城市社區參與式治理的實現與思考
——以新橋社區提案機制為例

□楊慧琳 陳 旺

一、問題的提出

自黨的十七大提出“公民政治參與有序擴大”的要求后，公民參與逐漸成為了國內學術界研究的重要議題。而在黨的十九屆五中全會中，“人民群眾參與體制”這一目標的提出，再次將推進公民參與式治理的制度化、規范化、高層次發展提到了重要的戰略地位。但如何才能真正實現政府職能與自治職能的分離，如何才能把居民潛在的熱情轉化為現實的行為，究竟又需要建立什么樣的制度化運行機制才能夠調動社區居民的參與并實現參與式治理的高層次發展，是值得進一步探索和深思的問題。

近年來，在全國范圍內涌現出了許多地方政府圍繞推進和創新基層參與式治理的生動實踐。成都市金牛區作為我國基層社會治理的創新示范區，長期走在社區治理的實踐前沿，而新橋社區作為金牛區社區發展的治理樣板，更是受到了來自多方的關注和學習。不過早年的新橋社區是遠近聞名的“三亂地帶”，而近年來的新橋社區卻在黨建引領的作用下，通過積極探索社區提案機制，打造共建共治共享的社區治理新模式，成功實現了該社區的治理蛻變和華麗轉身。基于此，本文研究的核心問題在于：從新橋社區的轉變歷程中可以得到關于社區參與式治理的哪些思考？實現城市社區參與式治理的可持續發展還可以進行哪些方面的路徑優化？

二、典型案例：成都市新橋社區的實踐探索

新橋社區，原為新橋村，屬成都市的城鄉接合部，人口密集、訴求多元、社情復雜，曾面臨著治理主體單一、治理矛盾凸顯、治理效力甚微等多重難題。這些問題的存在，促使新橋社區亟需開展一系列行之有效的舉措，在黨建引領下，實現治理蛻變。而社區治理的本質是參與式治理，實現居民的參與式治理既是完善共建共治共享社會治理格局的重要路徑，也是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要引擎。黨的十八大以來，我國出臺了一系列積極發展基層民主，發揮群眾主體作用，創新基層社會治理機制的政策文件，也是基于此，新橋社區開始探索社區治理新模式，嘗試建立社區提案機制，搭建居民參與的制度化平臺，以此提升社區居民的自治空間，保障居民真實的民主權利。

新橋社區提案機制的發展是一個逐步探索和不斷完善的歷程，大致經歷了以下階段：第一階段是2014～2018年，社區提案機制的初探階段。在這一階段中，公共議事委員會的建立，使得社區內重大事項初始動議權首次向居民正式賦予，社區自治空間得以讓渡，居民參與意識得到提升。第二階段是2019～2020年，社區提案機制的設立階段。相較于初探階段，該階段的突破點在于：層級界限的明晰劃分、居民參與的直接民主、分類解決的精準治理和主動參與的意識培養。第三階段是2020年至今，社區案機制的發展階段。在該階段中，采用了“線上”和“線下”相互融合的方式，按照“網上提案、線上受理、共商共治、即時通知”的發展思路，創建社區提案智慧平臺，突破居民提案的時間和空間界限，讓社區居民可以不受時空限制進行社區的參與式治理。

三、實踐思考：新橋社區提案機制的成效與局限

(一)新橋社區提案機制的主要成效。

1.優化了基層組織架構，社區自治空間得到提升。參與式治理是政府與公民的雙軌互動過程，僅僅依靠自下而上的居民參與方式往往無法形成社區居民常態化的參與機制。因此，地方政府需要有意識地向社區居民進行充分賦權，給予社區居民真正意義上的自治空間。新橋社區提案機制的設立，首先進行了層級界限的明晰劃分，理順了小區(院落)、社區、街道辦事處、區級政府等之間的關系，規定社區提案需要按照“三事分流”和逐級解決的原則依次遞交予以處理。“行政權力”與“自治權力”邊界的清晰，政府職能與自治職能的分離，推動了社區兩委回歸本位，社區自治空間得到保障。

2.調動了居民參與熱情，居民共治能力得到增強。新橋社區提案機制的設立，以制度化的平臺，為居民提供了表達自己看法、參與公共事務協商的規范化渠道。此外，其還改變了傳統委托代理的間接民主方式，居民個人也能直接成為提案人，向社區提案公共議事小組遞交提案，并參與到社區公共議題發現、執行、評估、反饋等全程之中。制度化協商平臺的搭建和全過程的參與式治理，不僅讓居民深刻意識到了自己提出的建議能夠對所在的社區建設發揮實質性的影響，更潛在地調動了居民參與社區治理的熱情。同時，社區提案機制中居民解決方案一欄的增設，也鼓勵著居民主動參與并嘗試處理解決社區公共事務，使得居民共商共治的能力得到進一步增強。

3.落實了居民決策權利，居民有序參與有望實現。我國社區治理實踐中，社區居民很少真正享有決策權，居民意見的表達難以對政府政策的制定、執行和決定產生實質性的影響，居民也很少采用合理、合法的方式表達自身的訴求。但新橋社區提案機制的建立，使社區居民具體的利益訴求變成了合理的居民提案，再借助制度化的議事規則和制度化的程序予以運行，最終變為一個個可以落地實現的決策。而在這個從居民訴求表達到政府政策落地的過程中，社區居民不僅僅決策權得以落實，更重要的是，學會了通過合理、合法的方式去表達自己的訴求，有序進行社區的參與式治理。

