新發展階段行政事業單位內部審計問題研究

■/ 楊林雅

一、引言

2021 年10 月23 日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議對審計法進行第二次修正，這一信息再次體現了審計工作在國家治理體系中的重要作用。在中央審計委員會議上，習近平總書記強調“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”，為我們在新時代發展背景下，有力提升審計監督效能，發揮審計在國家監督體系中的重要作用指明了路徑和方向，提供了基本遵循。在我國國家治理體系中，行政事業單位既要加強法治思維和法治方法在實踐工作中的運用，又要把統籌發展和風險防控貫穿于事業發展的各個方面。在外部和內部審計協同發力中實現自我完善和效能提升，推進國家經濟高質量發展。

二、新發展階段內部審計工作的職責和定位

當前，國內外形勢正在發生深刻復雜變化，我國經濟發展穩中向好的態勢沒有改變，但是面臨的困難和挑戰也不容忽視。國際上，受金融危機、國際形勢和新冠肺炎疫情影響，外部發展環境較為嚴峻；在國內，由于受疫情影響，投資增長后勁不足，傳統的消費模式進入瓶頸期，經濟發展困難，風險不斷增加，需要建立和完善全國統一的大市場環境。行政事業單位具有國家經濟調控和財政資金分配的職能，需要內、外部審計監督機制共同發力，才能保障國家經濟持續健康發展。

（一）為行政事業單位統籌發展保架護航

內部審計要充當單位運行的“保健醫生”，為單位的健康運行把脈會診。通過內部審計，對單位內部制定的各項發展指標進行對比分析，揭示指標差異，分析差異形成原因，找準偏離設定目標的傾向性問題，及時掌握行政事業單位對國家政策措施貫徹落實情況，促進國家重大政策措施落地生根，取得實效。

（二）為行政事業單位加強內部管理提供有力保障

內部審計充當單位內部管理的“鎮定劑”，促使單位經濟運行平穩有序，通過內部審計跟蹤監督各項制度、計劃的貫徹落實，揭示單位在運行管理中的薄弱環節，幫助其找準發展中的難點問題，提升自我管理、自我發展、自我完善的能力。

（三）為行政事業單位提高治理能力助力

內部審計是單位改革發展的“參謀助手”，保障經濟運行基礎數據的準確和真實，為單位領導決策提供參考依據。內部審計具有查錯糾弊，提升單位政策執行、制度建設、績效考核能力，主要促進單位改進工作方法，充分挖掘內部潛力，提升治理效能。

（四）為行政事業單位廉政風險防控起到督促和調控作用

內部審計是單位的自我“免疫系統”，是單位嚴肅財經紀律、規范財政行為、監督與制約權力運行的重要手段，通過內部審計可以發現單位違紀違法行為，督促單位領導和工作人員遵紀守法，預防和發現違紀違法腐敗行為發生，減少職務犯罪，化解矛盾風險，是保護國有財產安全完整的有效手段。

三、新發展階段行政事業單位內部審計的主要內容

內部審計作為國家監督體系中的重要組成部分，在傳統意義上，內部審計的內容包括對行政事業單位內部財務收支、經濟責任、經濟效益三個方面的審計，在新發展階段，內部審計工作面臨一系列新情況、新問題、新任務、新挑戰，內部審計不能僅局限在查查賬、看看資料等活動中，審計工作范圍也不僅局限在單位內部的經濟活動，審計的作用也不僅在單位內部發揮作用。因此，現代意義上的審計工作，既要克服傳統審計工作的局限性，又要在新形勢下將統籌發展和法治建設納入內部審計范疇，尤其是在統籌生態發展、保障資產安全、優化資源配置、提升內部治理等方面起到促進作用。依據《審計署關于內部審計工作的規定》，內部審計有12 項職責，可歸納為四個方面：一是對單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計監督；二是對單位發展規劃、戰略決策、重大措施以及年度業務計劃執行情況審計評估；三是對單位內部財務收支、固定資產投資和自然資源資產管理、生態環境保護、財政資金效益發揮、內部風險控制等的審計；四是對單位主要負責人經濟責任和離任情況審計，也包括對歷次審計整改落實情況跟蹤審計等。

