貴州省土地整治助推鄉村振興的對策研究

□陳維妮 梁世驥

自然資源政策中，土地整治一直是助推地區鄉村振興的重要抓手。為了進一步實現土地整治工作對鄉村振興的促進作用[1]，貴州省出臺了相關文件，要求各市(州)根據文件要求，安排實施土地整治項目，助推鄉村振興，為鄉村振興提供有力支撐。研究對貴州省目前土地整治中存在的問題進行分析，提出相關對策建議，對積極探索具有行業特點的土地整治方式助力鄉村振興具有重要意義[2～3]。

一、土地整治助推鄉村振興中存在的問題

(一)土地整治項目制度保障有待加強。

1.土地整治項目的制度化、規范化有待進一步提高。由于項目模式處于新模式探究階段，項目的管理方式與現行有關項目管理不相符，地方政府存在顧慮，擔心項目資金使用不安全、程序不合規等，不敢大膽嘗試。作為土地整治的一種新型模式，在項目、資金管理方面以及政策的支持上還不夠完善，導致各個“村民自建”項目的模式無法統一，更加依靠自然資源部門的技術指導、支持。作為項目主要技術支撐的縣級土地整治機構，人員少、資金小、技術力量較為薄弱的情況下，如何服務所有土地整治項目，這是一個重要問題。同時，行業內部及全社會對土地整治工作在新形勢下重新定位認識不足，準備不充分。大部分“村民自建”土地整治項目，仍有相當比重停留在為傳統種植產業提高基礎設施配套率這一認識層面上，對高標準農田建設的工程布局缺乏統一的制度和標準，偏重某一項單體工程，缺乏對項目區耕地質量提升的總體布局，地區土地整治制度保障有待加強。

“村民自建”模式受制于村支兩委干部的組織管理能力強弱、公信力和村級集體經濟發展程度，因此“村民自建”不是每個地區或每個項目都能按這種方式實施，開展“村民自建”需要具備以下條件：一是要有一個組織管理能力強、帶動作用好的村支兩委班子；二是要編好一個切實可行、能夠指導項目實施的設計技術方案；三是要組建好一支政府管理專班；四是選好一支村民監督員代表隊。村組相關管理人員如果思想意識、工作能力等方面參差不齊，會直接影響項目實施的進度，出現更多問題。

2.項目實施過程資料缺乏保障。村支兩委缺少熟悉土地整治有關技術業務的人才，因此項目施工過程資料缺乏規范性管理，項目驗收和審計難以保障，項目信息備案工作也面臨很大考驗。需要配備好一組施工技術隊伍和資料編制員，加強管理和完善項目過程資料，或者需要第三方服務機構介入，幫助組織相關施工、竣工資料，以確保項目能夠順利實施，達到預期設計目標。

(二)政府相關部門土地整治助推鄉村振興幫扶力度有待加強。政府相關部門在“村民自建”土地整治項目助推鄉村振興的過程中對農戶的幫扶力度還有待加強，主要表現在以下兩個方面。

1.部分地區基礎設施依舊薄弱，生產生活條件需改善。土地整治的目的之一就是改善基礎設施，為實施產業做準備，但部分“村民自建”土地整治項目區依然在道路交通、飲水、灌溉等方面存在問題，依然是土地整治后進行產業發展的障礙，制約了產業化的良性發展，因此在“村民自建”土地整治項目中，需要在完善農業產業化基礎設施方面進行改善。

2.部分干部的幫扶工作還需完善。一方面在鄉村振興工作中干部沒有完全做到針對不同農戶，展開不同鄉村振興政策，對農戶的具體情況掌握不夠，對農戶對于土地整治及后續相關產業發展意愿了解不足；另一方面干部相關文件、材料沒有達到相關文件要求，部分干部還存在材料未填寫、填寫不規范現象，干部相關材料較為凌亂，并且部分存在歸檔不及時，還有前后數據不一致的現象，嚴重制約了干部幫扶農戶利用“村民自建”土地整治項目實現鄉村振興的效果。

(三)土地整治助推鄉村振興內生動力不足。對于地區的發展來說，僅僅依靠外來力量是遠遠不夠的，只有充分發揮土地整治對地區鄉村振興的內生動力才是實現鄉村振興的最終方式。這要求在土地整治助推鄉村振興過程中，不能僅僅依靠有關資金來改變村容村貌，而是要不斷提高農戶的自我發展能力，如果不能提高地區的內生動力，經濟無法持續發展，長此以往，地區最終還是會陷入惡性循環，地區和農戶僅僅依靠國家救助，而不去尋求自身發展，導致土地整治助推鄉村振興內生動力不足。