(二)新橋社區提案機制的當前局限。

1.社區治理參與主體范圍受限。新橋社區提案機制的重要特征之一在于突破了傳統委托代理的間接民主方式，強調居民對于社區治理的直接參與。但從社區提案機制的治理實踐和相關細則可以發現，其對于社區居民的理解仍舊較為狹隘，將社區提案機制的參與主體限定為本社區內部的戶籍居民，而非戶籍社區居民、租戶類流動人口等主體如何參與社區治理，如何使用本社區提案機制，尚未有相關細則和規定予以說明。社區參與主體范圍的受限，既不利于外來人口融入，構建良好的鄰里關系；也不利于回應居民訴求，實現“三共”的治理格局。

2.社區治理技術人才缺乏。當前新橋社區提案機制已經發展到“線上”和“線下”相結合的3.0模式，但社區提案智慧平臺的創建僅是適應當下數字化政府轉型和智慧社區建設的第一步。社區提案智慧平臺的落腳點是通過技術賦權，調動居民參與，實現政府與居民的良性互動。但在調研的過程之中，社區提案的治理實踐與目標構想仍有較大差距，基層工作人員數量的有限和專業化人才的欠缺，使得提案智慧平臺自創建之后，一直處于停滯階段。而停滯的主要原因在于：既缺乏專業的工作人員向社區居民普及社區提案機制及相關程序的使用，又缺乏專業的團隊和工作人員對提案智慧平臺進行定期的維護和系統的更新。

3.社區提案機制延續問題面臨挑戰。新橋社區提案機制從理念的提出、機制的建立再到線上的運行，雖然整個歷程都離不開社區居民的參與和一線社區工作者的推動，但其中政治精英的個人意志和工作能力對社區提案機制的發展起著主導，甚至決定作用。胡偉曾在《政府過程》中闡述到：“人治依靠權力精英的工作態度、人格力量和行政技巧，極易出現人存政舉、人忘政息的現象。”反映在新橋社區提案機制中，則是制度運行不夠穩定，沒有法治化予以保障，當地方政府人格化因素減弱，提案機制的制度效益將會逐漸遞減，甚至為零。

四、城市社區參與式治理的路徑優化

城市社區參與式治理的真正實現是一個長期且系統的過程，針對當前新橋社區提案機制面臨的若干局限性，本文嘗試從精細化、智慧化、法治化的角度進行對策建議，提出城市社區參與式治理實現的優化路徑。

(一)精細化：實現社區參與式治理的主體覆蓋。伴隨著社區精細化治理的探索演進，涵養社區治理的“繡花功夫”越來越成為社區工作的重要內容。新橋社區雖然在實踐過程中有意識地對社區居民提案內容進行了分類處理，并在全程對居民提案進展進行了評估和反饋，但社區治理精細化的實現不能脫離服務對象的全面性。因此，新橋社區在治理方向上需要明確，社區流動人口治理必須從社區治理的弱點轉化為社區治理的重點，社區內部的流動人口既是社區治理的參與者，也是社區共同體的建設者。此外，新橋社區工作者應該深入社區進行調研，做好對社區流動人口的幫扶工作，實現社區網格化治理與精細化治理的融合。另外，還可以通過組織豐富的社區活動，利用鄰里間的紐帶關系，擴大流動人口的社區參與，激發他們的共治熱情。

(二)智慧化：實現社區因素和技術運用的良好結合。成功的社區信息化實踐，不僅僅關注技術應用的本身，還會將社區性因素納入統籌考慮的范圍之內。新橋社區探索建立的提案智慧平臺是對社區參與式治理模式的創新發展，但社區智慧化建設不能僅局限于技術運用層面，還應該考慮作為智慧服務接受方的社區居民和作為智慧服務提供方的一線行動者。因此，在推進社區參與式治理的智慧化發展進程中，一是應該不斷優化基層組織架構，減輕社區工作人員的行政負擔。二是要指派專人負責智慧平臺的建設、運行及維護等工作，避免社區智慧化建設停滯不前。三是需要逐步開展與社會組織的合作工作，邀請專家學者進行業務培訓，以此提升社區居民對智慧化建設的了解，并能夠掌握相關數字技術的運用。

(三)法治化：實現城市社區參與式治理的常態化發展。雖然新橋社區提案機制的創新實踐，體現出了一定的制度化、規范化發展方向，但人格化因素在推進社區參與式治理方面依舊起到了主導作用，使得社區提案的延續性面臨挑戰。因此，若要實現參與式治理的可持續發展，需要逐步減少其中的人治因素，以參與式治理的法治化實現參與式治理的常態化。一是應該完善我國基層群眾自治的相關法律法規，為居民進行社區參與式治理提供明確的法律依據；二是新橋社區需要結合自身的社區特性和實際情況制定適用于本社區的實施指導辦法，并在實踐探索中不斷完善社區提案機制的相關細則；三是新橋社區還需要加強社區的法治化教育，培養社區工作人員和社區居民的法治思維和規則意識，合力推動社區參與式治理的法治化、常態化發展。