關于市政公用事業類國企績效考核機制建設的探索

●夏和飛 宋來恩

一、國有企業績效考核的發展歷程和改革背景

市政公用事業類國企是承擔城市發展的公共和公益職能最主要的主體， 也是我國國民經濟發展的重要支柱。 隨著近年來我國城鎮化水平不斷加快，截止2021 年末，我國常住人口的城鎮化率已達到64.72%， 民眾對于城市公共服務整體質量和規模的需求不斷提高。 與此同時，公用事業企業的公益和壟斷屬性也使此類企業的市場化程度低， 很多地方需要政府來進行的補貼， 對地方財政造成一定壓力。 因此， 提升各行業市政公用類國企運營效益、 制定相應的新型績效考核機制就顯得尤其重要。 回顧我國改革開放后對國企績效評價體系的發展階段，總體可分為三個階段， 而每個階段的發展都是根據國家當時社會經濟發展的客觀需求和長期發展戰略目標來進行調整，具體如下。

（一）改革開放初以產值和利潤進行考核

這一時期是從20 世紀80 年代初到20 世紀90 年代初。國家經委等六部委于1982 年發布了《企業16 項主要經濟效益指標》， 主要包括上繳利潤、總產值等16 項指標， 同時要求企業從中選取十項指標進行自評。 國家統計局等國家部門于1988 年設計了八項企業績效考核指標， 包括勞動生產率等指標在內。 國家統計局、國家計委、國務院生產辦于1992 年進一步提出六項工業企業的經濟效益考核指標。

在此時期，我國開始進行社會主義市場經濟體制改革， 主要方向為擴大企業自主權和推動發展承包制發展。在對國企的考核上， 國家相關部門開始探索實施多維度綜合指標考核，較以往單一指標考核方式有所突破，既考核企業利潤及上繳的完成情況，還調動了經營主體經營的自主性和積極性。 但考核辦法以企業歷史經營數據對比為主， 在反映企業實際情況方面仍有所欠缺，此外，考核辦法未統一設置行業標準， 無法橫向比較企業經營情況。 總體來說，國家在此階段主要是以總產值及利潤為主要指標對國企進行績效考核。

（二）推廣更科學的國有企業績效評價

這一時期是從20 世紀90 年代初到 90 年代末。 1993 年，在國有企業改革方向上， 中共十四屆三中全會提出“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”為基本要求的現代企業制度。 同年，財政部開始頒布實施《企業財務通則》，其中選取了八項指標構建績效評價體系， 該方式采用國際通用績效評價方式， 是國企綜合績效評價體系發展史上的重要變革。 財政部于1995 年頒布《企業經濟效益評價指標體系（試行）》， 此套指標體系是在指標計算基礎上引入權數乘積計算， 再參照行業標準進行最后計分， 同時該體系還兼顧市場環境相關者、企業債權相關者權益等指標。 1999 年財政部、國家經貿委、人事部、國家計委聯合頒布《國有資本金效績評價規則》和操作細則，此規則系統規范了我國績效評價指標，形成了財務指標與非財務指標相結合的綜合企業績效評價體系， 其中財務指標包括了資產營運狀況、償債能力狀況、財務效益狀況、發展能力狀況。此評價規則在2002 年進行了進一步修訂， 在管理績效方面加入了定性的評價指標。

（三）國資委成立后國有企業績效評價

2002 年的中共十六大之后， 國務院國資委于2003年成立，各省市的國有資管部門也逐步成立，在體制系統上構成了以國資委為中心的國有資產管理體制。國資委于2006 年4 月頒布 《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及細則，其中強調要進一步規范央企在績效評價過程中的行為，并引導企業高效的利用績效指標評價企業運營，這一辦法的出臺對國有企業綜合績效評價具有重要意義。 2006 年國資委制定的《中央企業綜合績效評價實施細則》進一步提出將8 個管理績效定性評價指標和22 個財務績效定量評價指標組成企業的綜合績效指標，反映企業盈利能力狀況、資產質量狀況、債務風險狀況和經營增長狀況等四個主要方面。 國資委、財政部于2016 年8 月聯合印發的 《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》 對不同類型國有企業進行明確，對不同職能的企業進行差異化考核，其中，對公益類企業的考核要求是堅持社會效益， 支持企業更好地保障民生、服務社會、提供公共產品和服務。

