審計全覆蓋視角下的扶貧資金審計
——以審計公告為例

■/ 陳 卓 張源澤

一、引言

新中國成立以來，中國共產黨帶領人民持續向貧困宣戰，已經成功走出了一條具有濃厚中國特色的扶貧開發道路。全面建成小康社會是中國共產黨對中國人民的莊嚴承諾，經過全黨全國各族人民持續奮斗，脫貧攻堅已取得全面勝利。2021年7月1 日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100 周年大會上的講話中莊嚴宣告，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。脫貧攻堅勝利果實來之不易，鄉村振興是實現中華民族偉大復興的一項重大任務，要切實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項工作，讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。要繼續堅持解決好“三農”問題，堅持農業農村優先發展，走中國特色社會主義鄉村振興道路，持續縮小城鄉區域發展差距，讓低收入人口和欠發達地區共享發展成果。國家審計是我國強制性最大、權威性最高、綜合性最廣的一股審計力量，2018 年5 月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。審計全覆蓋要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況進行全面審計，而扶貧資金是公共資金的重要組成部分，所以在扶貧資金審計中實行審計全覆蓋是一項不可忽視的任務。要不斷完善扶貧資金審計的工作內容，為國家經濟發展保駕護航，鞏固脫貧攻堅成果，有效銜接鄉村振興戰略。在脫貧攻堅戰已經取得全面勝利、鄉村振興指日可待的背景下，本文基于審計全覆蓋的視角，以扶貧資金審計為研究對象，通過對審計署、地方審計機關公布的審計結果公告進行分析，結合審計全覆蓋的相關工作要求，就實現扶貧資金審計全覆蓋提出可行的政策建議。

二、文獻回顧

（一）國家審計相關研究

鄭石橋等（2013）認為國家審計本質上就是建設性審計，并針對鑒證、評價和監督三大職能理論和預防、揭示、抵御三大功能理論，提出國家審計是通過鑒證、評價、監督、建議、指導職能發揮預防、揭示和抵御功能的觀點（裴育和鄭石橋，2016）。王家新等（2015）通過理論框架分析提出了，國家審計在國家治理中處于中間地位，是國家治理的基石和重要保障，它在法治、效率以及透明、責任性還有廉潔等國家良治的核心要素中都發揮著極為重要的作用。揭示機制、威懾機制、預警機制和抵御機制是國家審計賴以促進良治的“四大機制”，而我國國家審計雖然已經建立完成“四大機制”的體系，但仍舊需要進行進一步的優化。趙軍鋒和金太軍（2019）認為國家審計從屬于國家治理，并為之服務，形成了科學有效的權力運行制約兼之監督體系，是國家治理體系中內生的監督控制系統重要組成部分。

（二）審計全覆蓋相關研究

2013 年，劉家義審計長在全國審計工作會議上首次提出審計全覆蓋的概念，針對以往年度審計工作的情況，強調要優化現有審計資源的配置情況，結合時代發展創新審計方法，實現審計監督全覆蓋的理念。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》以及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，對國家審計的審計對象和審計范圍做出了明確要求。李厚喜（2014）認為，國家審計要實行全覆蓋，不留監督空白和死角，在推動全面深化改革中發揮時效性、有效性、效益性的作用。要實現審計監督全覆蓋，首先就要做到對重點改革任務的全覆蓋，確保審計內容的全覆蓋。審計全覆蓋可能導致同一個審計機關在不同年度甚至在同一年度因為不同的審計項目而涉及對同一單位進行審計，在實行審計全覆蓋的過程中注重審計工作的協調，盡量避免對部分審計項目、審計環節、審計內容進行重復審計。付忠偉等（2015）提出，建立審計全覆蓋的工作機制，不僅要保證重點審計對象的“點、線、面”，還應當兼顧審計監督方式的“縱、橫、合”。實行審計全覆蓋最根本的目的，同審計工作本身一樣，是為了把權力關進制度的籠子里。

