技改，提升企業競爭力；通過成立綠色擔保基金、對商業銀行綠色業務進行補貼，支持金融機構增加對綠色產生的資金投放。目前全國有20多個省級政府發布了綠色信貸或者債券貼息、風險擔保或補償資金機制支持政策。③例如，2020年1月，南京江北新區發布的《進一步深化綠色金融創新促進綠色產業高質量發展的實施意見（試行）》提出對經過第三方專業機構評估認定的且成功發行綠色債券的轄內非金融企業年度實際支付利息的40%進行貼息，貼息持續時間為2年，單支債券每年最高貼息300萬元。2020年4月，廣州市黃埔區發布的《廣州市黃埔區、廣州開發區促進綠色金融發展政策措施》提出設立2000萬元的綠色金融風險補償資金池，為開展綠色信貸的銀行業金融機構提供風險擔保，按其本金損失金額的50%給予風險補償；對為綠色債券提供擔保的融資擔保機構，出現代償后按照實際發生損失金額的30%給予風險補償。

從金融政策看，在利率逐漸市場化定價后，金融管理部門主要是通過再貸款等政策工具、央行評級、MPA評估等監管政策，引導金融機構增加綠色貸款、開發綠色保險、發行綠色債券等。中國人民銀行牽頭制定的《關于構建綠色金融體系的指導意見》提出了“探索通過再貸款和建立專業化擔保機制等措施支持綠色信貸發展”的要求，目前綠色金融改革創新試驗區所在的個省（自治區）發布的綠色金融激勵政策中均涉及運用再貸款工具支持綠色項目。①例如，人民銀行湖州市中心支行探索構建央行再貸款資金對接商業性銀行綠色金融產品運作機制，2017年發放再貸款5億元，定向支持“綠色園區貸”等3個典型綠色信貸產品。中國人民銀行2021年5月發布的《銀行業金融機構綠色金融評價方案》明確將對商業銀行綠色金融業務開展評價，并將評價結果納入到央行評級等貨幣政策和宏觀審慎管理政策工具指標體系中，可以預期后續金融支持綠色低碳轉型的頂層設計措施將不斷落地，金融部門對綠色發展的支持力度會持續加大。

三、財政金融協同防范地方政府債務風險需要注意的問題

在財政金融協同配合下，地方政府違規舉債行為得到初步遏制，到期債務本息得到及時足額償付，地方政府債務管理規范化、法制化水平明顯提升。但是也存在一些需要重點關注的問題。

（一）部分財政政策與金融政策制定協同性有待提升

由于財政政策與金融政策傳導機制不同、政策影響面存在差異、財政資金與貨幣資金性質不同以及地方政府債務相關主體利益訴求不同等原因，財政政策與金融政策在制定時協同性有待提升。一是政策目標不同導致部分政策不協調。比如，在2017年-2019年防范地方政府債務風險過程中，金融政策主要是通過規范金融機構資產擴張、持續收斂影子銀行業務等方式壓縮資金供給。為維持經濟增速保持在一定區間，需要加大財政支出來彌補金融供給收縮后引發的投資不足，但公開信息顯示，在此過程中財政專戶存款和國庫存款余額并未明顯下降，財政赤字率也未見上升。與此同時，2018年和2019年全國固定資產投資增速顯著下滑，創下2002年以來新低。②《中國統計年鑒2019》和《中國統計年鑒2020》數據顯示，2018年和2019年，我國固定資產投資同比增速分別僅為5.9%和5.4%。再如，在地方政府舉債過程中，由于利益訴求不同，出現了金融政策收緊房貸與地方財政政策支持購房等不一致政策并存現象。二是部分政策在政策著力點上存在不協調。比如，由于金融機構規避風險的經營屬性，雖然金融政策不斷激勵、支持金融資源向國家重點支持領域和薄弱環節聚集，但基于金融機構經營市場化原則和風險收益評估，引導效果尚有較大改善空間，需要財政資金在風險分擔、融資增信、信息共享、項目推介等方面主動對接。但由于以政府擔保基金為代表的部分財政資金在考核指標中將利潤指標權重設置得較高、項目落地耗時較長造成短期難以見效等原因，部分財政資金撬動作用未充分發揮，部分金融機構仍然熱衷于投資政府項目，在一定程度上助推了隱性債務膨脹。三是部分政策落地效果欠佳。比如，地方政府債券開始發行后，財政政策和金融政策協同整治地方政府違規舉債問題，金融機構較為嚴格地執行了對平臺公司貸款進行限制的政策，但也導致部分“在建工程”因資金緊張陷入停工境地，后續又不得不實施“允許‘在建工程’以合法方式開展后續融資”的糾偏政策。再如，部分政銀合作產品禁止金融機構就風險敞口部分向借款人提出反擔保要求，但該類業務在金融機構內部推行難度較大，降低了政銀產品的覆蓋面。

