地方政府深化“放管服”改革研究
——以L市調(diào)研結(jié)果為例

□史涇洮

“放管服”改革事關(guān)新時(shí)代行政體制的全新構(gòu)建，是當(dāng)前全面深化改革背景下行政體制改革方面的重中之重。由于需要“刀刃向內(nèi)”自我革命，所以是全面深化改革進(jìn)程中最艱難最艱巨的一項(xiàng)工程。其本質(zhì)是要通過制度性改革徹底轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府行政體系的運(yùn)行程序。但受制于發(fā)展水平和意識(shí)水平，地方深入推進(jìn)“放管服”改革的水平與時(shí)代要求還有一定的差距，在管理體系、組織機(jī)制、治理思維、治理能力方面存在一些需要改進(jìn)的地方。本文以在西部某市部分行政管理部門內(nèi)進(jìn)行的調(diào)研數(shù)據(jù)和訪談信息為基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)分析、挖掘，綜合定性訪談信息，對(duì)地方進(jìn)一步深化“放管服”改革做出思考。

一、定量測(cè)評(píng)及相關(guān)分析

(一)定量測(cè)評(píng)。綜合各種因素影響，本研究分別從思想意識(shí)重視程度、執(zhí)行力量的強(qiáng)度、任務(wù)完成速度、執(zhí)行效果優(yōu)良程度四個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量。在對(duì)指標(biāo)體系的完整性、數(shù)據(jù)的可獲取性和可判斷性等方面綜合考慮后，本次研究將“放管服”執(zhí)行情況指標(biāo)體系確定為包括4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和14個(gè)二級(jí)指標(biāo)的評(píng)估體系。

使用專家、群眾打分法和(AHP)層次分析法進(jìn)行測(cè)度。

1.問卷調(diào)查。為真實(shí)了解“放管服”在L市的真實(shí)執(zhí)行現(xiàn)狀，在L市內(nèi)實(shí)地走訪了扶貧、醫(yī)保、醫(yī)療、教育、住房、社保等行政管理部門，對(duì)這些行政管理部門落實(shí)“放管服”政策和深化“放管服”改革的實(shí)際情況開展了訪談?wù){(diào)研與問卷調(diào)研相結(jié)合的調(diào)研形式。在前期訪談的基礎(chǔ)上修正了調(diào)研問卷的針對(duì)性，后期針對(duì)這些部門的服務(wù)對(duì)象和辦事群眾，發(fā)放了“放管服”社會(huì)調(diào)研問卷。社會(huì)調(diào)研問卷累計(jì)發(fā)放1,500份，最終收回問卷1,141份。在收回的全部問卷中，有效問卷數(shù)量為926份。

2.層次分析。第一步，構(gòu)造判斷矩陣，通過向?qū)＜液腿罕姲l(fā)放問卷，由被采訪者根據(jù)指票間的重要性，對(duì)各指標(biāo)兩兩比較打分。在各位專家打分形成一個(gè)數(shù)值表后綜合一起，構(gòu)建出一個(gè)判斷矩陣R={bij}nn，i，j=1，2，……，n。第二步，進(jìn)行層次單排序。第三步，層次總排序；第四步，一致性檢驗(yàn)。經(jīng)專家打分，并層次分析法計(jì)算后得，最終獲權(quán)各指標(biāo)權(quán)重。

(二)測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)分析及相關(guān)問題歸納。綜合數(shù)據(jù)分析和調(diào)研結(jié)果來看，L市地方政府“放管服”改革雖然取得了顯著成效和成績，但是仍然存在著一些問題沒有得到有效破除。

