如何開展金融績效審計

杜鳳紅

一、金融績效審計內(nèi)涵及審計目標(biāo)的選擇與確立

績效審計又稱“3E”審計,即經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)。金融績效審計的內(nèi)涵就是真實、合法性審計基礎(chǔ)上的“3E”審計,其主要特征:一是強(qiáng)調(diào)對金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計;二是對金融機(jī)構(gòu)自身履行職責(zé)過程的審計。金融績效審計實質(zhì)上是一種綜合性審計,要求在審計項目中,把真實性、合法性和績效性目標(biāo)有機(jī)地統(tǒng)一起來,在真實、合法性審計基礎(chǔ)上,進(jìn)一步突出績效評價內(nèi)容。

審計目標(biāo)是審計機(jī)關(guān)和審計人員履行審計職責(zé)所要達(dá)到的結(jié)果,具有多層次結(jié)構(gòu)。本文認(rèn)為金融績效審計目標(biāo)分為三個層次:總體審計目標(biāo)、一般審計目標(biāo)和項目審計目標(biāo)。總體審計目標(biāo)是金融審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能所要實現(xiàn)的戰(zhàn)略性目標(biāo);一般審計目標(biāo)是金融審計項目共同參照的目標(biāo);項目審計目標(biāo)是按每個項目或每類業(yè)務(wù)分別確定的分項實施目標(biāo)。

第一層次是總體審計目標(biāo),在今后一段時期,金融績效審計的總體審計目標(biāo)就是“維護(hù)安全、防范風(fēng)險、促進(jìn)發(fā)展”。金融審計將從注重單個金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險、管理、效益轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注金融系統(tǒng)整體的風(fēng)險、安全和發(fā)展。

第二層次是一般審計目標(biāo),一般審計目標(biāo)是總體審計目標(biāo)的具體化,可以概括如下:

1.真實性:金融機(jī)構(gòu)各項業(yè)務(wù)的發(fā)生及會計核算是否真實。

2.合法性:金融機(jī)構(gòu)各項業(yè)務(wù)的發(fā)生、會計核算及監(jiān)管活動運(yùn)行是否符合國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

3.經(jīng)濟(jì)性:金融機(jī)構(gòu)投入的人、財、物等經(jīng)濟(jì)資源和信息資源是否為其履行部門職責(zé)、開展經(jīng)營管理活動發(fā)揮了最大效用,是否存在效益低下和損失浪費等問題。

4.效率性:金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和風(fēng)險管理等一系列內(nèi)部管理機(jī)制是否健全并得到高效率的執(zhí)行和遵守。

5.效果性:金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)活動是否符合預(yù)期要求,所實施的各項措施和手段是否有效,是否達(dá)到了預(yù)期的政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和其他預(yù)期目標(biāo)。

第三層次是項目審計目標(biāo),項目審計目標(biāo)是根據(jù)具體審計項目確定。本文以人民銀行績效審計為例說明金融績效審計的項目審計目標(biāo),如下表列示:

二、金融績效審計的內(nèi)容與重點

為突出審計內(nèi)容和重點的針對性,本文將金融機(jī)構(gòu)按其在金融體系中的地位、職責(zé)和業(yè)務(wù)性質(zhì)分為三類,實施分類審計。

(一)對經(jīng)營性金融機(jī)構(gòu)審計。

經(jīng)營性金融機(jī)構(gòu)是金融業(yè)的主導(dǎo)力量,它的主要經(jīng)營原則是安全性、流動性和盈利性。隨著金融業(yè)經(jīng)營的國際化、市場化、混業(yè)化發(fā)展,金融機(jī)構(gòu)所面臨的各種經(jīng)營風(fēng)險逐漸加劇,且風(fēng)險具有擴(kuò)散性。因此,評價金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營效益、風(fēng)險管理、內(nèi)控制度的有效性和各項經(jīng)濟(jì)政策落實情況就成為經(jīng)營性。金融機(jī)構(gòu)績效審計的主要內(nèi)容和重點包括:業(yè)務(wù)經(jīng)營合規(guī)性及創(chuàng)新業(yè)務(wù)開展情況;核實資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營利潤等主要經(jīng)營指標(biāo)的真實性,全面客觀評價經(jīng)營效益狀況;全面評價內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的健全性和有效性,揭示內(nèi)部控制和風(fēng)險管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題;從金融創(chuàng)新和金融服務(wù)的角度,評價金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和發(fā)展水平;貫徹國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策情況等等。