四、新發展階段行政事業單位開展內部審計存在的問題

（一）內部審計覆蓋面不足，審計深度不夠

內部審計職能定位不準確，審計工作難以有效融入到單位內部管理中，各部門間不配合審計工作；審計執行和監督的滲透力不強，審計力度、深度不夠，廣度不足，僅停留在表面的格式化、表格化、流程化上，走過場完任務，有時把過多的精力放在了財務審計上，在單位制度建設、發展規劃、財務規劃、信息建設、重大決策程序等方面深入審查不夠，在經濟活動中的內部控制制度履行、各職能部門責任履職、單位職能和作用發揮在政策上是否相互支持、相互匹配及對單位一把手的職權運用情況，是否越權審批，是否有濫用職權的現象等情況關注過少，礙于情面不揭短，忽略了單位長遠發展的潛力挖潛。

（二）內部審計地位未得到單位的重視和認可

單位負責人對審計作用的認識不到位，不愿接受監督，不能清醒地認識到內部審計對單位發展起到的重要作用，更沒有在單位內部設立審計機構的意識；有的單位部門間對內部審計工作不支持，內部審計工作開展受到多方面因素干擾，不能獨立行使職能，發揮應有的作用；有些單位對審計提出的問題、形成的審計結論不重視，更多地強調客觀因素，再加上有些單位對審計成果運用不理想，內審的威懾作用不能充分發揮，風險防控作用弱化，得不到單位認可。

（三）內部審計機構不健全，獨立履行職能的效果不明顯

在省直部門獨立設置內部審計職能的單位不多的情況下，內部審計職能多數合并在內部綜合辦公室或財務、人事等部門，有的合并在紀檢、監察部門，內部審計職能很難獨立發揮；有些單位設置了專門審計部門，但配備非專業人員，無法開展最基礎的審計業務；有些單位配備了專業的財務審計人員，但未開展審計業務，人員往往被別的部門借調或使用，內部審計形同虛設。

（四）內部審計指導監督的職責范圍和方式方法等缺乏明確規范

內部審計的主要作用是通過審計監督發現單位內部業務流程、管理制度、統籌發展等方面存在的漏洞，并以此達到提升管理能力、規范和完善管理制度、防范化解各種風險的目的。在現行體制下，內部審計機構沒有能夠有效制定內部審計規章制度和審計規劃，或是內審相關的制度形同虛設，沒有時間和力量組織內部審計機構履行職責，內審業務工作質量、審計報告的編寫、審計備案資料的保管等無明確規范，內審部門未能開展與業務相關的培訓、交流研討，未能把日常監督和重點領域、重大項目的監督相統一相結合，內部審計的職責范圍受到限制，再加之內部審計方式方法單一，內部審計在行政事業單位中監督指導力度不夠。

（五）內部審計質量不高，人員力量配備不足

現階段，部分內審人員仍停留在傳統的監督職能思維模式，缺乏從“價值增值”角度認識和解決問題的理念和能力。審計人員的業務能力與專業要求不匹配。部分內部審計人員所具備的知識不全面，對財務、審計、國家政策方面的信息掌握不系統、不嫻熟、不透徹，欠缺技術方法、業務流程、風險管控等方面的知識，同時掌握的信息和數據又不完整，出具的內審報告常流于表面問題，提出的建議深度和精度不夠，可操作性不強。對審計查出的問題，沒有從完善管理制度、降低風險、加強內部控制等方面為單位高質量發展提供有針對性的意見和建議，內部審計社會價值無法釋放。審計力量、審計人員綜合素質、內部審計質量與新形勢的新發展要求之間仍存在一定差距。

（六）內部審計質量不高，審計成果應用不理想

有些單位的審計業務委托中介機構完成，因中介機構對單位情況不了解、開展的業務不精通，導致內部審計質量參差不齊。作為內部審計部門發現的問題整改落實，以及審計成果的應用常需多個部門協調一致才能完成，而單位內部不能形成聯動機制，使得整改成為名義上的整改，內部審計效能不能充分發揮。其次是內外部審計部門、監督部門相互之間不能實現成果資源共享，導致內部審計成果在應用上打折扣。有些單位雖然能夠配合內部審計工作，但普遍存在重查找問題輕整改落實，使得內部審計僅是紙上談兵，沒有真正發揮應有的作用。

五、新發展階段加強行政事業單位內部審計的對策建議

內部審計要堅持在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，為行政事業單位做好常態化經濟體檢，要在審計效能上下功夫，要在“摸家底、揭隱患、抓問題、咎責任、促發展”方面下大力氣。在審計時，要根據隨時掌握的國家最新政策法規，依法依規審計，對審計出來的問題既要堅持問題導向、實事求是，又要秉承客觀公正的原則，維護國家和單位集體的利益。運用科學合理的方法，采取有效管用務實的舉措，有效提升內部審計監督效能，充分發揮內部審計職能作用。

