國企功能定位與分類監管體系完善的思考

◎黃春

國企是我國重要的經濟主體，受長期以來所形成的傳統管理模式影響，功能定位不清晰、監管政策不配套等方面的管理弊端依然存在，這影響了國企的健康穩定發展。特別是在市場經濟條件下，國企資本結構、產業特征、盈利模式、市場競爭環境都發生了深刻變化，這就需要從政策層面更新規劃不同類型國企的改革方向。國企功能定位與分類監管落地實施以來，在取得改革成效的同時，依然存在諸多的改革困難。

一、國企功能定位與分類監管背景

2013年，黨的十八屆三中全會提出了一系列國企深化改革新政，并首次提出了國企功能定位的概念，這意味著國企將告別單一化管理模式，國企分類布局以及分類監管模式將成為國企改革發展趨勢。

隨著國企改革新政的逐步落地實施，分類改革、分類監管實踐不斷積累經驗并取得積極成效，為此，國企分類改革實踐也受到了黨中央、國務院的高度重視，并于2015年9月下發了推動國企功能界定與分類的專題文件，同年12月，《關于國企功能界定與分類的指導意見》頒發實施，標志著國企功能定位與分類監管模式逐漸清晰，文件首先根據企業經營類型以及功能作用不同，將國企劃分為兩大類，第一大類是商業類，主業在行業內處于充分競爭的國企稱為商業一類企業，而將處于重要行業和關鍵領域類的國企稱為商業二類企業；第二大類是公益類，該類企業通常是指關乎國計民生、提供社會公共產品或服務的企業。當然，對企業的功能定位并不能固態化，而是要根據企業在不同時期股權結構、核心業務范圍的不同而進行動態調整；其次是對不同類型的國企制定了分類監管策略，對商業類國企，以實施資本監管為主，以防止國有資產流失，保持國有資產保值增值，對公益類國企，則將服務質量和效率作為監管重點。

二、國企類型劃分、功能定位現狀

國企的經營類型、功能作用復雜多樣，各具特點。國務院于2015年9月下發了《關于深化國企改革的指導意見》，隨后，國資委也陸續下發相關具體實施細則，從政策層面規范了國企的功能定位。通過梳理國務院以及國資委相關文件精神可以發現，國企分類改革是在新形勢下推動企業市場化、法治化、國際化發展的重要舉措，這對于提升國企發展質量和效率具有重要意義，歸納上述文件（指導意見）關于國企功能定位的表述，國企類型劃分為兩大類：商業類和公益類，其中，商業類國企又細分為完全競爭類國企和特殊功能類國企，通常分別用商業一類國企和商業二類國企表述。

1.商業一類國企。商業一類國企歸屬于完全競爭領域，也就是與其它經濟主體公平參與競爭的企業類型，目前，商業一類國企的核心業務范圍大多集中于金融、通訊、高端裝備制造業、新能源、生物醫藥等領域，由于國企占據資本、人才、資源以及政策等方面的先天優勢，因此在行業中通常居于絕對控制地位，而由于該類企業股權結構也較為靈活，既可以國家全額控股，也可以參股的形式入駐企業，國家也在從政策層面鼓勵民間資本參與國企改制改造，這就需要企業建立健全董事會制度以及職業經理人制度，以市場經濟主體的身份從事生產或其它商業活動，在市場競爭下拓展發展空間，提升盈利能力，并積極創造條件掛牌上市。由此可以看出，商業一類企業的控制力主要來自于國有資本的力量，通過資本杠桿效應形成在市場競爭環境下的絕對影響力。由于歸屬于普遍性質的市場經濟主體，因此，在確保國有資產保值增值、防止國有資產流失的戰略目標框架下，該企業同樣需要以盈利作為經營目標，并在改革發展過程中，積極探索股權多元化和混合所有制改革模式，增強企業經營活力，積極探索分類激勵機制改革路徑，建立員工工資總額備案制以及員工持股制度，推動國企市場化進程。