(二)對政策性金融機(jī)構(gòu)審計。

政策性金融機(jī)構(gòu)不以盈利為目的,主要從事政策性業(yè)務(wù),服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡和國家經(jīng)濟(jì)政策貫徹的需要,因此審計內(nèi)容和重點是金融機(jī)構(gòu)貫徹落實國家各項經(jīng)濟(jì)政策情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。包括:資產(chǎn)質(zhì)量和損益真實性;內(nèi)控制度的健全性和有效性;資金投放是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控政策;是否有效發(fā)揮了政策導(dǎo)向性作用;是否存在重大損失浪費問題等等。

(三)對“一行三會”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)審計

“一行三會”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職能是監(jiān)管,因此審計的內(nèi)容和重點是對其履行職責(zé)情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計,即對監(jiān)管績效進(jìn)行審計和評價,包括:監(jiān)管的內(nèi)控制度是否健全并能夠及時做出調(diào)整;監(jiān)管措施是否完備并得到有效執(zhí)行;監(jiān)管方式和手段是否適應(yīng)業(yè)務(wù)的發(fā)展并真正發(fā)揮作用;監(jiān)管的內(nèi)容和范圍是否適當(dāng)、有無監(jiān)管越位和監(jiān)管缺位問題;監(jiān)管效果跟蹤和自我評價制度是否健全有效;監(jiān)管工作是否有效并能適應(yīng)金融業(yè)的不斷發(fā)展。

三、金融績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)的確定

績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)是審計人員對審計事項進(jìn)行評價的依據(jù),是衡量績效目標(biāo)完成程度的尺度,是績效審計能否實現(xiàn)預(yù)期效果的一個重要環(huán)節(jié)。評價標(biāo)準(zhǔn)的確定取決于審計項目的具體審計目標(biāo),因此,選擇和確定金融績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)必須從金融機(jī)構(gòu)的實際出發(fā),充分了解金融機(jī)構(gòu)的職能、業(yè)務(wù)特點和管理要求,并緊密圍繞審計目標(biāo)來進(jìn)行。

目前,我國金融績效審計處于初級階段,還沒有形成較成熟的績效計量標(biāo)準(zhǔn)。審計實踐中,通常采用以下幾種標(biāo)準(zhǔn)作為績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

(一)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。是指以國家相關(guān)法律、法規(guī)和國家的方針政策為依據(jù)制定的評價標(biāo)準(zhǔn)。這是目前審計實踐中普通使用的標(biāo)準(zhǔn),可分為兩個層次:一是全國人大通過的法律,如《審計法》、《會計法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等;二是國務(wù)院頒布的有關(guān)行政法規(guī),如《外匯管理條例》等。

(二)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和同業(yè)規(guī)范。是指參照國家公布的行業(yè)指標(biāo)數(shù)據(jù)或金融行業(yè)相關(guān)管理辦法、規(guī)定制定的評價標(biāo)準(zhǔn)。如財政部頒布的《金融類國有及國有控股企業(yè)績效評價暫行辦法》。人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等制訂管理辦法和規(guī)定,如《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法》、《商業(yè)銀行授權(quán)授信暫行管理辦法》、《商業(yè)銀行市場風(fēng)險管理指引》、《證券投資基金管理暫行辦法》等也可以作為績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)。同時,這些管理辦法和規(guī)定也是績效審計的內(nèi)容,需要在審計實踐中不斷修改和完善。