（二）部分財政政策與金融政策執行力度偏弱

為遏制地方政府債務擴張，財政政策和金融政策可謂不留余力、見招拆招，但政策執行中存在一定扭曲化、表面化、形式化現象，特別是地方政府違規舉債和融資平臺轉型緩慢問題值得重點關注。在違規舉債方面，由于債券融資規模難以滿足部分地方政府資金需求，即使財政部加大查處力度，但違規舉債行為依然屢禁不止；金融管理部門一再強調不允許對地方政府違規貸款，但違規舉債行為仍時有發生。據《中國金融穩定報告（2018）》披露，在2017年去杠桿背景下，某省“超半數的銀行機構2017年涉政信用項目新增貸款不降反升”①http：//www.pbc.gov.cn/jinrongwendingju/146766/146772/3656006/index.html。，信貸資源不斷向該省的政府項目傾斜。新冠肺炎疫情發生后，在穩企業保就業政策背景下，部分地方政府由于財力增長乏力仍然存在新增違規舉債沖動。比如，2020年初，出于疫情防控需要，部分地方政府融資平臺舉借貸款用于醫院建設、醫療物資采購等，個別平臺貸款償還資金被納入財政預算，形成了事實上的、新的隱性債務。在融資平臺轉型方面，在財力增長緩慢背景下，部分地方政府對融資平臺仍有融資依賴，轉型動力不足，轉型過程形式大于實質。同時，由于大部分融資平臺以城市基礎設施建設、土地整理開發、棚改等為主營業務，自身造血能力不強、盈利能力偏弱、回款周期較長，導致轉型方式缺乏、轉型難度較大，距離“治理結構完善、有穩定經營性收入的市場化主體”的轉型目標仍有較大差距。

（三）信息不透明影響財政金融協同效率

雖然目前政策法規明確要求披露地方政府債務相關信息，但地方政府信息披露的主動性不強，被動披露情況較多，信息披露的透明性、完整性、規范性有所欠缺，特別是地方政府隱性債務和地方政府債券發行信息披露質量亟待提升。在隱性債務信息披露方面，由于信息共享機制不健全，隱性債務規模、化解方案、化解進度等信息可獲得性較低，自2014年審計署第三次公布地方政府債務審計數據后，尚未見到政府部門對外公布的隱性債務數據信息。信息共享程度低不利于財政部門和金融部門相互配合對隱性債務化解形成有效、統一的監測和管理，也容易造成在政策制定時難以進行科學統籌規劃，可能導致政策措施過急過嚴或者力度不夠。與此同時，由于隱性債務的多樣性與隱蔽性導致其范圍界定和規模測度較為困難，部分機構嘗試開展估算的結果千差萬別，權威數據的缺失也不利于引導市場和公眾預期，增加了隱性債務治理難度。在債券發行信息披露方面，目前發行文件僅披露了地方經濟發展和財政收支等宏觀數據以及投資項目基本情況，沒有披露詳細的償債資金來源和償還計劃、債務存續期內投資進度、現金流回籠、付息資金來源、重大事項等信息，高價值信息的缺乏不利于地方政府債券發行定價。信息公開制度規定要“對發現問題的予以督促整改”“財政部門收到舉報后應當依法依規予以處理”等②《地方政府債務信息公開辦法（試行）》財預〔2018〕209號。，但仍存在重指引輕處罰、重行政責任輕經濟法責任現象，無法有力約束信息披露行為。此外，大部分專項債券資金的實際使用主體是市縣級政府，但在債券名稱上仍體現為省級政府，也不利于投資人快速準確地識別融資主體，在一定程度上也影響了債券流動性。

（四）風險防范與穩定經濟增長之間的動態平衡有待加強

防范和化解地方政府債務風險確實是當務之急，但也是一項長期工程。在當前我國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊和預期轉弱三重壓力階段，內外部不確定不穩定因素較多，經濟下行壓力較大，化解債務風險需要一定的時間和空間，要以經濟穩定增長為前提，謹防因為化解債務風險而增加流動性風險爆發的可能性，避免出現次生金融風險。否則，不但會對財政形成陡然的擠壓，而且可能會引發大面積的流動性風險。2021年以來，隨著經濟逐步恢復，中央相繼出臺多項政策強化隱性債務風險管控，加大隱性債務化解力度。一方面，堅決遏制隱性債務增量的要求使各地方政府新上投資項目態度較為謹慎，部分非必要投資得到削減，但承擔隱性債務的平臺公司新增融資受限①《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防范化解工作的指導意見》（銀保監發〔2021〕15號）明確規定金融機構不得為涉及隱性債務的融資平臺新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質的融資，不得為涉及隱性債務的融資平臺參與的地方政府專項債券項目提供配套融資。，也難以為擬建的政府項目獲得配套融資。2021年，城投債凈融資額增速較上年回落約20個百分點，全國基礎設施投資增速僅有0.4%。另一方面，從現階段全國隱性債務化解實際情況看，部分地區化債能力和方式較為欠缺，個別地區已出現目標過嚴或措施生硬的情況，減少了風險平滑和緩沖機會，加大了相關隱性債務風險暴露概率。