（三）扶貧資金審計相關研究

已有文獻針對扶貧審計的研究，主要集中于政策審計以及資金審計兩個方面。王善平和申志仁（2010）經過研究發現，當前我國的扶貧資金審計以傳統的財務收支審計、事后審計為主，缺乏對績效審計、事前審計的關注。劉靜（2016）從我國進行扶貧開發工作時所面臨的援助困境出發，根據公共受托經濟責任理論以及公共管理理論的內容，結合歷年來審計機關發布的審計公告，分析發現我國扶貧資金審計工作存在的種種短板。劉霞等（2018）通過對河北省扶貧工作現狀的分析，指出扶貧資金績效審計工作的進行中存在輕過程控制、審計覆蓋范圍有限、相關法律制度不夠完善等問題。陳耿等（2020）基于扶貧資金審計在審計技術方法層面的需求，提出了應該引入區塊鏈技術進行扶貧審計的觀點。

三、審計全覆蓋視角下扶貧資金審計現狀

黨的十八大以來，全國各級審計機關在審計署的帶領下把推動脫貧攻堅、堅決打贏脫貧攻堅戰作為一項重大的政治任務進行。在黨的統籌謀劃下，不僅動員全國審計力量，積極推進扶貧審計力量全覆蓋，還建立健全脫貧攻堅與鄉村振興政策落實以及重點資金項目跟蹤審計機制，持續加大扶貧資金審計力度。力求以審計推動落實高質量發展，促進實現全年經濟社會發展目標。現階段我國扶貧資金審計工作主要以事后審計為主，縱觀歷年我國的扶貧資金審計工作，無論是由審計署牽頭、聯合各級審計力量進行的還是由特派辦、審計廳等地方審計機關獨自進行的，幾乎都屬于事后審計。而扶貧資金事后審計的工作重點往往集中在檢查貧困人口數量、貧困發生率的變化情況，以及當地GDP 的增長幅度、扶貧項目投入后基礎設施的增加情況等。缺乏對于貧困人口識別、貧困人口創收、就業情況的調查工作，同時對扶貧項目建設過程中的合法性、合規性以及建設完成后的效益性關注較少。

從審計內容來看，目前我國扶貧資金審計仍存在以下不足：第一，只對重大、重點項目進行績效審計，沒有“一視同仁”地對所有扶貧項目進行審計。在扶貧資金審計實務中，審計機關往往只針對重大項目、重點項目進行審計，而對那些相對而言不是特別重要的工作，常常只進行傳統的財務審計，甚至干脆不進行審計。第二，過度關注經濟效益方面的評價，忽視了對社會效益和生態效益方面的評價。扶貧資金審計在對扶貧工作成效的評價上，過度關注對經濟效益方面的評價，顯然是比較片面的。第三，審計工作多圍繞扶貧項目和扶貧資金開展，缺乏對扶貧政策落實情況的評價。目前開展的扶貧資金審計項目，工作重點仍停留在稽查扶貧資金的使用情況、扶貧項目的效益性上，審計重點沒有落到對扶貧政策措施落實情況的評價上。

基于審計全覆蓋的視角，可以從以下幾個方面深化對扶貧資金審計工作的理解。首先，鑒于扶貧資金是公共資金的重要組成部分，根據審計全覆蓋的要求，在對扶貧資金進行審計時，必須運用事前、事中、事后相結合的審計模式，但是因為進行事后評價所需要獲取的審計證據相較而言比較容易獲得，而且事后審計的評價標準也比較簡單直接，審計工作的開展總體相對簡單并且能夠在較短時間內得出結論，所以在實際開展扶貧資金審計工作的時候，審計人員常常僅針對扶貧資金進行事后審計，審計結果對扶貧資金籌集、分配方面缺少關注。