2.商業二類國企。對于重要行業和關鍵領域的國企，可將其劃歸為商業二類國企，該類企業通常為國民經濟命脈所在，與國家經濟安全存在密切關系，這類企業既承擔著國家重大專項任務，同時又具有市場經濟主體的特征，同樣需要考核其利潤、成本、收入等財務指標，因此需要企業綜合平衡社會效益與自身的經濟效益之間的關系。在對該企業的分類監管中，需要重點監管國有資本的投入方向。雖然國家逐步放開了該類企業的民間資本進入門檻，但在當前復雜的經濟環境下，仍然需要確保國有資本的絕對控股地位，并要求企業按照國家宏觀經濟調控政策以及國家經濟發展戰略安排，將資金重點用于核心業務領域，以確保國民經濟穩定發展，確保國家經濟安全。而另一方面，由于該類企業同時存在市場競爭性業務，在特許經營條件下與其它市場經濟主體共同發展，因此，同樣需要設置商業二類企業經營業績的考核權重，確保國有資產的保值增值。

3.公益類國企。為社會提供公共產品和服務的企業，通常將其劃歸為公益類國企，比如為社會提供水電氣服務的國企。與商業類國企相比，公益類國企并不以利潤最大化作為運營目標，該類企業的公共產品或公共服務價格制定具有明顯的政策性，并由政府對其價格進行宏觀調控，因此，企業運營過程中所形成的虧損也并不完全需要企業本身承擔和消化，而是作為政策性虧損由國家財政給予補貼。而對于該類企業的監管重點則在于公共產品和公共服務的質量情況、營運效率情況，因此，公益類國企須根據其承擔的社會職責，在國家核定的范圍內從事主業經營，以改善民生、服務社會為已任，提升公共產品或服務的質量和效率。

三、國企功能定位和分類監管在新時代下的實踐發展

1.分類改革實踐全面鋪開。中央國企的規模相對較大，其分類改革涉及到集團層面和子公司層面，涉及面廣、任務重，目前，中央國企集團層面已基本完成功能分類工作，并根據企業的經營主業以及承擔的職能作用，將其劃分為商業一類、商業二類以及公益類企業，與此同時，子公司層面的類型劃分方案也已明晰，分類界定工作已全面啟動。地方國有一級企業全面開展了分類和界定，根據國資委指導意見，地方國企大多是以商業類和公益類的標準進行功能定位，也有部分企業根據實際現狀對功能界定標準進行了細分。

2.分類考核機制逐漸明確。中央國企根據商業類和公益類企業的功能定位不同，出臺不同的考核激勵方案，對于商業一類企業的考核偏重于主營收入、利潤增長率、股東回報等財務指標，商業二類企業的考核則以重大專項任務或特殊任務的完成情況作為考核重點，對于公益類承擔著保障民生、服務社會的職能，考核重點表現在社會效益層面。

3.分類監管重點逐漸細化。對于商業一類國企，重點監管董事會層面的權力行使情況，比如企業董事會成員選任情況、重大事項決策程序、董事會成員薪酬分配情況，而對于商業二類企業，由于該類企業大多是國家經濟運行的關鍵行業，對國民經濟的影響程度較大，因此將國有資本布局、國有資本控股情況作為監管重點；對于公益類企業的監管，其重點在于企業提供公共產品或服務的質量情況，由于該類企業與國計民生密切相關，因此鼓勵該類企業引入社會監督機制。

四、國企現階段分類改革中存在的問題分析

1.分類改革政策文件體系還有待進一步完善。國資委于2015年出臺的《關于國企功能界定與分類的指導意見》從分類促進發展、分類實施監管、分類定責考核三個方面對國企分類管理作出了指導性意見，但由于該《意見》僅局限宏觀層面的指導，這就給實踐操作帶來一定的難度，監管機構和企業主體有時候都會感到無所適從。另一方面，《關于國企功能界定與分類的指導意見》中明確：商業類國企和公益類國企作為獨立的市場主體，經營機制必須適應市場經濟要求；作為社會主義市場經濟條件下的國企，必須自覺服務國家戰略，主動履行社會責任，處于自然壟斷行業的商業類國企，要以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為原則積極推進改革，這句話與《公司法》、《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等政策相關條款容易產生沖突，實踐操作中也很難執行。