四、加強財政金融協同，穩妥有序化解地方政府債務風險

積極穩妥有序化解地方政府債務風險，關系到國家發展和安全大局。在當前經濟下行壓力加大、各種矛盾交織的關鍵時期，地方政府債務化解將面臨更多難以預料的風險，所耗費的時間也會更長。作為宏觀調控體系的兩大支柱，財政和金融需進一步加強協同，發揮“幾家抬”作用，形成化解風險的合力。

（一）優化宏觀層面的制度設計，做好政策協同

進一步優化完善財政、金融、國資等經濟主管部門聯席制度，加強溝通協調和信息共享，按照黨中央、國務院重大決策部署要求，科學評估國內外經濟金融運行實際，綜合考慮地方政府債務參與各方利益訴求，強化制度安排的激勵兼容，注重政策的短期和長期、中央和地方、內部和外部均衡，形成各司其職、相互支撐、易于落地的財政金融協同防范地方政府債務風險政策組合。推動地方政府債券發行機制變革，進一步豐富政策工具箱，發揮好結構性政策功能，優化政策實施路徑，暢通對外溝通渠道，準確揭示和傳導政策意圖，穩定市場和公眾政策預期，共同提升政策落地的精準性、有效性。

（二）加強微觀層面的協調配合，推動政策貫徹執行

進一步厘清地方政府信用邊界和規范地方政府投融資行為，分類有序推動融資平臺改革，在職能、人員、財務等方面對融資平臺與政府部門進行隔離，加強對地方政府投資的預算約束，加大懲戒政策執行力度，加強財政金融監管協調，提升違規舉債機會成本，堅決遏制隱性債務增加。優化地方政府債務風險監測預警、信息共享和違約處置機制，穩妥有序推進存量隱性債務化解，加快推動金融穩定基金落地，切實降低地方政府債務違約風險。進一步協同提升債券發行定價、規范債券信用評級、債券交易流通等市場中介功能，加快推動在境外發行地方政府債券，提升債券市場承載能力，注重債券投資者權益保護，保障地方政府債券市場平穩運行。加強項目建設、運營等資金使用各環節的績效評價，提升項目運營和債務支出效率，為債務償還提供更充裕資金。

（三）強化債務信息監測和披露，提高信息披露質量

進一步明確各類債務的統計口徑，建立覆蓋財政部門、發改部門、審計部門、人民銀行、銀保監會、金融機構、融資平臺等在內的常態化債務監測體系，加強部門間信息共享與協同監管。優化完善信息披露制度，提升信息披露質量和可讀性，細化披露內容，定期對債務種類、規模、結構、期限、債務主體及其主要財務情況、債權人等關鍵信息進行全國范圍內標準化的統一披露，加快編制并對外發布地方政府資產負債表、項目財務報告和地方政府債務審計報告。進一步細化信息披露違規行為的處罰措施，督促地方政府提高信息披露質量，讓更多力量參與地方政府債務監督。

（四）科學控制處置節奏，避免債務處置衍生次生金融風險

要堅持穩字當頭、穩中求進，圍繞穩定宏觀經濟大局目標，因地制宜推動債務處置，在確保經濟在一定水平的增長和地方政府債務規模在可控范圍前提下，穩妥實施，“精準拆彈”。財政部門結合經濟發展需要、地區經濟發展狀況和財政承受能力等，合理制定地方政府債務處置方案，準確把握處置節奏；金融部門可為債務處置提供必要的時間和政策窗口。綜合運用統籌財政資金、處置國有資產、債務展期和借新還舊、發行再融資債券等多種償債手段，確保債務按期償付，避免因處置力度加劇債務風險。

（五）實現防風險與穩增長的動態平衡，在發展中穩妥解決債務問題

進一步加大綠色產業、科技產業、“專精特新”企業等支持力度，加快推動地方政府降低對融資平臺和土地財政的依賴。財政政策要在金融支持的痛點問題上著力，通過優化完善政府引導基金、轉貸基金、政策性擔保業務獎補機制、風險補償機制、人才培訓機制等措施，更大程度地發揮財政資金的撬動作用。金融政策要發揮再貸款、再貼現等政策工具和MPA評估等宏觀審慎管理政策作用，加快推動多層次資本市場建設，支持金融機構創新金融產品、優化信貸審批流程、加快金融科技運用，為實體經濟發展提供更加優質、更加便捷、更加高效、適應企業全生命周期的一攬子金融服務，實現金融與實體經濟的同頻共振，最終通過高質量發展來化解地方政府債務風險。