事業單位全口徑預算管理與信息化研究

◎吳繼偉

所謂全口徑預算，即全面取消預算外資金，將事業單位所有收入和支出按照一定的規則全部納入預算管理中，包括所有財政撥款收支、事業和經營收支。對于事業單位來說，全面實行全口徑預算管理后，可以進一步增強本單位對于資金的管控能力，讓資金的支出更加合理，讓各項收入的管理更加規范。從短期來看，將會使事業單位提高財務管理和預算管理水平，合理調配資金保障本單位各項工作開展和支持本單位的改革發展；從長期來看，將會實現事業單位事權與財權的高度匹配，有助于推進收支問責機制的建立，對推動依法行政、有效防治腐敗，保證國家資金安全將會帶來深遠的影響。

一、事業單位實行全口徑預算管理的必要性

1.全口徑預算管理是事業單位改革的重要組成。

事業單位資金來源的特殊性，決定了必須要加強預算管理，謹防資金挪用與浪費，才能切實履行公共服務職能，維護好事業單位的良好形象。以往的預算管理中，由于預算方案執行不到位、預算監管力度不強，超預算情況時有發生，嚴重損害了事業單位公共服務的供給質量。因此，近幾年的事業單位改革中，將預算管理改革擺在了重要地位，致力于從嚴、從細地完善預算管理，從源頭上堵住資金浪費的口子。在《預算法》修訂以后，提出了要在事業單位內推廣使用全口徑預算管理，這既是對以往預算管理模式的一次重大調整，同時也有利于真正做到預算收支的一本賬，將有望徹底解決資金有利于財政預算管理之外的情況，對切實保障資金完整性也產生了積極影響。

2.全口徑預算管理有助于提高資金的利用效率。

全口徑預算是科學理財的基礎，能科學合理地組織和配置財力資源，既“做大蛋糕”也“切好蛋糕”。在預算管理中，采用目標化收支計劃，實現事業單位有限財政資金的合理調配、最優利用。對于比較重要的、緊急的事項，優先提供資金保障；同時，在資金支出過程中又實行了全過程、動態化的監管，保證每一筆支出都能納入到監管體系，符合預算管理的要求。實現全口徑預算管理后，原來分散在不同功能科目，不同資金渠道的支出，全部歸集到同一個預算框架體系中。一方面是減輕了預算管理的工作壓力，另一方面則進一步提高了監管效能，最大程度上杜絕了資金不合理利用、不規范操作的問題，在保障事業單位資金安全，進而支持事業單位各項工作有序開展等方面發揮了積極作用。

二、事業單位全口徑預算管理中面臨的問題

1.全口徑預算方案的編制不科學。

預算方案是否科學、可行，是決定事業單位全口徑預算管理開展成效的關鍵因素之一。正常情況下，事業單位的預算管理人員在編制預算方案時，需要開展充分的調研，獲取往年本單位及各部門預算完成情況，分析超預算原因，然后根據下一步的工作開展計劃，調整預算目標，編制形成新的預算方案，從而保證其目標設定科學、方案切實可行。但是從調查情況來看，現階段許多事業單位在全口徑預算方案的編制工作中，前期調研工作不深入，對各個部門以往預算完成情況缺少了解。在這種情況下盲目設定預算目標，編制預算管理計劃，會導致預算執行難度增加。另外，預算編制周期較短，留給預算管理人員編制預算方案的時間較少，也會因為時間倉促難以保證預算方案的科學性和可操作性。

2.全口徑預算方案執行不徹底。

在編制預算方案的前提下，還應將該方案落實下去，才能確保全口徑預算管理目標得以順利實現。從調查情況來看，事業單位實行全口徑預算管理后，仍然存在預算方案執行不到位、落實不徹底的問題。歸根結底，主要在于：首先是預算方案本身存在不足，例如預算目標設定不合理，使得預算執行難度增加。預算目標定的過低，導致預算方案落實起來有一定難度。這種情況下要想保證事業單位工作的正常開展，必然會出現超出預算的情況。其次是事業單位的各個部門，執行預算方案的能力不足。有的部門以完成上級下達的工作任務為首要目標，預算執行意識不足，這種情況下也會造成預算方案未能在實際工作中得到有效落實。最后是缺乏嚴格的懲戒機制，對于存在的超預算行為，或者資金浪費問題，沒有追究相關人員的責任，這也導致部門負責人對預算落實的重視程度不足。

3.全口徑預算的內部監督機制不完善。

雖然全口徑預算管理在事業單位實施已經有幾年的時間，但是在內部監督機制的建設方面仍然相對滯后，目前還有很多事業單位尚未建立起完善的監督機制，存在監督力度不足、監督形式化的問題，造成這一現象的原因是多方面的，例如現階段關于全口徑預算管理監督審查的法律制度并不健全，這導致事業單位在開展監督時難以做到有法可依，為了不干擾全口徑預算管理工作開展，放松了對監管的要求。還有的事業單位雖然基于預算管理需要，實行了相應的監督程序，但是近年來事業單位改革持續深入，預算管理的要求、方法也發生了變化，而現行的監督機制沒有同步調整，其實用價值已經大打折扣，這也是造成監督失效的主要原因。在內部監督不力的情況下，事業單位雖然也提供了外部監督渠道，但是由于公眾政治參與意識不高，對事業單位預算監督缺乏熱情，外部監督也沒有很好發揮作用。