總結上述我國國企績效評價機制各個發展階段的演變情況，總體上呈現如下特點：其一，我國國企績效評價機制的建立是兼顧當時國家宏觀政策、企業社會責任和國家未來戰略要求、企業社會責任及發展需求而不斷升級；其二，國有企業績效評價機制在考核維度上由單一指標向系統性指標體系發展，在考核方式上由管理類定性和財務類定量相結合，在考核層次由對本企業歷史縱向對比向同行業企業橫向對比、參照行業標準進行拓展；其三，國家對于不同類型國有企業的績效評價考核標準越來越呈現多樣化，如央企、市政公用事業類國企，以及不同行業的國有企業等類型。

二、公用事業類國企特點及考核機制建設思路

（一）市政公用事業類國企特點

結合上文所述的我國國有企業績效考核發展實際，市政公用事業類的國有企業績效考核機制在參照以上國有企業績效考核要求的同時，也呈現出獨特的發展需求。

在政策上，2005 年 《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》中“市政公用事業”包括了“城鎮供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等”。總體來說，我國的市政公用事業類國有企業近年發展一般有以下幾方面特點：

一是公用事業一般具有壟斷性質。由于公用事業與管網、資源的密不可分，同時承擔重要的社會公益職能，因此大多是以特許經營權的形式承認公用事業壟斷的合理性。 比如，國內公交曾大批推出打破壟斷的措施和嘗試最后大多失敗，北京、深圳、十堰等都重新回歸壟斷經營。

二是公用企業的形態多樣。 從企業類型上，各地總體沒有統一要求。大多數市政公用事業類國企為一般國有的企業，但也有部分公用企業是采取上市公司、股份公司、中外合資、公私合營等運營模式。

三是資源性產品更加緊張。公用事業需要使用或占用大量自然資源。供水、供熱、供氣與最基礎的資源型產品如水、天然氣、煤炭密切相關，公共交通需要大量地面、道路或地下空間。由于城市的不斷擴大，各類需求大幅度增加，絕大多數城市水氣煤等自然資源緊張，可用的地面及地下空間緊張。公用事業發展可使用的資源壓力將不斷加大、加重，節省使用和占用自然資源的技術和設備得到推廣的使用，公用企業都注重在生產經營活動中的節能減排工作。

四是公用企業的公益性要求提高。以前的改革注重市場化、去公益化，但社會無法承受去公益化的政治、道德和社會責任，不得不在改革上讓步，公用事業的公益性得到應有的尊重。 隨著經濟的發展，福利社會建設需要，權利意識的提高，居民對公用事業的公益性期待提高。 為了避免公用企業一味追求經濟利益，政府逐步對部分不適應市場化的公用事業進行回購，保證公用事業的公益性，為居民提供較低價格的產品和服務。

五是公用企業的經營成本較大。公用企業一直延續政府運作、國有運營、政企合一的傳統運營模式，在計劃經濟時代公用企業是作為社會福利性質的單位，在企業管理、產品及服務定價方面均由政府參與統一管控。 近年來國家雖一直引導民間資本參與公用事業企業的經營，但主體仍以國有資本為主，承載著公益屬性的公用企業在實際運營上仍存在投入大，靈活度低、運營成本高等問題。

因此，結合上述總結的市政公用事業類國有企業的發展特點，為更好服務市政公用事業類國有企業長期發展需求， 績效考核機制的考核維度上將重點包括并不限于四個方面的考核維度： 企業運營管理方面的先進行業管理標準、企業財務方面的成本規制、企業公益屬性方面的社會效益、企業產業鏈管理及可持續發展成效等維度。

（二）具體考核機制的建設思路

1、績效考核機制建設要求。結合上述關于市政公用事業類國有企業特點和考核維度規則，具體的考核機制需滿足以下三大方面要求：

其一，考核評價體系應具有科學性和先進性。 國家對于城鎮供水、供氣、供熱、污水垃圾處理、公共交通等公用行業有不同的標準和運營數據積累，因此在構建公用國有企業機制時，因充分使用國家標準、行業協會的數據積累，以保證建立的國企考核機制的科學性、有效性、先進性。