1.土地整治后續產業項目短小散，尚未形成完整的產業鏈。土地整治完成后，盡管相關產業項目在一定程度上不斷開展，但缺乏整體考慮，缺乏相關規劃，發生惡性競爭的現象，由于沒有考察市場，出現產業雷同。在產業的發展上，大多農產品都以初級產品進行批發出售，部分企業對農產品進行了簡單加工，農產品附加值較低，并且農產品受季節性影響，初級加工不能實現長時間的保存與運輸。

2.土地整治后續產業與農戶利益聯結機制不健全。通過“村民自建”土地整治項目，部分農戶通過土地流轉加入其中，獲得了一定的收益，然而絕大多數企業和農戶之間的利益聯結機制還是處于低層次的農產品買斷以及常規提供勞動力等缺乏內生動力的方式上。并且在企業和農戶合作過程中，企業占據了絕對優勢，在相關利益合同上表現十分明顯，甚至出現合同條款欺騙農戶的現象，無法保障農戶的利益，所以在利益聯結機制不完善的基礎上土地整治后續產業項目內生動力不足，缺乏活力。

二、土地整治助推鄉村振興的對策建議

(一)增強農戶的人力資本建設，加強鄉村振興的內生動力。

1.增強農戶對土地整治助推鄉村振興的政策認知度。可以將編印的土地整治及其后續產業助推鄉村振興政策宣傳手冊發放至各個行政村，再由村集體分發給農戶，同時各級干部積極宣傳相關政策，積極引導農戶參與土地整治項目；還可以建設土地整治助推鄉村振興示范點，在示范點上設置土地整治的指示牌，同時還可以列出參與土地整治項目的對象幫扶姓名牌等。同時，干部要主動積極與農戶溝通，經常深入基層宣講土地整治助推鄉村振興的幫扶政策，解答農戶的疑問，為他們樹立鄉村振興的信心。

2.提高農戶的自身發展能力。土地整治項目及其后續產業發展對農戶的素質技能要求很高，因此培育新型農民尤為重要，轉變農戶想單純依靠政府的思想觀念，使他們掌握產業化生產的專業知識和技能才是實現鄉村振興的關鍵。可以通過建立農戶教育培訓體系，培養更多掌握新技能、專業知識的新型職業農民；在農民加強種植、養殖等農業產業方面，還可以依托高校和農業局的技術推廣服務來對他們進行專業培訓；最后在提高農戶新技能的基礎上還要提高農戶的科學技術水平，可以加強后續產業鏈的加工技術培訓，采取面對面指導、實地培訓、上戶培訓等多種方式，增強農戶的綜合水平來實現鄉村振興。在提高農戶自身發展能力中，可以由縣政府來牽頭，相關部門單位組織對鄉鎮干部及農戶進行培訓，著力推廣種植技術，同時邀請相關專家對農戶的產業發展開展指導。每個地區都有相對成功的種養大戶和經濟能人，對這些成功案例積極宣傳，有助于調動農戶的積極性，鼓勵農戶向種養大戶、經濟能人學習產業發展的經驗，建立“能人+農戶”的創新模式。

(二)完善政府土地整治政策，加大扶持力度。加強土地整治助推鄉村振興資金的整合和兌現，健全基礎設施以及完善干部幫扶機制，從而為確保土地整治項目更快更好地完成鄉村振興任務奠定基礎。

1.加強金融政策支持力度，完善資金管理。近年來，國家出臺了一系列扶持開發的政策措施，但大部分資源處于零散狀態。多部門共同組織實施的自然資源、農業、交通、水利等涉農項目資金沒有得到有效整合，資金優勢仍以單一部門為主，未能充分發揮其效益，同時，這些部門項目之間的技術要求和質量標準達不到一致，使得各類項目難以整合，實施效果也差強人意。與此同時，地方債務的重大壓力，也使得項目資金無法保證，即使保障也無法發揮應有的綜合效益。鄉村振興是社會系統工作中的一個復雜的分支，政府應引導各行業主管部門，轉變職能，轉變作風，形成合力，提高項目建設力度，確保質量和效益最大化發揮，同時，要引導社會力量的支持和參與，凝聚起強大的合力，形成政府、市場和社會共同推動鄉村振興的大格局。

