市縣公安機關(guān)大部門制改革問題研究

□林榮坤 王政昱

2015年2月，中央作出了全面深化公安改革的重大決定，市縣公安機關(guān)大部門制改革是全面深化公安改革的重要內(nèi)容，被確定為公安機關(guān)未來發(fā)展的重要方向。研究市縣公安機關(guān)大部門制改革的相關(guān)內(nèi)容，對于完善警務(wù)運行機制、提高警務(wù)效能等方面具有重大意義。

一、市縣公安機關(guān)大部門制改革的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)市縣公安機關(guān)大部門制改革的根本目標。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，公安機關(guān)具有舉足輕重的地位。目前公安機關(guān)的體制機制，迫切需要通過深度改革，去適應(yīng)社會治理發(fā)展的需要。開展市縣公安機關(guān)大部門制改革，進而建立多功能性的綜合大部門，這是破解部門功能單一化、警務(wù)效能低下的重要途徑。同時通過大部門制改革，可以解決警種職能權(quán)責不清、界限模糊、重復(fù)交叉的問題，有效化解當前警種設(shè)置過細、警力資源分散、基層虛化弱化的弊端。

(二)市縣公安機關(guān)大部門制改革的相關(guān)進展。目前市縣公安機關(guān)的大部門制改革，雖然各省公安廳的相關(guān)會議和文件中有所表述，但在全國層面并未發(fā)布統(tǒng)一的改革規(guī)劃。筆者由公安網(wǎng)相關(guān)信息進行不完全統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)有近10個省份的40余個市縣級公安機關(guān)，進行了大部門制改革或試點。改革單位相對比較集中的是浙江省公安機關(guān)，其屬下多個市縣局(分局)進行了改革，甚至形成了具有代表性的嘉興南湖、金華浦江、溫州開發(fā)區(qū)等多種模式。貴州省也在貴陽市、遵義市、畢節(jié)市、銅仁市、黔東南州、黔西南州等地公安機關(guān)開展了大部門制改革的探索。其余江西、湖南、遼寧、廣西、寧夏、河南等省區(qū)的部分公安機關(guān)也進行了一些改革試點。

二、當前市縣公安機關(guān)大部門制改革的瓶頸問題

(一)頂層推動存在一定難度。就目前的行政機制而言，工作的推動力度與頂層規(guī)劃有很大程度上的關(guān)聯(lián)。相對于近期的職務(wù)序列改革、公安部機構(gòu)改革、行業(yè)公安管理體制調(diào)整和公安現(xiàn)役部隊改革等重大改革任務(wù)，[1]市縣公安機關(guān)大部門制改革的難度并不比前者大。但頂層推動力度卻相對有限，這就在很大程度上決定了各級公安機關(guān)落實和推進改革的積極性。雖然該項改革僅為公安機關(guān)的內(nèi)部機制調(diào)整，看似相對簡單、難度不大。但由于基層情況千差萬別，卻并不適宜由決策高層進行一刀切的全面推進。甚至對于不同地區(qū)的公安機關(guān)而言，是否可以同步開展這一改革，也是一個值得探討的問題。在這種情況下，市縣公安機關(guān)的大部門制改革就會在頂層推動層面存在先天不足。

(二)機關(guān)整合受到多重阻力。就實際工作執(zhí)行的層面而言，目前的市縣公安機關(guān)大部門制改革也存在很多阻力。尤其是近年來，森林、民航、鐵路等公安機關(guān)先后劃轉(zhuǎn)，移民管理局、食品藥品犯罪偵查局等部門先后成立，公安部所屬部門仍然在逐漸增多。各個省廳也都是通過設(shè)立上下對應(yīng)的機構(gòu)承接上級業(yè)務(wù)。就市級公安機關(guān)而言，在省級公安機關(guān)并未進行相應(yīng)改革的情況下，上下對應(yīng)、層層承接的現(xiàn)有模式，顯然能夠更加穩(wěn)妥地確保各項業(yè)務(wù)的無縫承接。各個業(yè)務(wù)部門也必然希望增加自身條線的話語權(quán)，盡可能保持其相對獨立性。所以同樣不希望下級公安機關(guān)將承接業(yè)務(wù)的部門予以整合。因此，實行市縣公安機關(guān)大部門制改革受到的阻力不僅來源于本級內(nèi)部，也同樣存在于上下級之中。這種改革的難度可想而知。

