加強社保費征管部門間協同共治的必要性及可行性研究
——基于河北省保定市三區縣的調研分析

●臧建文 李 墨 劉冬云 馬晨萱

社會保障是現代福利國家的重要標志， 社會保險作為社會保障體系的核心構成，其籌資、支出等經辦管理事項，與民生福祉、社會穩定、營商環境息息相關。 2021 年2 月，中共中央政治局就完善覆蓋全民的社會保障體系進行集體學習，習近平總書記指出：“我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段……要強化問題導向，緊盯老百姓在社會保障方面反映強烈的煩心事、操心事、揪心事，緊盯制約社會保障體系建設的硬骨頭， 不斷推進改革。 ”

自社會保險費征收統一劃歸稅務部門改革基本完成以來， 稅務部門的職責進一步拓展，由“征稅為主”向“稅費皆重” 轉變， 服務13 億納稅人繳費人， 稅收工作更廣泛深入地融入國家治理的各個方面。2021 年3 月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發 《關于進一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡稱《意見》），將加強社會協同共治作為今后五年稅收征管改革的重要任務。 為落實以繳費人為中心的改革理念， 稅務部門作為社會保險費征收主體，如何高效與人社、醫保、財政等部門在社會保險申報、繳費、入庫、信息傳遞等業務領域分工協作， 成為當前及未來一段時間內稅收征管改革的重要著力點。

一、 近年來社保征管改革舉措梳理

（一）社保降費減負持續推進

自2015 年起， 國務院著手推進供給側結構性改革，持續降低制度性交易成本， 而相繼降低社會保險費繳納比例，便成為這場“降成本”改革的代表性舉措。2018 年 4 月至 2019 年 5 月，企業單位基本養老保險繳納比例，從20%降至19%，再從19%降至16%，與此相配套的是將調整就業人員平均工資計算口徑，加入了城鎮私營單位就業人員平均工資，從而有效拉低了社會平均工資這一繳費基數，協力促進企業社保負擔切實下降，降低了社保費征繳的制度性交易成本， 提高了市場主體的投資回報， 保障了勞動力就業市場的穩定。2020 年初新冠肺炎疫情暴發，各類市場主體經歷著前所未有的沖擊，國家稅務總局及相關部委先后出臺并實施疫情期間社會保險費階段性減免舉措，2020年2—12 月， 共計減輕企業負擔達到1.7 萬億元。 這在很大程度上保住了數以億計的市場主體并促進其復工復產，實現了城鎮新增就業崗位達到千萬以上，穩定了就業大盤，促進了市場交易活動快速復蘇，統籌了疫情防控與經濟社會發展。 以河北省保定市為例，全市全年實現階段性減免社保費28.16 億元，其中企業職工養老保險23.99 億元、企業職工醫療保險2.27 億元、 工傷保險0.95 億元、失業保險0.95 億元，完成階段性減免退費1.6 億元， 全部做到應退盡退、應享盡享，有效緩解了企業的資金壓力，全面助力企業復工復產。

（二）社保征收主體陸續調整

2018 年，中共中央公布《關于深化黨和國家機構改革的決定》。 其中，國家組建醫療保障局， 擔負原屬于人社部門的基本醫療保險、生育保險等相關職責，突出政府在公共醫療方面的主體責任。 涉及國稅、地稅征管體制方面，不僅將各級國稅、地稅部門進行合并，而且分階段、分步驟地將社會保險收費交由稅務部門統一征收， 以便提高社會保險費的征收效率。 這結束了各地社會保險費征收主體不一致的局面， 有效增強了社會保險費的征收力度， 緩解了社會保險基金預算收支赤字壓力。 與此同時，正如習近平總書記在2018 年11 月民營企業家座談會上指出的：“在完善社保繳費征收過程中， 沒有充分考慮征管機制變化過程中企業的適應程度和帶來的預期緊縮效應。 ”由此可見，社保繳費統一劃歸稅務部門征收這一征管機制的變化， 考慮到稅務部門在征繳方面具有法律和制度賦予的剛性， 繳費人可能擔心這一剛性或將延展到社保費征繳領域， 如不穩妥審慎推進社保費征繳體制改革， 將可能加重企業及職工稅費負擔。