4.全口徑預算評估指標設置不科學。

事業單位在實行全口徑預算管理時，通過開展配套的工作考核評估，能夠如實反映出預算管理的成效，為今后工作的不斷改進和持續優化提供了支持。但是目前來看，事業單位雖然對預算管理的重視程度提升，但是配套的預算管理績效考評體系沒有建立起來，從短期來看難以保證評估結果的可信度，不利于預算管理水平的提升；從長期來看，不利于全口徑預算管理的改革和創新，對事業單位的改革也會產生負面影響。在預算管理績效考核方面，比較明顯的問題有兩類：一類是考評指標的選取不合理，未能真正體現出部門之間的差異。事業單位的各個部門之間使用同樣一套考核標準，考核結果與實際情況之間存在較大差異，不利于全口徑預算管理的改進。除此之外，還存在評估指標單一化、權重設計不科學等問題。另一類是考評方法缺少創新，側重于結果，而忽視過程，無法準確、全面地體現出預算管理實施成效。

三、事業單位全口徑預算管理的優化策略

1.完善預算編制程序，提高預算方案的可操作性。

編制預算方案是全口徑預算管理的首要任務，而預算方案的科學性和可行性，在很大程度上決定了后續預算的實施成效，以及預算目標的完成情況。因此，事業單位在實行全口徑預算管理時，必須要高度重視預算方案編制工作。盡快建立起完善的預算編制程序，采用績效預算和零基預算相結合的方式，確定預算目標，并圍繞總目標制定事業單位各部門的詳細預算方案。兩種預算編制方法的結合可以做到有機互補，對提高預算方案質量有積極幫助。預算方案應根據部門之間工作內容的不同，體現出一定的差異，避免整個事業單位預算方案的“一刀切”。在條件允許的情況下，允許適當延長預算編制周期。以年度預算為例，在當前的10月份就可以著手編制次年的預算方案，留出足夠的事件收集預算資料或開展預算論證，這也是提高預算方案科學性的有效舉措。隨著全口徑預算管理的全面推開，事業單位也應適時地設立獨立的預算編制部門，方便收集其他部門的預算完成信息，進行預算方案執行監督或者開展預算管理成效考核等，推動全口徑預算管理走向規范化。

2.引進獎懲激勵機制，確保預算方案的貫徹落實。

全口徑預算管理的開展成效，直接關系到事業單位的資金安全，同時也影響了事業單位各項工作的開展效率和公共服務的供給質量。因此，要想保證預算目標的實現和預算方案的執行，必須要引進配套的激勵和約束機制，迫使事業單位的預算管理人員，以及各部門的工作人員，都能夠立足于本職崗位，各司其職，共同努力使預算方案落實下去。明確責任劃分，將預算方案的執行情況納入都相關責任人的績效考核中，對于未能按照要求執行預算方案的，或者是預算目標未完成的，應當追究其責任，并作出相應的處罰；對于那些能夠不折不扣執行預算計劃，在預算范圍之內將工作保質保量完成的，給予表彰或發放獎勵。實行獎罰有據的激勵機制，才能在事業單位內部營造有利于全口徑預算管理實施的氛圍，這也是新時期做好預算管理的基本要求。除此之外，對于預算執行期間遇到的問題，也要采取多種分析方法尋找問題原因，例如比較分析法、差異分析法、趨勢分析法等。結合問題成因尋找應對策略，使全口徑預算管理水平可以得到漸進式的提升。可以考慮在預算執行中引入預警機制，當實際的支出偏離預算時，第一時間發出預警信號，提醒預算管理人員采取措施加以應對，實現對預算執行的精準管理。

3.加強審查監管力度，保障預算管理的公開透明。

以往的預算管理經驗表明，在監督不力的情況下，很容易出現預算落實不到位的情況，進而發生資金挪用、費用超支的問題，嚴重影響事業單位財政資金的安全。在實行全口徑預算管理后，為解決此類問題必須要進一步提升對預算管理的審查和監管力度，使全口徑預算管理的每個步驟、事業單位的每項支出，都能夠納入到監管范疇以內，在增強預算管理透明度的基礎上，實現資金利用效率的最大化。做好全口徑預算管理的監督工作，重點要把握好以下幾點：首先是健全規章制度，以完善的法律法規保障審查監督工作有序開展。結合事業單位全口徑預算工作開展需要，盡快制定一套完善的監督管理體系，涵蓋從預算目標設定到預算方案編制，再到預算方案實施等整個流程，讓全口徑預算監督工作的開展可以做到有法可依。其次是明確審計監督的主體地位，進一步提升內部審計在保障預算管理工作開展方面的突出作用。以審計為工具，增強公共財政的透明度。同時還要鼓勵公眾參與監督，事業單位應做好政務公開，保障公眾的監督權、知情權，將全口徑預算管理置于陽光下運行，使監督更加全面。