1.簡政放權(quán)仍然存在不到位的現(xiàn)象。行政審批事項(xiàng)總量雖然已經(jīng)減少，但一些關(guān)鍵的審批事項(xiàng)的精減還沒有完全落地，一些相關(guān)事項(xiàng)仍然存在。縣(區(qū))級(jí)一些合并類事項(xiàng)還沒有完全落實(shí)到位，審批環(huán)節(jié)沒有完全做到應(yīng)減盡減，審批時(shí)限雖然有了一定壓縮但與全市年度目標(biāo)要求差距仍然較大。一些企業(yè)經(jīng)營者表示，在縣(區(qū))與市之間的銜接上存著重復(fù)審批的問題，幾乎相同的備案材料卻要備案兩遍，企業(yè)仍然還需保留專門的公關(guān)人員或部門與政府相關(guān)部門打交道。因?yàn)橐恍┱咴诼涞氐倪^程中不明確，解釋權(quán)依然在審批部門手中。

下放類的審批權(quán)和審批事項(xiàng)存在普遍性問題。縣級(jí)職能部門反映，“市上應(yīng)該放的沒有放，不該放的卻下放了；有些幾乎沒有前期溝通直接下放，縣局接不住”。所謂“不該放的卻放了下來”的更多是責(zé)任，而所謂“接不住”是縣(區(qū))部門目前還沒有相關(guān)業(yè)務(wù)能力承接和掌控的。而相關(guān)企業(yè)也反映，個(gè)別審批事項(xiàng)下放后，辦事效率反倒不如之前了。

2.監(jiān)管能力有差距成為最大短板。以“放管服”為主要內(nèi)容的行政體制改革，目的就在于使我國政府的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“統(tǒng)治型政府”“管制型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。隨著上輪機(jī)構(gòu)改革的完成，之前多頭監(jiān)管的問題得到了很大程度的解決。但是由于機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)部融合還沒有完全到位，個(gè)別領(lǐng)域出現(xiàn)了暫時(shí)性的管理混亂，監(jiān)管的效能還不高。責(zé)任明確的單一監(jiān)管落實(shí)得較好，但需要協(xié)同監(jiān)管、責(zé)任劃分不明晰的領(lǐng)域落實(shí)情況較差。一些放權(quán)后應(yīng)該改為管理的領(lǐng)域，權(quán)力退出后監(jiān)管沒有及時(shí)跟進(jìn)。職能部門監(jiān)管手段單一，而且面臨的監(jiān)管主體規(guī)模龐大，在監(jiān)管效能上明顯吃緊。監(jiān)管沒有形成常態(tài)機(jī)制，發(fā)生問題后的運(yùn)動(dòng)式管控多，潤物無聲式的日常監(jiān)督較為缺乏。

另外，清單管理落實(shí)還有一定差距。部分領(lǐng)域內(nèi)的清單管理落實(shí)得好，責(zé)任清單完整明確；但個(gè)別部門的清單內(nèi)容模糊、責(zé)任模糊。在前期機(jī)構(gòu)改革的背景下，受“三定方案”的有利影響，權(quán)責(zé)清單推進(jìn)得快。但因?yàn)闆]有可借鑒材料，監(jiān)管清單推進(jìn)得慢。整體來看，部門權(quán)責(zé)清單和監(jiān)管清單推動(dòng)得還是較為緩慢。由于權(quán)責(zé)清單是監(jiān)管清單的前置條件，權(quán)責(zé)不清必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管混亂，所以有效監(jiān)管的前期基礎(chǔ)性工作是科學(xué)準(zhǔn)確確認(rèn)權(quán)責(zé)清單。一些已建立起來的清單制度在運(yùn)行過程中約束性不強(qiáng)，特別是在縣(區(qū))一級(jí)隨意性較明顯，監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)還過大，沒有得到有效限制。