（三）社保統籌層級不斷提高

2016 年8 月，國務院出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。 其中，對于體現國民待遇和公民權利、 涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本醫療和城鄉居民基本醫療保險等確定為中央與地方公共財政事權， 研究制定全國統一標準， 并明確由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。 針對長期以來社會保險統籌層次不高的問題，“十四五” 規劃明確提出提升社會保險統籌層級， 推進醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌，基本養老保險全國統籌。 如2017 年11 月，國務院印發 《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，明確規定劃轉中央和地方國有及國有控股大中型企業、 金融機構的部分國有資本充實社保基金， 劃轉比例統一為企業國有股權的10%， 這為各地方社會保險基金統籌層級提升做好相應資金鋪墊。再如2018 年7 月，國務院建立并實施了企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，適當均衡地區間養老負擔， 實質性邁出了全國統籌的第一步。 截至 2020 年底，各省市已陸續完成社會保險省級統籌制度工作，為下一步社會保險全國統籌打好基礎。

二、 當前社保征管協同機制存在的問題

從 2015 年至今，我國在社保征管領域出臺的系列改革舉措頗為密集。 在社保征管協同機制推進實施過程中， 課題組通過對河北省保定市三個區縣社保經辦機構調研，發現如下突出問題。

（一）法律頂層設計有待完善

社保費征收整體劃轉由稅務部門征收后，相關法律法規、規范性文件存在滯后問題，沒有及時進行調整和完善。 當前，社會保險征管過程中適用的《社會保險法》等法律條文存在不明確的地方， 尤其是在征收職責上的規定尚未細化。 如《社會保險法》第十一章第八十六條規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的……由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款。 ”條文中“有關行政部門”并未明確具體實施主體。 對于行政部門而言，“法無授權則不可為”，因此，法律尚未明確實施主體，導致行政部門無法執行該項條款。 類似表述也出現在《社會保險法》第 90、92 條中。

（二）部門間部分職責分工有待明確

當前，人社、醫保、稅務等部門在社保征繳方面存在部分職責分工不明確。 如面對企業及職工不繳或少繳社保費，社保、醫保等經辦機構表示由于其屬于事業單位，沒有執法權； 而人社局勞動監察大隊與仲裁機構則表示對于醫保的問題是否屬于其管理，相關法律不明確，根據現有相關文件規定稅務部門僅屬于征收機關。 上述問題導致社保繳費中存在企業社保費繳費整體遵從度不高，存在拒不足員、足額繳納社保費的問題， 這將削弱合規繳納社保費企業在市場競爭中的優勢。 再如勞動仲裁方面，有的企業不給職工繳納社保費， 勞動仲裁部門答復是，自2019 年起，社保費征收劃轉至稅務部門，不再歸其負責。 經調研發現，實踐中人社部門反映勞動監察部門只負責勞動者工資是否按時、足額發放，勞動仲裁部門僅能處理職工個人社保繳費后企業未進行配套繳納的問題。

（三）部門間信息系統銜接有待加強

目前，人社、醫保部門間各個險種之間的信息暫未實現有效貫通， 數據核定繳費等系統管理相互割裂，形成“孤島效應”。 這不僅導致部門間信息業務往來推送效率較低、工作流程較為復雜，而且導致社會保險參保人在繳費、入庫確認、參保證明出具、退費等環節上，往往需要人社、醫保、稅務、財政、銀行等部門反復溝通協調，花費時間較長。 這一問題，特別是在涉及人數眾多的城鄉居民養老、醫療保險征收過程中，尤為突出。

以繳費人辦理退費舉例說明，2019 年全面劃轉之初，稅務總局與財政部、人社部等部門聯合發文明確了退費流程， 但在實際工作中退費流程復雜、繁瑣。 人社與稅務部門采用線下傳遞紙質資料等相關信息，耗時較長。 按照退費流程規則，稅務部門受理，人社部門確定是否退費。 一旦遇到人社部門認為退費理由不合規的情況， 則導致紙質文書反復傳遞， 使繳費人不能一次辦理。 當下，基層稅務機關普遍建議繳費人先與社保經辦機構聯系， 確定退費理由合格后，再向社保經辦機構傳遞資料。 但是采取這樣的補救措施還不能從根本上為繳費人提供高效優質的繳費服務， 與優化稅收營商環境的主旨精神還有差距。