(三)基層隊伍充實效果有限。從目前大部門制改革的試點情況來看，改革的另一個目的是通過機關(guān)整合精簡，將“富余”人員補充到基層一線，緩解基層警力不足的問題。從收集到的情況來看，某市局的大部門制改革使“綜合部門警力減少了36.8%，其中偵查實戰(zhàn)部門原有內(nèi)勤、財務(wù)等非戰(zhàn)斗人員減少了48.7%”。[2]看似這一裁減的比例很高，但仔細分析之后發(fā)現(xiàn)，實際上只是市局機關(guān)總警力由改革前的623人，下降到改革后的568人，僅減少了機關(guān)警力的8.8%而已。即使這些警力全部分配到下屬十多個分縣局，由于基層一線點多面廣，也不能產(chǎn)生多大實質(zhì)性改變。而對于一些體量較小的分縣局機關(guān)而言，可以充實基層的警力可能更加有限。尤其是在整合過程中，保留下來的必然是年齡較輕、能力較強的人員。而裁減后用于充實基層的，基本上是年齡偏大、能力有限的人員。這些人員在條件艱苦、工作繁重的基層單位，是否能夠發(fā)揮有效作用，這是一個存疑的問題。

(四)廣大民警參與作用欠佳。就各種發(fā)展建設(shè)而言，必然要得到主體力量中大多數(shù)人員的積極支持，才能夠取得重大成效。實施公安工作的各項改革創(chuàng)新，也必然要得到廣大公安民警的支持和參與，才能有真正的突破。從現(xiàn)有的大部門制改革來看，機關(guān)的崗位、編制被壓縮后，機關(guān)民警的工作壓力必然增加。與此同時，如果不能在改革中大幅增加基層警力，基層的減負作用也無法實現(xiàn)。而且裁減人員的安置調(diào)整也會產(chǎn)生大量矛盾。加上由于編制和崗位裁減，很多民警的職業(yè)發(fā)展還會受到限制。同時如果不能相應(yīng)地在民警待遇提高、晉升空間拓展方面做好配套措施，廣大民警參與改革的主動性和積極性是難以保障的。而相應(yīng)的保障舉措，往往又不完全取決于大部門制改革本身。這些實際問題都將在很大程度上影響改革的進度和成效。

三、完善市縣公安機關(guān)大部門制改革的對策建議

(一)規(guī)劃統(tǒng)分結(jié)合，省級重點主導(dǎo)，合理實施改革的頂層推動。一是在公安部層面，適當給予方向性的引領(lǐng)，不宜做出指令性的規(guī)定。從基層實際來看，大部門制改革是否能夠有效發(fā)揮作用，與改革單位的實際情況聯(lián)系緊密。比如，較發(fā)達地區(qū)急需解決新型智慧公安業(yè)務(wù)、新型網(wǎng)絡(luò)犯罪等前沿問題，而欠發(fā)達地區(qū)需要重點解決機關(guān)合成的問題等。不同地區(qū)的訴求有著很大差別。因此在公安部的頂層設(shè)計上，要有所區(qū)別、張弛有度、統(tǒng)分結(jié)合。二是在省級公安機關(guān)層面，要發(fā)揮改革引領(lǐng)的主力作用。省級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，對于市縣級公安機關(guān)的機構(gòu)調(diào)整具有特殊意義。只有搞好省級公安機關(guān)的機構(gòu)改革，市縣級公安機關(guān)的大部門制改革才能真正有效推進。而且省內(nèi)各地情況差異相對較小，省級公安機關(guān)進行改革規(guī)劃，也更容易貼合實際、取得實效。因此省級公安機關(guān)層面，要充分發(fā)揮改革引領(lǐng)的主力作用。