2.功能界定模糊使國企的分類操作方案難以確定。國企涵蓋經濟行業的各個領域，大多具有經濟屬性和公益屬性，而且對于規模以上集團公司來說，其下屬子公司、分公司類型多樣，涉及的行業廣泛，因此，企業的雙重屬性難以通過量化標準進行明確界定，特別是經過兼并、重組、改制之后中的企業，其核心業務范圍不斷擴展，比如，部分公益類業務為主體的企業，在經過改制之后的業務范圍延伸到純商業業務領域，或部分商業類企業承擔著國家政策性業務。對于企業業務范圍的變化情況，雖然《指導意見》明確規定可以據此對企業功能分類進行動態調整，但在如此復雜的經濟形態下，企業功能界定以及動態調整如何細化操作，政策層面缺乏明確的指導意見，需要各監管主體、企業在實踐操作中不斷探索與總結。

3.部分國企的分類改革動力不足。國企功能界定與分類監管是黨中央、國務院從國家戰略高度制定的國企改革措施，其目標在于發揮不同企業的職能作用，做大做強做優國企，穩定國家基本經濟盤，然而，由于分類改革會引起行業格局變化或引起行業重新洗牌，這必然會觸及到部分既得利益者利益，因此不可避免的會出現敷衍、觀望的消極心態，甚至出現干擾分類改革的行為。而另一方面，由于自上而下的政策不配套、實踐操作缺乏具體的指導方案，也在一定程度上延緩了國企分類改革進程。

4.法律配套不足，缺乏法律支撐。目前，國企功能界定與分類工作的主要依據是國資委聯合三部門下發的相關指導意見，而與之配套的具體實施細則并沒有及時出臺，在實踐操作過程中，各地區、各企業在遵循相關政策要求的基礎上，結合具體情況創造性地開展工作，比如在商業類與公益的劃分或者商業一類與二類的分類時，各地區、各企業采取的標準并不一致，股權比例、核心業務比例、市場競爭程度等劃分標準缺乏量化分析，在缺乏配套法律參照的條件下，實際操作中呈現多樣化的類型劃分方式，比如兩分法、三分法、兩兩分法等劃分方式都有，劃分方式參差不齊，標準不一。

5.缺乏細化的財務監管配套措施。近年來，國資委進一步完善了國企財務監管制度，對促進國有資產保值增值、防止國有資產流失發揮了重要作用，然而，由于不同功能定位的企業缺乏有針對性的配套財務監管制度，在統一的財務制度下，不同功能定位國企的監管目標含糊不清，特別是在經濟效益與社會效益兩大重要財務指標方面難于準確界定，極大影響財務監管效果。

五、推進國企功能界定與分類監管改革的建議

1.推進國企分類改革政策的有效落實。國資委下發的指導意見將國企類別劃分為商業類和公益類兩個大類，并對企業類別劃分標準、分類監管、分類定責考核等多個方面進行了說明，基于此，央企集團公司層面基本完成了功能劃分工作，而對于二、三級子公司層面的功能分類、地方國企的功能分類，雖然大多進行了啟動階段，但由于相關政策不明朗，具體操作也缺乏可行性方案，因此企業功能分類進程較為緩慢。這就需要地方政府或者集團公司主動作為，根據國務院以及國資委出臺的相關指導意見，結合企業股權結構、主業范圍以及戰略目標，制定適合地方或企業的具體分類標準與實施方案。與此同時，國資委要在政策、法律框架下對地方政府或集團企業進行分類授權放權，增強地方政府和企業的政策創新活力。