由此可見， 各部門間加強協同關系到“精細服務”質效，事關繳費人的便利性與獲得感。 社會保險公共服務效率的高低，在一定程度上可以代表政務服務水平與營商環境優劣。 因此，增強稅務、人社、醫保、財政等部門間協同共治， 顯得尤為必要與迫切，這對于降低社會保險費征收成本，節省市場主體用工制度性成本， 不斷優化區域營商環境， 提高企業及職工作為繳費人的參保意識，暢通勞動力要素的自由流動，具有相當重要的經濟社會價值。

三、 加強部門間協同共治的重要意義

社會保險征管改革， 離不開部門間的協同共治，這是通過政府在稅收征管、社會保障等領域的制度性調整， 降低企業與職工在勞動力市場中的交易成本， 實現各類要素資源的自由流動， 降低征納關系領域所影響的制度性交易成本， 切實服務于市場主體的充分競爭與高質量發展， 以期持續優化營商環境， 推進構建以國內大循環為主體、 國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

（一）深化社保費征管改革的有力舉措

在社保經辦機構調整中， 稅務部門承擔著社保費征收的法定責任， 這是深化稅收征管改革進程中不可忽視的一環。 以往在稅收征管領域強調涉“稅”事項的辦理、服務、執法等職能，今后將同時注重社會保險等涉“費”事項的信息采集、征收、入庫等職能，即稅務部門將突出“納稅人”與“繳費人”并重的理念。 這是自國地稅合并以來，稅收征管改革實現“合成”的必然走向。 將社會保險費征收統一劃入稅務部門后，稅務部門的征收范圍不僅包括各項稅收，而且涵蓋養老保險、醫療保險、失業保險、生育保險及工傷保險等各類社會保險費。各部門間的協同共治涉及數以億計的市場主體與職工家庭的切身利益，還涉及“社會安全網”可持續健康運行，可謂“牽一發而動全身”。

（二）實現“共建共治共享”格局的首要一步

黨的十九大報告明確提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”。 加強社會協同共治， 提升全社會協稅護稅的自覺意識，是新時代做好稅收征管工作的必然要求。 “十四五”規劃實施以來，經過前期一系列重大稅收征管改革， 尤其是在社保費征繳方面，更加深刻地體現為“稅收關乎千萬家，工作開展離不開你我他。 ”深化拓展稅收共治格局，持續加強社會協同，是《意見》中明確提出的六大改革方向之一，是關乎廣大繳費人切身利益的大事件。 通過稅務、人社、醫保三部門間數據信息共享、密切配合，充分實現理念融合、資源整合、隊伍聚合，切實做到節約資源、提高效率，實現共贏。 在調研中，課題組注意到保定市淶源縣稅務局作為河北省社保費聯合征收試點單位， 以問題為導向，努力構建“共建共治共享”稅費服務新體系， 實現部門間數據信息有效溝通聯絡，突破部門間協作壁壘，縮短繳費人辦理業務的時間，為繳費人提供更加高效便捷的優質服務，在深化與人社局、醫保局等部門協同合作方面做了有益的實踐探索。

（三）落實稅收領域“放管服”改革的應有之義

各部門在社保費征繳中協同共治，有利于持續推進稅收領域“放管服”改革。 第一，在“放”的層面上要放出活力。 稅務部門要精簡涉稅流程和資料報送等，切實為繳費人減負；社保經辦機構間加強協調溝通，推動社保統籌層級提升， 降低市場主體遵從成本，對勞動力資源跨區域流動進一步松綁，發揮市場在資源配置中的決定性作用。 第二，在“管”的層面上要管出水平。 稅務部門應加快建立“信用+風險”管理體系，將納稅信用服務體系融入社會信用體系；社保經辦機構間協作征收應突出數字治費， 提高征管質效，依法督促市場主體足員、 足額繳納社保，確保社保繳費制度的公平性。 第三，在“服”的層面上要服出效率。 稅務部門應充分依托智慧稅務建設，創新服務方式，給繳費人帶來更多的便利性和獲得感；社保經辦機構間高效運作， 發揮政府有效與有為的職責功能，提升社會保險公共服務水平與質量。

