縣級國有企業混合所有制改革現狀及存在問題分析

文/朱燈海（利辛縣財政局[國資委]）

一、前言

對于經濟發展來講，改革是必不可少的一部分，國企的混合所有制改革在國家經濟改革方面占據著重要地位。國企混改對于國企市場競爭力提升的作用不容忽視，從2015年有關部門頒布國企改革深化意見至今，許多部門都對該文件展開了深入的學習，同時也發表了國企混改方案執行的諸多意見[1]，2017年國家發展和改革委員會等多個部門共同發布混改試點深化的相關意見，為國企正式運營混改指明了方向，出臺三年國企改革指導方案后，進一步促進了國企混改的加速，出臺此指導方案后，混合所有制改革擁有了更加充分的理論基礎。但從實際來看，各個縣級國企開展混改工作的過程中或多或少存在著一些問題，有待于進一步解決，本文將對以上內容進行全面分析。

二、混合所有制改革理論分析

（一）混合所有制內涵

混合所有制是一種所有權形式。這一概念的提及最早出現在黨的十五大報告中。現階段，人們定義混合所有制時主要從微觀層面、宏觀層面等角度入手。一方面，宏觀層面的混合所有制屬于國家整體公有制、私有制共存的社會經濟結構體制混合，即公有制和私有制和諧共存、發展協調的企業格局。而從微觀層面來看，混合所有制屬于國企資本結構、產權結構及混合公有資本、私有資本的主要形式混合。改革開放以來，國內出現了諸多混制國企，其中代表性較強的是中外合作企業、中外合資企業以及上市的國有企業等。隨著改革的深入，我國的民營資本等社會資本也成為國企混改的一支重要力量。

（二）混合所有制改革重要性分析

自政府提出國企未來應以混合所有制經濟為主要發展方向以來，各地許多國企都在探索混改發展的有效模式。從種類來看，混合所有制主要分為公有制、個體和私營等形式。通過推進國企混合所有制改革，可以讓各類資本參與到經濟發展中，實現資源合理配置并擴大國有資本影響力，提高市場競爭打破現有的行業壟斷問題[2]。同時，混改的關鍵在于提高國有資本運行效率，促進國有經濟綜合實力提升，達成各類所有制資本優勢互補、融合發展的目的，有效發揮地方國企推動區域經濟發展的作用。

國企在自身發展中，混改具有一定的必要性，能夠讓國內經濟穩定發展得到保障，促進國企經濟改革制度的有效落實。我國經濟正處于改革的關鍵時期，同時與混合所有制改革措施結合，可以集中解決以往國企在改革中出現的行政對經濟的過度干預問題，擺脫歷史遺留問題，讓國企輕裝上陣，更加快速地投入經濟建設。另外，通過這種改革方法，讓國企可以用更快的速度建設與經濟發展需求相適應的國企現代化制度，使法人治理結構不斷健全，將國企管理過程中的短板全面補齊，從而穩定提升生產效率，為國企進一步發展提供方向。

（三）混合所有制改革發展階段分析

全面整體摸清混改的歷史脈絡后，不難發現混改主要發展階段有4個：第一階段是1949-1992年的發現、摸索時期，當中共十二大報告指出多種所有制問題后，國企在不斷發展經濟的整個過程中，不同經濟主體彼此摩擦，各方利益開始出現了頻繁交叉，在此過程中，形成混合所有制經濟的基本條件已經滿足；第二階段是1992年至2002年的國企混合所有制萌芽階段，黨的十四屆三中全會發布了市場經濟體制構建的相關決定，指出國企經營機制應發生轉換，對國企現代化制度進行構建，設置一部分股份制試點，并提出混合所有制的經濟單位這一概念；第三階段是2003年至2012年的國企混合所有制健全階段，黨的十六屆三中全會作出了完善市場經濟體制重要決定，指出國企運用股份制有利于讓公有制最終實現成為可能。在2004年的全國人大修改憲法過程中決定，圍繞公有制發展多個所有制經濟，并將其當成社會主義國家所遵循的一項主要制度；第四階段是2013年至今的深化改革發展時期，國務院發布了國企改革深化的相關意見，指出國企混改工作應不斷深化，進一步發展了混合經濟的模式。在2016年以后，國家組織開展并積極進行國企改革混改試點的相關重要工作。在2018年，國家組織啟動了國企混改“雙百行動”。在2019年，有關部門下發“雙百九條”，為“雙百企業”的創新給予了前所未有的鼓勵。到了2020年，國家下發了三年國企改革行動方案，決定深化混改。

三、縣級國有企業混改的現狀

國企混改的有效落實能夠讓國家經濟發展得到最大限度的推動，借助非國有資本、國有資本間聯絡與合作的增多，使國企資本的構成得到豐富，優化國企產業結構、經營模式，讓國有資本所具備的功能、價值最大限度地發揮出來，讓國內市場經濟結構的活力凸顯出來，推動民營企業、國有企業二者的協調發展。