2.推進國企分類監管模式政企分開化。堅決貫徹執行中央關于國企分類監管的政策，國企分類監管中做到以管資本為主，政企分開化，推動國企真正具有市場經濟主體地位，實現出資人所有權和企業法人財產權的分離，把商業類國企從事市場完全競爭的業務與承擔重大專項的政策性業務完全分離開，使之各自形成獨立的兩個主體，區別對待分類監管。對于專職從事重大戰略任務的國企和公益性國企可保留全民所有制性質成分，不要換湯不換藥，把全民所有制企業改制成有限責任公司，實際上又政企不分，政府出資方依然對企業承擔無限連帶責任。

3.分類操作方案需因地制宜。國企分類改革瓶頸如何解決，如何對國企功能定位和類別進行動態調整，雖然中央政策層面出臺了相關指導意見，但地方政府以及集團公司在具體分類改革實踐中仍受到政策短板的影響。為此，全國很多省市從實際情況出發，因地制宜、因企制宜，在遵循政策、法律的前提下出臺了各種高效務實的分類改革方案，比如上海、安徽等省市都對企業類型進行了細分或修訂。這些成功的實踐經驗對其它地方企業或集團企業二、三級子公司的類別界定具有一定的借鑒意義，當然，在企業功能界定過程中，各地方、各集團企業必須嚴格掌握同一類別內的可比性，防止出現績效考核不公平現象。

4.提升國企內部改革動力。國企改革方向符合大多數人的根本利益，特別是在當前國企功能分類改革進程中，更需要全面落實各項政策措施，以提升企業改革內驅力，一是對商業一類企業要大膽引進戰略投資者，加快企業混合所有制改革進程，而對于國資占比在33%以上的國企，更可以出臺激進改革方案，以鼓勵企業在分類改革探索過程中先行先試，積累經驗；二是考核激勵政策向分類改革企業傾斜，在完全競爭國企中，率先打破工資總額等級限制，讓效益好、產品優、競爭力強的企業員工享受到更多的改革成果，保持員工收入在社會平均工資水平之上；三是對在分類改革中有突出貢獻者給予股權激勵，提升員工改革動力。

5.對于國企分類標準應完善相關法規。國企功能分類是在新的市場經濟條件下的改革新舉措，由于國企類型多、范圍廣，涉及的事務多，在改革過程中不可避免會出現各種新情況、新難題，在這種情況下，需要上級配套細化完善相關法規，同時需要國企提高政治站位，以國企改革三年行動實施為契機，認真研判、科學決策、精準發力，在國企改革“1+N”政策以及法律法規的框架體系下大膽創新，扎實推進，切實提升國企功能界定的科學性和有效性。

6.完善分類改革配套財務監管制度。由于不同功能定位國企的績效評價體系存在一定的差異，因此需從制度層面制定差異化的財務監管制度，對于商業類國企，應著重從經濟效益指標進行監管，比如設定利潤率、凈資產收益率、資產負債率以及資產保值增值率等指標，針對不同功能定位、不同時期又差異化制定財務指標目標值、評價衡量標準值；而對于公益類國企，應重點考核成本費用率、產品服務質量優良率、投入產出率、顧客滿意度、安全事故發生率、排污達標率、營運效率和保障能力等，既有定性考核也有定量考核，起到激勵約束作用。

六、總結

隨著國企改革的不斷推進，傳統的監管模式顯得難于適應國有資本多元化布局的新情況，這就需要根據企業所承擔的社會職責以及業務特點，對企業的功能定位進行更新劃分，以便于采取有針對性的監管策略。近年來，雖然國企功能分類工作取得了一定進展，但依然存在分類改革政策文件體系不完善、功能界定模糊、分類改革動力不足、法律配套不足、財務監管細化配套措施缺乏等方面的問題，需要針對改革中的不足采取相應的應對策略。