四、加強社保征管部門協同的對策建議

（一）落實稅收法定原則，完善社保征管法律

黨的十八屆三中全會決定提出“落實稅收法定原則”。 在涉及全體國民的社會保險參保繳費方面，社保費率及繳費基數的認定與調整等法定事項，關系到每個參保國民的切身利益，也影響著各類企業用工成本及投資回報率，應由全國人大及其常委會、國務院、相關部委等立法、行政機構出臺專門法律法規及條例予以規范細化。 建議及時修訂《社會保險法》 及 《社會保險費征繳暫行條例》，并對應調整《稅收征管法》及實施細則等相關法律法規規定。

（二）進一步明確各部門間職責

明確稅務、人社及醫保等部門間法定責任，在職能分工中強調部門協同共治，給予社保參保人、繳費人以穩定預期，穩步促進企業及職工社保遵從，著力提升社保治理的法治化水平，不斷增強社會保險體系的公平與正義。 針對前文提到的勞動仲裁問題，國家應加緊研究對策，對企業不給職工繳納社保費的問題，應明確相關部門責任。 對于企業及職工不繳或少繳社保費，社保、醫保等經辦機構屬于事業單位沒有執法權等問題，建議稅務總局與人社、醫保部門協商明確部門職責與分工。

（三）堅持推進社保降費減負系列舉措

在已有養老保險單位繳納比例降低至16%的基礎上， 繳費基數方面堅持將私營企業平均工資加權計入各地方社會平均工資，形成較強的社會保險減負合力。 養老保險單位繳納比例的連續降低，既可有效降低企業制度性成本負擔，也可兼顧當前社保基金收支平衡， 與 2020 年社保費減免舉措形成政策協同效應。 當前，無論是國有資本充實社會保險、養老保險中央調劑基金，還是社會保險統一劃歸稅務部門征收，乃至企業社保負擔的進一步減輕，采取持續推進以降低社保繳納比例為代表的稅費改革是以上逐項改革措施的基石。 只有社保經辦各機構堅持在此方面實質性推進，才能有效降低社會保險征收的制度性成本。 一方面，制度性交易成本下降，可以提高企業留存收益，進而提高資本投資報酬率， 活躍民間資本投資，刺激市場生產供給；另一方面，可提高職工稅后工資水平， 增加居民家庭可支配收入，擴大市場的消費需求，由此形成市場供求的良性循環。

（四）穩妥擴大社保參保覆蓋面

針對當前合規繳納社保的企業比例依然不高的現實，各級政府適宜持續保持“不得自行對歷史欠費進行集中清繳”的政策不變，加強社保費征繳各部門合作， 擴大社會保險參保覆蓋率， 助推企業社保繳費合規率逐年穩步提高。與此同時，考慮到養老保險單位繳納比例已有較大幅度下降， 企業社保費繳納合規率的提高， 將避免增加合規企業的額外負擔， 并產生示范帶動的效果。 立足于本次調研， 筆者認為， 結合我國目前社保費征繳現狀， 政府應在充分考慮市場主體社保繳費負擔的基礎上，運用多部門間、多業務領域的協同機制， 穩步推進社保費征收的規范性與強制性，達到既不影響企業的投資回報率，也不影響職工家庭的可支配收入， 以保障社保基金長期、健康和可持續運營的目的。在基本實現社保制度公平性的基礎上， 逐步提高企業及職工繳納社保費的遵從度。