3.優(yōu)化服務(wù)能力還有差距。L市政務(wù)服務(wù)最大的后臺(tái)優(yōu)勢(shì)，就是經(jīng)過多年來的努力，打造出了電子信息平臺(tái)，為實(shí)施“放管服”提供了后臺(tái)信息技術(shù)支撐。入駐政務(wù)服務(wù)中心的各服務(wù)事項(xiàng)還有較大的提升空間。一些部門雖然已經(jīng)在政務(wù)服務(wù)中心設(shè)置了服務(wù)窗口，但受行業(yè)特殊性影響服務(wù)事項(xiàng)并沒進(jìn)駐，仍然需要通過傳統(tǒng)方式進(jìn)行。一些便民服務(wù)事項(xiàng)并沒有入駐，而另一些入駐服務(wù)中心的窗口并沒有實(shí)際權(quán)限。容缺受理制還僅限于重點(diǎn)工作事項(xiàng)，在全部事項(xiàng)中展開還存在較大空間。小型生產(chǎn)經(jīng)營主體認(rèn)為自己能接受到的制度性優(yōu)惠遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于大中企業(yè)的項(xiàng)目服務(wù)。基層的政務(wù)服務(wù)建設(shè)比較落后。在對(duì)基層街道社區(qū)層面的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)工作力量與工作任務(wù)的不協(xié)調(diào)不匹配，也是造成部分服務(wù)工作不到位的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)情況。行政執(zhí)法、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、綠化、社會(huì)治安、食藥衛(wèi)生、工商管理等工作都需要社區(qū)配合，社區(qū)工作人員實(shí)際上成為了許多職能部門的補(bǔ)充力量。除了配合職能部門的工作，還要化解社區(qū)內(nèi)的矛盾糾份。

二、相關(guān)性問題的內(nèi)在原因

將改革重任視為常規(guī)行政工作是深層次原因。思想認(rèn)識(shí)層面的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和模糊認(rèn)識(shí)會(huì)形成對(duì)“放管服”改革的認(rèn)識(shí)偏差，進(jìn)一步在深化的過程中在執(zhí)行層面上形成巨大阻力。許多政策執(zhí)行者只是從常規(guī)行政工作的角度認(rèn)為“放管服”是一項(xiàng)必須完成的工作任務(wù)，而沒有真正明確“放管服”改革是當(dāng)前行政體制改革的重要內(nèi)容。這就導(dǎo)致了一些干部甚至是一些部門在責(zé)任倒逼下的被動(dòng)應(yīng)付。特別在一些重要節(jié)點(diǎn)的變動(dòng)中，由于不明白變動(dòng)的真實(shí)原因，并且內(nèi)容和方式的徹底改變讓部分工作人員脫離了原來工作的舒適區(qū)，短時(shí)期內(nèi)無法適應(yīng)，個(gè)體執(zhí)行層面隨之出現(xiàn)了拖延、消極應(yīng)對(duì)“放管服”改革的情況。一些部門搞應(yīng)付性對(duì)策，盡量拖延權(quán)力的下放，或者內(nèi)部商量搞變通。

一是對(duì)于一項(xiàng)重大改革任務(wù)，要將任務(wù)最終落實(shí)到基層，就必須將全體干部動(dòng)員起來，不能出現(xiàn)“上熱下冷”。而在上下承接中，中層的認(rèn)識(shí)水平成為改革精神落地的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。中層的傳導(dǎo)作用沒有發(fā)揮應(yīng)有效果，下層認(rèn)識(shí)水平提升不上去，思想認(rèn)識(shí)的傳導(dǎo)機(jī)制效果就不會(huì)顯現(xiàn)出來。二是許多部門及工作人員“只見樹木不見森林”，沒有認(rèn)識(shí)到改革的重大時(shí)代意義，仍然把“放管服”這一重要改革當(dāng)作是常規(guī)的行政工作。部分人員主觀上是一種疲勞應(yīng)付差事的狀態(tài)，對(duì)改革思想一知半解或者不求甚解。至于政策精神在落地過程中的實(shí)際成效如何、能不能符合實(shí)際則不關(guān)心，政策落實(shí)過程中的形式主義色彩濃厚。三是“放管服”改革首先就是要削去一些職能部門手中的部分權(quán)力，因此必定會(huì)觸及到部門利益。一些部門和部門中的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅會(huì)直接失去權(quán)力，而且要從之前的審批角色轉(zhuǎn)變成行業(yè)監(jiān)管角色，工作任務(wù)增多，工作量巨大，崗位責(zé)任更加嚴(yán)苛，短期內(nèi)無法適應(yīng)職能角色轉(zhuǎn)變。因此抵觸情緒會(huì)很明顯，動(dòng)力不足。隨之會(huì)產(chǎn)生放權(quán)不到位、放權(quán)無效、內(nèi)部信息共享平臺(tái)阻隔嚴(yán)重。