從本質上看，國企改革并非國企應該怎樣存在的問題，而是國企借助什么方法、在什么范圍存在的重要選擇。為了解決這一問題，不僅應對市場的資源配置要求、效率要求進行考慮，而且需要對國家的歷史延續、政治制度加以考慮。由此可以得出，國企改革沒有統一模式和固定標準。國企實施混改工作時，一方面應借助股票首發、擴股增資、轉讓股權、資產證券化及主板上市企業資產重組等方式引入非國有資本，另一方面也可以通過投資新設、并購重組、成立國有資本投資運營公司進行投資入股等方式使國有資本與非國有資本有機融合[3]，雙方充分發揮各自的優勢，為市場注入新的活力。

目前，通過改制上市已成為我國諸多國企開展混改的基本形式之一，也成了主流趨勢。通過上市引入社會公眾股，國有企業股權變得多樣化，也建立了更為完善的治理結構和管理制度。國有企業可以選擇首次公開發行股票和借殼上市（重組上市）兩種方式實現上市目的，通過首次發行股票上市的國有企業，不僅能改善企業所有權結構，而且能夠使國企品牌認識度進一步提升，形成積極、正面的國企企業形象，然而缺點在于目前排隊企業較多，導致審核時間周期長、審核更加嚴格。相較于首次公開發行股票，借殼上市審核較為寬松，經歷時間更短，可以快速實現上市，對于國有企業來說，可以提升混合所有制改革的效率，然而缺點在于往往會支付一定的資本溢價，導致“買殼”價格較高。

但從縣級國有企業實際來看，進行混合所有制改革主要還是通過投資新設這一方式，即國有企業和民營企業共同出資新設一家有限責任公司，新公司的設立使得社會資本能夠參與到國有資產及資本的運作中，形成國有企業新的經營機制。該種方式出資程序簡單，不需要雙方企業就歷史遺留問題進行清理，且不影響雙方公司各自的生產經營活動，在節省人力物力的同時，還可以得到一個背景干凈的新公司，對后續發展有利。但其也存在一定的缺點，雙方需就新設企業的經營機制、治理結構、管理人員梯隊進行協商，前期需要花費精力進行資源整合，管理成本較大。

四、縣級國有企業混改存在的問題

（一）對混合所有制改革目的缺乏清晰認識

國企開展混改時，需要事先認識到未來發展方向等內容，捋順國企能力、資源、短板、長處等，對國企發展目標、定位予以規劃，全面梳理國企從事行業的成功因素，同時企業還需要正確認識在混合所有制過程中需要借助的力量及想要達到的目的。有的企業想要借助混改足量引入資金，讓資產的結構不斷優化，使許多社會資本、國有資本得到吸引而且彼此相互促進發展；部分國企想要借助混改引入投資者，共同構建戰略產業協同發展模式；部分國企則想通過混改來促進內部機制改革、體制改革的進程，幫助國企不斷健全內部運行機制、治理國企結構，改良現代化各方面制度，最終把國企應有的經營活力最大限度地激發出來。根據不同的混改出發點，具體的混改方式、混改路徑也存在一定的差異[4]。然而，縣級國企實施混改的過程中，存在基于產業結構的現實需要，缺乏產業結構的長遠規劃，沒有充分考慮這些因素，而推進企業的混改，同時引入的社會資本質量也不盡如人意，且對于混改企業的管理也存在一定的問題。

（二）引入優秀投資者難度較大

國企開展混改的過程中應聯合投資者，彼此之間展開全方位、多角度的合作，無論是雙方合作滿意度還是投資者水平和能力，都會對國企的穩步改革與發展產生直接影響，最理想的合作形式是將投資者的多方資源聚集起來，把不同方面的優勢充分整合，通過合作達到共贏與互補。但從縣級企業混改實際來看，在進行混改的過程中，資金、資源實力強，管理經驗豐富的投資者并不容易找到，引入的投資者大多存在一些問題，參與混改的目的更多的是想要依靠國有資本改善自身問題，看中國有企業的背景及資源，但卻沒有能力助力國有企業實現新的發展，共贏也變成了國有企業對民營企業的單方面扶持，遠遠與混改早期的初衷、愿景相背離。國企全面開展混改工作時，優秀的投資者本就可遇而不可求，由于縣級國有企業的規模、位置等因素的限制，引入優秀投資人的難度更是大大增加，這對混合所有制改革的質量提出了嚴峻的考驗。

（三）股權比例設置存在問題

國企混改目標并非所有制中混合，而是讓國企治理得到市場化、科學化的發展，整體提高國企管理能力、管理效率等，混合只是一個路徑。但是，根據國企如今混改的實際狀況，大量混改國企的原國有股東會占據極大的比重，外部投資者未具備一定的股份比例，因此外部投資者在國企重大決策時缺少話語權，最終難以構建合理的國企治理結構。從股東會層面來看，大股東擁有不可忽視的控制地位，借助大股東所具備的談判能力，對中小股東的切身利益進行侵占。作為大股東，國有資本對切身利益進行維護的過程中具備的談判能力更強、動機更充分，存在著由于規避改革導致損失利益的可能性，進而造成民眾、職工、中小股東沒有可靠利益代表的問題，即便是利益合理訴求也得不到有效滿足。