其二，考核評價體系應符合當前國家的宏觀政策和經濟要求。一方面國際上貿易保護主義趨勢引發的貿易爭端增多，供需環境面臨諸多不確認性，對我國的經濟增長效率和進口形成壓力（如：煤炭、石油價格高企等），另一方面我國是《巴黎協定》的簽署國，國際上對節能減排的呼吁以及國內民眾對于環境保護要求不斷提高。基于當前經濟增長及環境保護客觀要求，國家提出“供給側改革和國內國外雙循環”的要求，以及“力爭2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和”的意見。 這些宏觀政策也將深入影響市政公用事業的方方面面。 例如，公用領域的供熱類行業， 國內很多地區長期靠國家補貼，造成較大的財政壓力，因此考核評價上將引入國有企業財務績效指標對公用國有企業的投入產出效益等運營情況進行評價；環保方面，傳統燃煤供熱的方式既不環保、也不經濟，在國家宏觀政策要求下，將逐漸實現煤轉電以及采用可再生能源方式進行供熱。

其三，考核評價機制體系要符合社會發展的公益屬性，滿足城市發展和民眾需求。 2021 年我國城鎮化率達64.72%， 根據國家信息中心預測， 到2030 年將達到66%，實際上這個指標同發達國家仍有一定差距。 因而公用事業評價體系，要能夠評價公用事業能否滿足我國城鎮化發展的要求，支撐和服務經濟長期發展，滿足民眾對城市公共服務不斷提升的滿意度需求。

2、績效考核機制相關工具。為對市政公用事業國企的績效考核體系進行系統全面的構建， 本文引入平衡計分卡這一經典工具， 緊緊圍繞符合政府戰略方向的企業戰略目標，從社會效益維度、內部管理維度、財務績效維度、企業發展維度四個層面進行考核評價框架的構建，請詳見圖1。

圖1 市政公用事業國企考核的基本框架

三、市政公用事業類國企績效考核機制構建

結合前述關于公用事業類國有企業的特點和考核機制建設思路的分析和總結，本文提出市政公用事業類國企績效考核機制的具體結構主要包括：

其一，國企績效考核依據：包括具體市政公用事業類國企所處行業的特點、企業實際需求、市政公用事業類國有企業的上級政策（如國家、省級、市級政策）和行業規范等相關政策及標準的介紹。

其二，績效考核指標體系：包括不限于市政公用事業類國企考核的維度和具體指標、 指標類型及解釋、計算公式、考核方式、數據來源等。 其中，市政公用事業國企考核機制的績效指標包括：社會效益維度方面，應著重考核市政公用事業類國企對應民眾的滿意度、公共職能履行情況、企業的社會貢獻、所處行業的具體環保及安全要求等；內部管理維度方面，主要考核國有企業經營決策、國有資本的風險控制、組織管理、服務規范等；財務績效維度方面，主要考核市政公用事業類國有企業的投入產出、成本規制情況等；企業發展維度方面，主要考核市政公用事業類國有企業的發展創新以及可持續發展能力等維度。

四、以供熱類市政國有企業為例構建考核機制

（一）供熱行業類市政公用國有企業特點

供熱行業作為一個城市發展的基礎市政公用事業行業，是我國北方居民冬季取暖的重要保障。 供熱行業的運營狀況關系著供熱企業的正常生產經營和居民的生活質量水平。 同其他市政公用事業類國企相比，一般具有如下特點：

首先， 從考核評價體系的科學性和先進性方面來看，我國供熱行業有較為全面的國家標準、行業協會組織和企業數據積累，從供熱方式來看，我國的供熱行業大致可分為非可再生能源供熱和可再生能源供熱。 其中，非可再生能源供熱以傳統的燃煤、燃氣、熱電聯產等供熱方式為主， 可再生能源供熱包括核電余熱供熱、太陽能供熱、風電供熱、地熱供熱、生物質能供熱等方式。目前從供熱應用范圍、行業標準全面性來看，主要以燃煤供熱、熱電聯產供熱為主。 因此供熱行業企業的考核評價優先服務于區域應用范圍廣、 標準成熟的供熱方式，逐步完善和優化其他新型的供熱方式企業。

其次，從國家供給側改革和國內國外雙循環等市場要求來看，傳統的供熱類行業嚴重依燃煤等傳統能源供給，同時面臨環保減碳的政策壓力、國際燃料價格浮動大等市場壓力， 很多地區供熱企業存在著長期靠國家補貼的情況，對當地財政也造成較大的壓力。 因此，同其他大多市政公用事業類企業一樣， 供熱行業考核評價也將重點評價企業財務及運營的投入產出效益。