（五）部門協同合作創新，提升社保經辦服務效率

河北省作為全國稅務系統“精細服務”改革試點省份， 稅務部門應堅持以繳費人為中心的理念， 依托智慧稅務建設， 創新服務方式，進一步完善便民利民服務措施。一是與相關政府部門建立稅費工作協作機制，重點強化與養老保險、醫療保險、非稅等政策管理部門的常態化協作，推進三方協同工作平臺建設，實現“一家受理、部門流轉、限時辦結、統一答復”的工作模式。 二是依托線上稅費支持中心，主動推動社保信息共享，優化參保登記、權益查詢、財政資金對賬服務，有效提升繳費服務水平。通過協調開發同人社、醫保部門相關系統權益查詢功能接口， 實現繳費人簡單權益查詢，如參保狀態、到賬信息、費款退回信息等，最大限度方便繳費人。三是改進相關工作流程。鑒于社保費退費流程復雜，建議國家稅務總局與人社、 醫保等部門研究完善退費流程事宜，從簡化流程及方便繳費人考慮，直接由社保經辦機構獨立完成退付。即繳費人直接向社保經辦機構遞交退費資料，社保經辦機構審核無誤后，可由稅務部門再補充相應匯總表等資料。在平臺操作上，開發繳費人在線退庫模塊，部門間聯動開展退庫工作， 縮短申請退費業務在部門間流轉的時間。

在加強平臺和系統功能完善的同時，建議人社、醫保、稅務部門間應進一步提升“人”的服務質效。一是各部門間可以成立“社稅聯合處理小組”， 建立常態化工作協作機制，部門之間主動對接，涉及多方配合事項，統一部署、統一協作，涉及政策咨詢，統一執行口徑，統一答復渠道。二是可以建立“社稅首問責任制”，實行“第一接待人”管理，在部門之間架起橋梁。在接到繳費人的業務咨詢時，各方工作人員都要追根問題找到第一接待人， 加強培訓和管理。 通過共同探索建立新的工作機制，不斷提升繳費人的獲得感和滿意度。

（六）加快數據交換和信息共享進程

在政府主導下應發揮各險種間內部數據庫協同機制， 提高不同險種共同利用同一資源產生的整體效應， 以勞動者社保權益為核心，整合各個職能部門如稅務、人社、醫保、財政等經辦機構管理資源，推動各項業務的深度融合， 推動社會保險公共服務一體化，實現各險種信息系統共享、資源共用。 一是各類社保數據實現互聯互通，讓群眾“少跑腿”，讓數據多聯通，實現“一網通辦”。 二是各經辦機構按職責分工后，密切協作，實行“五險合一”業務辦理，利用“互聯網+”實現信息資源共享，統籌兼顧，提高資源利用效率。 不同機構雖辦理不同業務，但也可建立統一的業務經辦入口， 進行分支選擇辦理。 繳費人可根據自身需要選擇不同業務辦理， 避免在多個機構平臺間損耗時間， 簡化辦理業務手續， 減少辦事環節，讓繳費人快捷辦理，提高業務辦理的便利性。三是應注重提升各地區社會保險經辦機構的服務意識及水平，特別是在勞動力跨區域轉移時，應保障社會保險相關信息的有效銜接，暢通電子化申請操作流程，便利社會保險參保企業及職工，促進勞動力要素市場化配置。 同時，人社、醫保、稅務部門間建立應急處置機制。 各部門之間的相關人員可以建立“即時通”或“釘釘群”等及時響應機制，在確保數據安全的前提下，第一時間解決征繳前臺遇到的疑難問題。 如有自身系統問題及時按條線向上級反映； 遇到部門間系統問題， 部門間工作人員應及時聯系，徹底打通問題反饋渠道，確保繳費人遇到問題可以快速解決。

總之， 社保費征繳各部門間協同共治可謂恰逢其時。 這有利于進一步提升社會保險利企便民服務水平， 更好滿足社會保險繳費人合理需求； 有利于彌補社會保險運作體系短板與弱項，優化稅收營商環境，深化稅務領域“放管服”改革；有利于加強部門間協作，切實解決社會保險費征收管理中的突出問題； 有利于堅持社會保險體系的系統性觀念，統籌推進各項改革措施，整體性、 集成式提升稅收在社會保險體系中的治理效能。