三、地方政府深化“放管服”改革的措施

“放”與“管”的辯證邏輯不斷考量著現(xiàn)代城市各層級(jí)管理者的執(zhí)政智慧和治理水平。“一抓就‘死’，一放就‘亂’”的粗放式管理已經(jīng)無法適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的要求。政府行政體系內(nèi)各層級(jí)管理者理應(yīng)具備現(xiàn)代化的管理理論和管理理念、治理技術(shù)和治理技巧，要從“大水漫灌”型管理快速轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”型管理。“會(huì)”而且“能”做到科學(xué)管理和精細(xì)化管理。特別對(duì)治理難度較大的地區(qū)，既要管得住又要放得活，精準(zhǔn)度確實(shí)很難把握，更加考量管理者們的能力和水平。

(一)發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)。長期以來各類重要工作之所以能從中央推動(dòng)到地方有效實(shí)施，就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢(shì)。“放管服”改革較之前的歷次改革事項(xiàng)負(fù)面影響最小、社會(huì)支持熱情最高，但同時(shí)牽涉面廣、內(nèi)部阻力大、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。為能保證“放管服”改革不斷深化，總結(jié)出前期最重要的經(jīng)驗(yàn)，就是一定要發(fā)揮國家的政治制度力量，即一切工作緊緊圍繞中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)前深化“放管服”改革的歷史時(shí)期內(nèi)，要堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，把改革工作的推進(jìn)與政治建設(shè)緊密聯(lián)系在一起，深化思想認(rèn)識(shí)和紀(jì)律遵循。將各部門“放管服”改革工作任務(wù)與黨建工作緊密聯(lián)系起來，強(qiáng)化“放管服”工作在年度考核中的突出位置和重大權(quán)重。突出全省“放管服”改革領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，特別針對(duì)部門間信息資源無法有效共享的壁壘問題要重點(diǎn)加以解決。針對(duì)部門之間管理真空和責(zé)任真空的問題要加以解決。針對(duì)部門之間工作不協(xié)調(diào)、出現(xiàn)責(zé)任相互推諉的問題要加以解決。要針對(duì)長期存在的各種“中梗阻”，由領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行常規(guī)的例行性檢查，將問題化解在日常。把有關(guān)“放管服”改革中存在的運(yùn)行機(jī)制不順暢的問題加以梳理，給予責(zé)任單位落實(shí)期限限定。

(二)不斷改進(jìn)創(chuàng)新工作機(jī)制。一是將“放管服”改革有效融入到機(jī)構(gòu)改革后續(xù)建設(shè)深化的成效之中。借助機(jī)構(gòu)改革中部門職責(zé)權(quán)力重新調(diào)整和相關(guān)職責(zé)部門深入融合的機(jī)遇，把“放管服”改革深化的舉措進(jìn)一步落實(shí)。二是將“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略思想融入到“放管服”改革中。政務(wù)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)及其管理是行政體制建設(shè)中的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)局在各地政務(wù)信息數(shù)據(jù)方面的儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的頂層統(tǒng)管權(quán)屬，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)工作建設(shè)，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略思想在“放管服”改革中的技術(shù)性支撐作用，消除公共政務(wù)信息的孤島和數(shù)據(jù)資源的碎片化現(xiàn)象。三是通過量化管理手段形成硬性的約束倒逼機(jī)制，簡化事項(xiàng)辦理的流程設(shè)置，將無可用處或技術(shù)可解決的流程環(huán)節(jié)剔除，將整體的事項(xiàng)辦理時(shí)限和政務(wù)服務(wù)時(shí)限以及綜合性業(yè)務(wù)的辦理工作時(shí)限進(jìn)行合理壓縮，提升公共服務(wù)的水平。