可以通過“政府引導、干部結對、資金扶持”的方式，實現一鄉一業、一村一品產業新格局。有關部門應對產業資金實行統一管理，建立相關監督管理制度，保障資金能夠落實到位，確到資金的鄉村振興效果。同時支持發展小額貸款公司和融資性擔保機構，借助互聯網，積極完善手機銀行、網上銀行等官方業務。當前，《關于支持縣統籌整合使用財政涉農資金試點工作的意見》的下發，使得縣進行資源的整合有了政策依據，但是仍應完善相應的項目資金管理方式和制度，對縣放寬審計標準，允許地區統籌使用資金，以促進地區鄉村振興。將財政涉農資金，如農業生產發展資金、農村基礎設施建設資金等整合為社會救助資金，將其集中投入到地區鄉村振興工作中，能有效發揮資金的聚合效應，提高資金使用效益，是實現從“大水漫灌”向“精打細算”轉變的路徑，實現資金使用從多頭管理向集中統一管理轉變的必然要求，是集中資源打贏鄉村振興戰的必要條件[4]。把土地整治項目作為平臺，以鄉村振興規劃為引領，統籌整合財政涉農資金，合理引導社會資金，圍繞實施土地整治計劃捆綁使用，，重點解決地區群眾最關心、短板最明顯的突出問題，充分發揮各類資金的疊加效應，實現項目互補，投資效益最大化，使土地整治工作順利推進，更好地為農業園區建設或集體經濟發展服務。

2.確認幫扶模式，完善干部幫扶機制。戶原因各有不同，需要以原因對農戶進行分類，做到因戶施策，如果農戶有勞動能力且發展意愿可以依靠土地整治后期產業來進行扶助，如果農戶有生產資料，可以以生產資料入股獲得受益，同時，政府回購認購土地整治后續產業獲得受益，實現土地整治的長期受益。對于不同年齡的農戶，也需要有不同的幫扶機制，年齡較大，患病缺失勞動力的農戶可以列為低保戶，由財政撥款救助；而有勞動能力但年齡稍大的可以安排護路員、清潔員、治安員等公益崗位，健全幫扶機制，使土地整治助推鄉村振興有序有效。健全干部幫扶機制，對干部工作建立考核機制，將土地整治助推鄉村振興工作納入年度考核和領導干部個人年度績效考評中，完善資金管理機制。通過建立干部幫扶機制，幫助干部及各級部門找準資金定位，拿出各自的切實可行的辦法，更好地完成土地整治助推鄉村振興工作。

(三)完善“村民自建”土地整治與鄉村振興制度。

1.加強土地整治與鄉村振興制度建設。需要進一步完善土地整治助推鄉村振興的相關規章制度。健全土地整治助推鄉村振興的設計管理、項目管理、資金管理、驗收管理等制度，全面規范各個環節的工作；研究相應技術標準，完善技術體系，不斷總結土地整治助推鄉村振興過程中的不足，在規劃編制、項目實施、竣工驗收等方面總結改進，從而，確保土地整治工作依法依規，有序運作。健全共同責任機制[5]。根據國家監管、省負總責的要求，建立政府領導、部門配合、上下聯動、公眾參與的工作機制，進一步明確職責分工，各盡其責，形成合力，共同推進鄉村振興。

2.完善土地整治與鄉村振興規劃實施管理。完善土地整治助推鄉村振興的規劃體系。依據相關規定，按照上級土地整治規劃的要求，編制本區域土地整治助推鄉村振興規劃，統籌安排本區域各項土地整治項目，確保各項土地整治助推鄉村振興目標任務逐級分解落實到項目和地塊，保證土地整治助推鄉村振興規劃有效實施。

3.加強土地整治助推鄉村振興實施監管與績效考評力度。應與時俱進創新監測監管方式，不斷健全相關監測監管體系，調動地區居民對于土地整治項目監管的積極主動性，多了解反映存在的主要問題，開展土地整治項目區涉及農戶滿意度調查，推動建立第三方評估機制，實行專項檢查與日常督察相結合，堅決從嚴懲處有關違法違規現象，確保土地整治項目規范開展，提高土地整治項目工程質量。

三、結語

土地整治作為改善農業發展方式、挖掘土地生產潛力、增加農民收入最有效的手段，對助推鄉村振興具有重要的作用。對土地整治項目助推鄉村振興成效進行及時、準確的分析和評價，不僅可以豐富我國土地整治和的理論，而且可以規范指導土地整治項目助推鄉村振興的實踐活動，對實現土地整治項目助推鄉村振興的科學化決策和管理具有重要意義。