最后從社會發展的公益性來看，供熱行業承擔著滿足城市發展和民眾冬季剛需的責任。在國家“節能減排”“煤轉電”“2025 碳達峰”和“2060 碳中和”等政策要求下， 傳統的供熱行業企業普遍面臨傳統的供熱方式轉型、科技創新等要求。 因此，在考核評價中，關于企業發展和社會效益滿意度方面將重點考慮上述情況。

（二）供熱行業績效評價指標的構建依據

在城鎮供熱的標準方面，國家住建部聯合國家質量監督檢驗檢疫總局于2010 年11 月發布了《城鎮供熱系統評價標準 GB/T50627-2010》；在供熱質量、運行管理維護等供熱服務標準方面，國家質量檢驗檢疫總局聯合國家標準化管理委員會于2017 年5 月末發布了 《城鎮供熱服務GB/T33833-2017》；同時很多地方，如吉林、黑龍江等地也都相繼出臺了適用于本地區的供熱服務標準。 在上述標準的基本要求上，因客戶需求和地區間存在差異性，我們在實際供熱類公用事業國企的指標構建中，主要考慮兩方面因素：一是在指標標準的選擇上優先區域實際需求，如在指標評價上若市級指標高于國家國標要求的情況下，將結合實際，優先以市級指標作為標準； 二是在指標標準的適用性上優先考慮最新的標準，如舊有指標不再符合當下的需求情況，將進行修改、刪減或增加。

（三）供熱行業績效考核指標的體系設置

依據供熱行業類市政公用事業國企特點和評價重點，結合前述市政公用事業類國企績效考核機制構建一般方式，供熱類公用事業類國企可在以下四大方面進行考核：

一是供熱企業的內部管理：主要考核“組織管理”和“設施管理”。 供熱類企業的管理具體鮮明的行業特性，既有一般的組織管理需求、設施管理需求，也有安全環保方面要求的特性。 因此，在“組織管理”可分為基礎管理、運行管理、設備管理、應急管理、服務管理；而“設施管理”分為鍋爐房、熱力站、供熱管網、室內供熱系統。

二是供熱企業的社會效益： 主要考核 “供熱保障”“供熱質量”和“供熱服務”。供熱企業的社會效益是為居民的提供穩定的、安全的、有效的、環保的供熱服務，因此對應以上產出指標， 具體可細分為供熱時間保障率、供熱面積保障率、供熱量保障率、供熱溫度保障、供熱穩定運行、污染排放情況、供熱投訴辦結、供熱報修處理、供熱故障搶修。

三是供熱企業的財務績效： 主要考核 “生產成本”“期間費用”等運營成本情況。 在前述章節中，我們也提到當前市政公用事業類國企對地方政府普遍形成了需要財政補貼的壓力。 因此在成本規則方面，可重點對成本和費用方面進行考核。其中“生產成本”包括不限于人工成本、原輔材料、制造費用，以及其他業務費用；而關于“期間費用”則包括并不限于其他財務費用、管理費用。

四是供熱企業的成長發展：主要考核“科技創新”。為滿足國家宏觀政策要求，如碳達峰、節能減排的要求，供熱企業的可持續發展應緊跟國家戰略要求，依據當下普遍發展趨勢可細分為 “新能源研究”“節能減排研究”等。

以上對供熱行業企業的主要考核內容進行概述，具體細分的考核維度請詳見下表1。

表1 供熱行業企業績效評價指標維度

五、市政類國企績效考核機制結果應用及完善

本文以探索市政公用事業類國企的績效考核機制為目標，在充分分析了國有企業績效考核的一般發展歷程、改革背景、 公用事業類國企特點的基礎上， 提出考核機制建設的工作思路，進而構建市政公用事業類國企的績效考核機制，最后以供熱行業類國企為例來嘗試構建國企績效考核機制。 該績效考核體系構建的成果和示例緊扣當下市政公用類國企的面臨的實際情況，將績效考核體系與公眾對企業服務質量的滿意度需求、 政府對企業補貼的客觀情況相掛鉤。 在服務企業考核方面， 結合降低財務成本、規范內部運營、滿足企業在所處行業的可持續發展需求，進而滿足政府對于公用事業類企業的考核要求。

文中對市政公用事業類國企考核機制提出了一般適用的四個方面考核維度，因市政公用事業類國企行業較多、承擔的公共及公益職能不盡相同，限于篇幅，文中僅以供熱行業為例進行示范應用，部分指標的實用性、指標數據口徑等方面有待提高，同時對其他市政公用事業類行業企業考核機制應用的特殊性也有待進行進一步的分析和驗證。