4.完善預算評估指標，構建科學的績效評價體系。

構建一套完善的預算管理績效評價體系，一方面是能夠更加直觀地展示全口徑預算管理的實施情況，為事業單位今后改進預算管理模式和持續提升預算管理水平有積極幫助；另一方面也能對各部門管理人員產生激勵和督促，有助于預算方案的落地實施。基于全口徑預算管理的績效評價體系，應體現出評價主體多元化的特點，這樣才能使評價結果更加真實、可行。除了事業單位的預算執行部門按照相關標準進行自我評價外，也要基于公開、民主的原則，邀請專家學者、群眾代表或其他社會組織參與監督、評價。條件允許的情況下，建議引入獨立第三方評價機構，采用定性分析與定量計算相結合的方式，對近段時間事業單位各部門的預算執行情況作出中肯評價。結合各部門的工作內容，選出更加詳細并且具有代表性的核心評價指標，構建完整的績效評價體系，保證考核結果能夠全面化、動態性、多層次地反映事業單位預算資金的配置情況。以評價結果為導向，認識當前全口徑預算管理存在的不足，在下一步的工作中加以改進。

四、事業單位全口徑預算管理的信息化發展

1.信息技術對全口徑預算管理的積極影響。

全口徑預算管理是建立在海量數據的監控、分析和處理基礎上的一項工作。對于事業單位的預算管理人員來說，以人工為主的數據處理模式，不僅效率低下，而且難以保證數據核算結果的準確性，不利于預算方案的貫徹執行和預算目標的順利實現。因此，將信息技術應用到全口徑預算管理中，利用大數據、云計算等技術代替人工完成預算的自動化管理、全過程監控，在減輕工作壓力、提升工作效率的同時，也有利于提高事業單位資金的利用率。另外，全口徑預算管理信息化，還能讓操作更加透明，這就杜絕了以往預算管理中可能存在的不規范行為，對防止預算資金的挪用、浪費等問題，也會起到積極的幫助。因此，在事業單位持續深化改革過程中，應加快推進全口徑預算管理向信息化、智能化方向發展。

2.全口徑預算管理信息化的保障措施。

（1）完善信息基礎設施。

加速推進全口徑管理與信息技術的融合，需要事業單位提供更加完善的信息基礎設施。一方面，要設立專項資金，圍繞全口徑預算管理信息系統的建設方案，做到?？顚Ｓ?。在采購硬件設施和安裝軟件系統的基礎上，進行信息系統的調試運行，與事業單位享有的財務管理信息系統對接，實現財務、業務數據的充分共享，發揮全口徑預算監督、管理的功能作用。另一方面，還要做好后續的系統維護。在全口徑預算管理信息系統投入運行以后，要緊跟事業單位的改革進程和業務需求，持續完善和動態改進信息系統，進行功能擴展和系統維護，以保證全口徑預算管理信息系統始終發揮作用，支持事業單位各項預算的精細化管理。

（2）加強預算管理隊伍建設。

全口徑預算管理信息系統的使用，雖然能夠代替事業單位的預算管理人員完成一些簡單的數據整理、會計核算等工作，但是預算方案執行、預算績效評估，以及預算方法優化等方面，還是需要工作人員切實履行職責。同時，隨著事業單位預算管理體制的改革，以及全口徑預算管理標準的完善，對于預算管理人員的綜合素質也提出了更高的要求。新時期的預算管理人員，除了要熟練掌握預算方案編制方法，以及能夠切實保障預算計劃落實外，還應運用信息技術做好事業單位的收入與支出預算管理，在提高資金配置效率的基礎上，讓事業單位各項工作得以正常開展，使事業單位的公共服務職能得以發揮，為新時期事業單位的改革發展提供必要的支持。

結語：事業單位實行全口徑預算，旨在解決以往預算管理中存在的預算目標設定不科學、預算管理范圍不明晰、預算方案執行不到位等一系列問題，是事業單位改革鏈條上的重要環節。從應用效果來看，采用全口徑預算管理后，在解決預算超支、資金挪用等問題方面發揮了積極效果。當然，由于事業單位實行全口徑預算的時間不長，在工作開展過程中不可避免會遇到一些問題。下一步應重點從完善預算編制程序、引進獎懲激勵機制、加強審查監管力度、完善預算評估指標等方面，采取綜合措施以保證全口徑預算在事業單位內部有序實施。同時還要緊跟信息化發展趨勢，積極探索全口徑預算信息化發展路徑，在事業單位的改革和運營中發揮保障作用。