其次，對扶貧資金進行審計，離不開對扶貧資金管理的審計。從時間鏈條看，扶貧資金的管理包括籌集、日常管理、分配、使用等，每個環節都會影響扶貧資金的使用結果，實行扶貧資金審計全覆蓋，就要求審計人員應當對每個環節都實施審計程序，獲取具有足夠充分性和適當性的審計證據。但是由于審計資源有限，審計人員難以針對每一個環節進行足夠深入審計的工作，加之審計時間有限，在實際開展審計工作的時候就容易出現“重中間，輕兩端”的情況，即先針對容易獲取審計證據的日常管理、分配環節進行重點檢查，隨后再借助上下聯動審計機制來了解被審計單位在其他環節對扶貧資金的管理情況，但是由于目前派出審計局、駐地方特派員辦事處和省級審計機構以及其他地方審計機構實施審計工作的時間安排存在差異，因此，實際工作中仍難以做到貫穿整個扶貧資金管理鏈條的審計監督。這就會導致擠占挪用扶貧資金、扶貧資金閑置的現象數見不鮮。

再次，提高財政資金的使用效益也是國家審計的重要目標之一，扶貧資金的使用效益更是直接影響到農村貧困人口的生活質量。當前我國主要以財務審計的審計模式針對使用扶貧資金的相關單位進行審計，缺乏對扶貧資金使用效益的檢查，審計結果缺乏對使用過程中是否貫徹節約、合理、有效原則的評價。并且審計關口靠后導致的另一后果是使得審計的職能停留在監督和評價的層面上，沒有發揮預防功能，無法及時對扶貧項目開展過程中出現的問題進行糾正，及時止損。

最后，扶貧政策作為扶貧開發工作的行動指南，政府部門是在各項扶貧政策的指導下開展扶貧工作，只有在扶貧政策的指引下，政府相關部門才能夠確定扶貧的對象，才能夠根據實際情況設立扶貧項目，才能夠科學、合理地管理和使用扶貧資金。反之，如果沒有明確的扶貧政策，或者對扶貧政策執行不到位，就會導致扶貧工作沒有清晰的方向，進而造成精準扶貧的目標無法實現的后果。同時，扶貧政策也是扶貧資金審計工作的依據之一，因此，將審計范圍適當擴大到政策跟蹤審計領域也是必要的。

四、審計公告案例分析

（一）審計署扶貧資金審計結果公告

作為我國最高審計機關，審計署在主管全國審計工作的同時也負責諸多審計項目，2013 年至2019 年，審計署公布的關于扶貧資金審計結果公告的概況如表1所示：

表1 審計署扶貧資金審計結果公告概況

從審計公告揭露的問題來看，扶貧資金在管理和使用中仍存在許多不規范之處。總體來看，我國扶貧審計所采用的審計模式為抽查審計，未實現對貧困縣的全覆蓋。雖然在審計資源、時間和條件有限的情況下，使用抽查審計的方式可以有效延伸審計客體的范圍，但是相對地，會造成審計深度的不足，并且會不可避免地產生抽樣誤差。

（二）廣西壯族自治區貧困縣扶貧資金審計結果公告

2020 年是我國脫貧攻堅戰的收官之年，截至2019年年底，全國共還有7個省區52個貧困縣，廣西壯族自治區審計廳公布的8 個貧困縣扶貧審計結果公告概況如表2所示：

表2顯示，貧困縣扶貧審計發現的問題以扶貧政策措施落實不到位為主，扶貧資金管理不規范多由扶貧建設工程項目未按照規定和要求進行導致。

表2 廣西壯族自治區部分貧困縣扶貧審計結果公告概況

（三）廣西壯族自治區扶貧示范項目審計報告

扶貧審計的客體不單是只有貧困縣，扶貧項目建設作為脫貧的重要舉措之一，也是扶貧審計的審計對象。廣西壯族自治區審計廳公布的扶貧示范項目審計報告概況如表3所示：

根據表3可以發現，廣西壯族自治區扶貧項目管理主要存在以下不足：扶貧項目資金挪作他用、扶貧項目管理工作有待加強、扶貧資金使用效益不達標、扶貧項目工程建設質量不佳等。經過對審計報告的研究，發現我國扶貧項目審計工作對新型審計技術方法的運用較為不足，應當加強審計隊伍的建設，將大數據分析技術、區塊鏈技術用于審計工作，提高審計效率，節約審計成本。