（四）企業制度與文化難以融合

戰略投資者，是相對于普通投資者而言，通常為與被投資企業保持長期合作、關系密切，且希望參與企業經營管理的法人投資者。國企混改時通常會把一定的民營企業添加其中，讓其以戰略投資者的身份出現，引進這些投資者后，逐漸實現優化公司治理結構的發展目的，讓全新活力、理念給予國企的經營工作、管理工作等方面。但是在縣級企業進行混改實踐過程中，國有企業、民營企業雙方存在多種差異，如管理制度、企業文化等不同方面，其中，國企相對重視監管、體系、原則等經營管理方面，相比之下，民營企業重在盈利和績效，雙方的混合改革存在經營理念、經營模式角度的不同，這樣的不同在短時間內無法消除，會全方位影響股權多元化管理經營工作，同時也在一定程度上給國企發展帶來較大的限制。

五、縣級國有企業混改的對策建議

在未來，混改是絕大多數國企的發展趨勢，并且會成為國內重要的經濟改革組成部分。國企混改的最根本目標是為了提升國企管理效率，讓國企市場競爭力增強，確保國有經濟的作用有效發揮出來。改革道路并非一帆風順，必須掙脫原有思想觀念束縛，方可實現國有資本保值增值。

（一）樹立現代化的混改經營理念

混改核心在于整合非國有資本、國有資本，以此為基礎，確保國有股最優比改革得以實現。國內私有經濟在不斷發展的過程中，達到穩定的市場競爭高度，同時，其產業實力、經濟實力也相應增強，因此，其參與國企混改的意愿更高。要想進一步推動國企混改，應發揮出國家所具備的引導功能，構建出高效交易平臺、公平競爭環境，對不同種類的資本投資產生更高的吸引力，使地方保護主義最終消除，將行業間以往的壁壘弱化，從而讓國企發展、互聯互通之路打通。由此可以得出，市場、政府都應消除以往對民營企業、私有經濟的不利對待，把握國企混改中非國有經濟的重要作用，為其賦予發展機遇、競爭環境等良好基礎[5]。

（二）加快國企混改進程

為了加快國企的混改進程，首先，開展國企混改工作時應堅持因地制宜、調研相結合。國企混改需要以國家政策要求為前提，能夠按照實地調研狀況針對性地制定一個有效改革方案，增強改革的持續性、合法性。其次，應根據企業產業類型差異，與自身預期目標、經營特點相結合實施改革，始終堅持“一企一策”原則，科學地調整國企內部股份比例[6]。最后，應穩步加快國企混改，要想做到這一點，應先允許國有資本參股、絕對控股；國企應謀劃企業混改的不同方面，結合市場環境推進具備混改條件的企業制定措施，做到成熟一個、推進一個，從而達到國有資本控股和參股等改革預期。

（三）嚴格管控企業改革風險

要想推動國企混改，需要對自身發展方向、市場發展形勢、市場環境等因素展開綜合調研，嚴禁盲目提升改革進度，避免國有化水平的降低[7]。通常來講，盈利和績效是民營企業發展的主要目標，其逐利性傾向將會讓私有化經營效率受到較大限制，自由化、自主性過度又會使國企的市場競爭不斷地增加風險。除此之外，國企自身日常經營范圍極為廣泛，因此得到了諸多事業單位、企業的關注，加之國家政策的正確指引，國企混改具備了明確的主體責任劃分、組織性和規范性。

（四）科學設置股權結構

國企實施混合最主要是為了借助機制的變化獲得更高的效率。混改時通過何種方式設計股權比例是混改的關鍵一環。首先，應合理明確投資者具體數目，防止越少越好理念的落實，也不能堅持多多益善的原則。應對混改國企股權結構加以優化，讓國企引入協同性、匹配度良好的投資者。其次，應對國企內股比結構加以設置。混合所有制企業的國有股權占比應避免一股獨大，盡可能地一股偏大。對章程展開有效制定時，需始終堅持資本同色、同股同權等基本原則[8]。以股東會立場來講，民營企業、國企的股東應彼此給予足夠的尊重，雙方構建一個平等的合作關系，始終遵循股權原則、資本意志。從董事會角度來看，任免、推舉董事會成員以及人數配比都應嚴格依照公司合法章程和股份比例來進行，以往的國有股東不可干涉。從高管角度來看，國企混改后應掙脫原有干部身份、干部級別的束縛，根據國企市場化獎懲機制、管理機制來進行聘任。

六、結語

總之，迎來新時代后，國企混改進入到關鍵一環，國企需要有效地融合和配置非國有資本、國有資本，讓各自的優勢都能夠得到發揮，達到共贏互利的發展目標。通過常態化科學管理機制的構建，最大限度地按照具體情況進行施策，以此來確保各方資本相融，推動國企健康發展。