（一）提高內部審計的獨立地位

在機構設置上，讓內部審計獨立于被審計部門，設立專門的審計部門，在本單位黨組織（黨委）或行政主要負責人的直接領導下開展工作，向其負責并報告工作。審計監督是一把手工程，只有一把手重視，內審工作才能真正為行政事業單位改革發展保駕護航。作為一把手要充分認識內部審計的作用，對內部審計效果和價值要有認同感，要重視內部審計成果使用，加強審計整改和完善管理，充分實現內部審計的社會效益和價值。

（二）建立跟蹤有效的內部審計評價機制

跟蹤審計是對內部審計人員勞動成果的追蹤檢驗，通過“審計建議—整改落實—跟蹤審計—評價考核—審計建議”閉環式的整改程序，將整改責任明確到人，抓盯關鍵環節、痛點、難點及其整改落實，將內部審計效果體現出來。對于工作推進不力造成不良后果的，按照責任進行追責，堅持以案促警促改。要對突出問題、共性問題進行通報，堅持和完善反饋溝通機制，對于存在嚴重問題整改不力的部門負責人要及時約談。要加大整改督導力度，對單位管理中的薄弱部門要深入指導，加強整改評價審核，對能夠立即整改的要立行立改，對需要時間分階段整改的，要監督按時限完成整改，建立掛牌督辦機制，聚焦屢查屢審屢犯和“老大難”問題，做到及時跟蹤了解整改進度，抓好具體問題整改。

（三）重視審計成果應用，建立成果運用長效機制

堅持注重推動成果真抓實用，擴大信息共享，內部審計報告經單位負責人審批后，及時送達相關職能部門和業務部門傳閱，共建內部審計信息成果平臺，建立強大的信息共享窗口，在平臺上充分溝通重要事項、實施意見、問題整改落實等情況，達成統一可行、步調一致的整改措施和方法，實現內部審計的目標作用。內部審計工作結束后，在信息平臺上相互交流成果，為以后開展工作提供借鑒的思路，擴大內部審計成果的警示力。對發現的普遍性、典型性等問題，要及時深入分析研究，尤其是內部發展和管理中的典型問題，要及時提出完善內部管理、組織運行、內部控制和風險防控的措施和建議，建立成果運用的長效機制。

（四）提升內部審計質量和審計人員素質

能夠出具高質量、高水平的審計報告與審計人員的業務素質密不可分。內部審計要注重人才培養，提升人員專業素質，培育引導內部審計人員轉變傳統觀念和思路，以真抓實干的態度開展有效監督。內部審計人員還要遵守法律法規和各項紀律，依法依規依程序開展審計。要注重用科學的審計方法，提升審計效率，在審計過程中找到單位發展的癥結，能夠清晰分析問題產生的原因，提出切實可行的措施和建議，確保審計整改措施具有可操作性。要注重對內外部環境的分析，對存在的風險進行科學評估，對內部審計程序進行實時控制，把自我評估、績效評價、風險防控有機結合，把風險評估作為強化和提升內部審計作用的有力杠桿。

（五）建立堅強有力的審計整改督促機制

將內外部審計力量聯合起來，建立相互配合、相互協調、相互支持的聯動機制。充分發揮巡視巡察、紀檢監察等外部監督的力量，同時將單位內部財務審計、人事、法規和業務職能部門調動起來，把黨委的推動作用發揮出來，把內部審計效能充分發揮出來。對內部審計出的問題，做到“有查必糾”，對發現問題的整改落實，責任到人到事。堅持前移違規問責關口，做好事前規劃引導、事中跟蹤問效、事后整改指導。要及時發布對審計整改總體評價，肯定成績、指出不足，對整改措施不合理的，提出整改方向的同時再提出合理化建議并督促整改。將審計與部門的考核績效掛鉤，加大追責問責力度，調動部門整改的主動性，提升單位內部審計問題整改和成果應用的嚴肅性和威懾力。

（六）建立健全內部審計組織框架體系

搭建內部審計基礎平臺，建立完善的內部審計制度，應用現代化、科學高科技的審計方法和手段，排查風險、揭示問題；強化資源保障，優化人員結構，提升審計隊伍人員素質；健全組織機構，加強內部審計財務資金支持，加強審計模式創新、理論成果運用，擴大內部審計覆蓋面，加強內部審計后續跟蹤和評價，建立起組織有力、體系完善的內部審計框架體系，加強單位內部各職能部門的高效聯動，形成相輔相成、相互促進的工作格局。