表3 廣西壯族自治區部分扶貧示范項目審計報告概況

綜上所述，我國扶貧資金審計目前主要關注的問題還是集中在與經濟效益直接相關的事項上，缺乏對社會效益、生態效益的關注。另外，扶貧資金審計缺乏一個全面的評價體系，針對審計發現的問題，無法進行量化比對，導致審計成果利用不足。

五、結論與建議

實行審計全覆蓋，首先要做到審計對象的全覆蓋，扶貧資金審計全覆蓋要求把審計工作的切入點提前，做到事前、事中、事后審計相結合，同時，要兼顧扶貧政策落實、資金分配管理和使用情況以及扶貧項目建設管理情況三者。我國審計資源與審計需求之間長期存在矛盾，雖說改革開放幾十年來我國經濟增長迅速，然而我國的貧困人口也相當之多，間接導致了審計資源與審計需求之間的矛盾，而且我國貧困地區扶貧項目種類繁多，數量龐大，扶貧資金的流向極廣，難以實現審計項目的全覆蓋。而隨著國家對扶貧事業的重視，國家投入的扶貧資金的總量、增量，必定是只增不減的情況，從而，扶貧資金涉及的扶貧項目和扶貧對象、范圍也會更加廣泛，審計資源與審計需求之間的矛盾只會日益加劇。現階段我國開展的扶貧資金專項審計尚未實現全覆蓋，然而由于扶貧資金的重要性以及特殊性，扶貧資金審計全覆蓋是大勢所趨，是審計機關、審計人員必須面對的一項長期任務。

本文基于審計全覆蓋的視角，以扶貧資金審計為研究對象，結合我國扶貧資金審計現狀以及對歷年審計公告的分析，發現我國扶貧資金審計在對現代信息技術的利用仍存在不足、針對審計成果的利用有待提高、對被審計單位的整改情況監督不夠、現有的法律法規針對審計揭示的問題缺少明確關于問責權限和整改效果評價的規定、部分地區存在“屢審屢犯”的現象、扶貧資金審計缺乏一個全面的評價體系等問題。針對這些問題，結合審計全覆蓋的相關工作要求，就實現扶貧資金審計全覆蓋提出以下可行的政策建議：

（一）創新審計技術方法

近幾年，大數據分析技術、區塊鏈技術發展如火如荼，審計署也成立了全國審計信息化標準化技術委員會，致力于探究大數據環境下審計技術方法的創新。另一方面，利用區塊鏈技術，審計人員通過區塊鏈技術可以輕松獲取扶貧資金管理各個環節的相關信息，因此，審計機構可以在扶貧項目開始建設的時候，依托區塊鏈技術建立扶貧項目的相關信息庫，通過區塊鏈網絡獲取審計需求信息，實現點對點的對接，不僅能節省信息收集和整理時間，同時還能防止審計數據被私自篡改。

（二）充分利用審計成果，建立完善的審計問責機制

審計不僅有監督功能，能夠通過審計工作揭露資金管理上的違規現象，還具有評價、建議的功能。通過開展審計工作，可以發現管理上的缺陷，并提出針對性建議。針對扶貧資金審計揭露的問題，應當建立起完善的問責機制，具體到對相關責任人的問責，以儆效尤。同時，也要對被審計單位的整改情況做出明確要求，以此達到降低扶貧資金使用風險的效果。

（三）加強審計隊伍力量的建設，提高審計人員的素質

培養審計人員的職業敏感性，可以有效縮短發現異常的時間，提高工作效率。必要時，應當借助第三方審計機構的力量實施審計，優秀的審計隊伍具有更高的工作效率，在節約成本的同時，優秀的審計人員還應當發揮審計的引導、預防作用。

（四）以全過程跟蹤審計替代事后審計

實施全過程跟蹤審計，例如通過引入區塊鏈技術建立信息庫，可以在能節省信息收集和整理時間的同時，防止審計數據被私自篡改。審計人員實施全過程跟蹤審計可以更好地了解被審計單位相關內部控制及其執行情況和相關信息系統及其電子數據情況，減少審計組開展審前調研工作的時間。