(三)項目計劃制定和實施標(biāo)準(zhǔn)。是指以預(yù)先制定的目標(biāo)、計劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評價的標(biāo)準(zhǔn)。

四、金融績效審計發(fā)揮作用的方式與途徑

(一)完善績效審計環(huán)境。

一是建立健全金融績效審計法規(guī)體系,明確國家審計機(jī)關(guān)開展金融績效審計的職責(zé)、權(quán)限,強(qiáng)化金融績效審計的合法地位,提高審計的權(quán)威性,實現(xiàn)有法可依;二是制訂金融績效審計準(zhǔn)則和操作指南,明確國家審計機(jī)關(guān)開展金融管理績效審計的審計標(biāo)準(zhǔn)、原則以及執(zhí)業(yè)規(guī)范和道德準(zhǔn)則;三是樹立績效審計理念,加強(qiáng)培訓(xùn)、提高認(rèn)識,打造一支高素質(zhì)、高水平的金融績效審計隊伍。

(二)創(chuàng)新審計方式,找準(zhǔn)切入點,積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

現(xiàn)階段開展金融績效審計,應(yīng)以真實性、合法性審計為基礎(chǔ),找準(zhǔn)績效審計的切入點、積極穩(wěn)妥地推進(jìn):(1)對經(jīng)營性金融機(jī)構(gòu)和政策性金融機(jī)構(gòu)的績效審計,以金融政策實施情況及其效果審計為切入點,服務(wù)國家宏觀政策,推動金融改革。(2)對“一行三會”等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績效審計,應(yīng)以評價監(jiān)管內(nèi)控制度的健全性、有效性為切入點實施經(jīng)常性審計,促進(jìn)金融監(jiān)管體系完善,提高監(jiān)管水平,從而有效防范金融風(fēng)險。

在審計方式上要不斷創(chuàng)新,堅持多種審計類型和審計方式的有效結(jié)合。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與金融審計相結(jié)合,積極嘗試開展金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計;將審計與專項調(diào)查相結(jié)合,充分發(fā)揮專項調(diào)查針對性強(qiáng)的優(yōu)勢;將系統(tǒng)性審計與專題審計相結(jié)合,針對金融生活中的熱點、難點問題,形成一個專題,進(jìn)行跨系統(tǒng)、跨地區(qū)、跨行業(yè)的專題審計;將信息系統(tǒng)審計與績效審計相結(jié)合,從投資績效和維護(hù)金融安全的角度開展金融信息系統(tǒng)審計等。

(三)提高審計技術(shù)水平,加快金融審計信息系統(tǒng)建設(shè)。

金融業(yè)信息化應(yīng)用程度的迅速提高,客觀上要求并推動了金融計算機(jī)審計工作不斷深入開展。金融審計信息化建設(shè)要立足提高審計工作效率、提升審計工作質(zhì)量和成果、有效發(fā)揮審計綜合性優(yōu)勢,以金融審計信息系統(tǒng)建設(shè)為依托,大力提高計算機(jī)技術(shù)應(yīng)用水平。

金融審計信息系統(tǒng)建設(shè),將建成面向客戶跨行業(yè)統(tǒng)一的金融審計數(shù)據(jù)庫,不僅可以利用標(biāo)準(zhǔn)化的金融審計分析方法體系來實現(xiàn)“以客戶為中心、以資金為導(dǎo)向”的跨行業(yè)審計分析,揭露金融業(yè)存在的系統(tǒng)風(fēng)險;而且可以利用數(shù)據(jù)挖掘方法從金融審計數(shù)據(jù)庫中發(fā)現(xiàn)有相關(guān)聯(lián)度的問題和趨勢預(yù)測,開展宏觀決策分析。同時,聯(lián)網(wǎng)作業(yè)模式將會實現(xiàn)對整個金融體系的動態(tài)、預(yù)警、連續(xù)的監(jiān)管,大大提高金融審計的宏觀性、科學(xué)性、建設(shè)性。

(作者單位:審計署駐濟(jì)南特派辦)