(二)機關(guān)科學整合，逐步融合過渡，有效降低改革的內(nèi)部阻力。一是機構(gòu)整合要認真調(diào)研、合理規(guī)劃、分步推進。大部門制改革要認真分析本地區(qū)、本單位的實際情況，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上開展改革規(guī)劃。我們可以采取逐個部門、逐個層級或逐個地區(qū)實施改革的辦法，采用走一步看一步的方式分步推進，盡可能減少不必要的回頭路。二是機構(gòu)改革整合中采用逐步過渡的辦法，盡可能確保業(yè)務(wù)有機融合。從部分試點單位的經(jīng)驗來看，機構(gòu)改革可以采取“先全盤承接、后歸并整合”的辦法。不必急于馬上壓縮人員和編制，可以通過一個相對較長的時期逐步進行業(yè)務(wù)融合。這樣的好處是一方面減少了改革的阻力；另一方面也使得相關(guān)業(yè)務(wù)能夠在緩和的環(huán)境中逐步對接。這種漸進式的融合，能夠使各種業(yè)務(wù)對接更加有機，既避免不同業(yè)務(wù)在同一機構(gòu)中各自為政的尷尬局面，也為今后的長效發(fā)展打下基礎(chǔ)。

(三)適當剝離職責，減輕基層負擔，全面落實改革的充實作用。實施市縣公安機關(guān)大部門制改革應(yīng)當注意充實基層的問題，將精簡的機關(guān)人員充實基層，并且要適當剝離基層業(yè)務(wù)職責，進一步為其減負。在浙江嘉興南湖分局的大部門制改革中，該分局實施了派出所去全職化和刑偵機制三級架構(gòu)重組。改變“刑偵大隊-派出所刑偵中隊”的刑事打擊二元機制，為“刑偵大隊-片區(qū)刑偵隊-派出所刑偵探組”刑事打擊三級架構(gòu)。在新的架構(gòu)下，分局刑偵部門共設(shè)置4個片區(qū)刑偵隊和一個打黑除惡專業(yè)隊，派出所只負責案件受理，不用辦理需要開展專門偵查的簡單案件，其他刑事案件的現(xiàn)場勘查、偵查辦案，均轉(zhuǎn)交至分局刑偵部門[3]。這種看似反向操作的辦法，看似在一定程度上減少了派出所的業(yè)務(wù)和人員，卻使派出所的基礎(chǔ)工作力量更加集中、工作效果更加扎實，使派出所能夠集中力量解決基礎(chǔ)工作的問題，也很好地發(fā)揮了充實基層的作用。這種做法具有一定的借鑒意義。

(四)提高待遇、輪換交流，激勵民警積極參與改革。從基層民警的角度，實施大部門制改革也要做好配套機制的建設(shè)。除了盡可能避免民警因編制調(diào)整而利益受損的問題，還要盡可能運用改革舉措有效實施隊伍激勵。在改革的同時，應(yīng)當進一步搞活非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升等制度，推進警員職務(wù)序列改革的落實與深化。可以同步建立民警崗位輪換交流機制。在促進業(yè)務(wù)融合的同時，提高民警的一專多能和素質(zhì)提升。在人員崗位調(diào)整整合中，也要通過合理保障機制向基層一線和艱苦崗位傾斜。例如在溫州開發(fā)區(qū)分局的大部門制改革中，機關(guān)精簡的民警就以機關(guān)派駐的名義到派出所工作。這些人員可以同步享受基層的相關(guān)福利待遇，有效地提升了他們的工作積極性，也減少了隊伍調(diào)整中不必要的摩擦。

四、結(jié)語

總之，市縣公安機關(guān)的大部門制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個層面的協(xié)調(diào)推進才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在公安工作快速發(fā)展的今天，我們一定要認真研究基層實際，結(jié)合公安工作的未來發(fā)展，科學合理地推動大部門制改革，以期進一步完善警務(wù)運行機制，提升公安機關(guān)的警務(wù)效能。