關于提高政府專項資金管理水平的思考
——以江蘇省揚州市為例

●朱東峰

政府專項資金是為了支持經濟社會發展、實現特定政策目標或者完成特定工作任務， 經各級政府批準設立、由各級財政性資金安排的在一定時期內具有專門用途的資金。 財政部門和項目主管部門作為執行者，如何充分發揮其職能至關重要。 以江蘇省揚州市為例，近年來，通過財政監督檢查發現，雖然該市政府專項資金管理取得了一定成效，但仍然存在重視程度不夠、管理制度較為欠缺、財務核算不夠規范、資金使用效益不高等不足之處。 隨著社會經濟的快速發展和財力的逐漸壯大，各部門、各單位可分配的專項資金總量也逐漸增多，在這種情況下為了更好地發揮專項資金的作用，需要進一步提高對專項資金管理的重視程度，發掘和剖析現階段專項資金管理上普遍存在的問題，進而從制度、程序和監管等方面制定優化措施，切實提高揚州市政府專項資金管理水平。

一、加強政府專項資金管理的重要意義

2022 年，根據江蘇省財政廳預算管理一體化規范的改革要求，揚州市對目標接近、投入方向類同和管理方式相近的專項資金進行合并，按照每個部門設立1—2 個大專項的原則， 由151 個壓縮成57 個，并實行“大專項＋任務清單”的管理模式。 合并后，單個專項資金規模更大，對管理的要求也更高。 因此，進一步加強對專項資金的管理，對提升使用效益、防范使用風險、發揮單位服務職能具有重要意義。

（一）加強管理，可以有效提升專項資金的使用效益

通過完善項目預算編制、 評審立項、資金撥付、績效評價等方面的制度建設和執行，可以將有限的資金優化配置到各個環節中去，有利于資金流向最需要的環節，確保市委、市政府重點支出， 財政支出堅持向社會發展薄弱環節、民生工作等方面傾斜，改變以往“楊柳水到處灑”的做法，把資金用途或扶持對象相近的專項資金通過整合發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，促進專項資金使用效益的提升。

（二）加強管理，可以有效防范專項資金的使用風險

通過競爭立項、內部控制、授權審批、明確職責和多方監督等多種方式加強管理，可以使因一些主觀因素和客觀因素影響導致的資金使用風險降低發生概率，減少或避免各個層面存在的截留、挪用專項資金等違反財經紀律的情況發生，確保專項資金的安全運轉。

（三）加強管理，可以有效發揮單位的服務職能

通過對項目專項資金的申報、撥付和使用等過程進行全面監管，可以讓各單位樹立良好的大局觀， 提升風險管控能力和資金管理能力，有助于單位更好地發揮服務社會和經濟大局的職能，推動揚州市經濟高質量發展和人民幸福指數的提升。

二、 揚州市政府專項資金存在的主要問題

目前，揚州市部分單位存在一味追求項目數量及資金規模的現象。但在爭取到專項資金以后，由于管理制度不夠健全、項目準備不夠充分、監管意識較為薄弱、績效意識還未樹立等，財政專項資金未能充分發揮社會效益和經濟效益，甚至出現浪費現象。

（一）專項資金管理制度不夠健全

從實際監督檢查中發現，部分專項未制訂資金管理辦法或者辦法已超過5 年未重新修訂。 專項資金制度不健全，使得項目主管部門在資金分配上存在一定的隨意性、 主觀性，這種分配上的不公平是外部監督部門無法監管的，不但會使專項資金出現使用效益低下的狀況，也影響項目主管部門形象，甚至出現腐敗現象。

項目評審細則未形成正式文件或不夠完善。部分項目含多個子項目且由一個部門的多個處室負責實施，但沒有形成統一的專家評審立項細則，也未形成正式文件。 還有少部分項目只有一張考核評分表，沒有行文制定評審細則。少部分項目評審細則中沒有明確對專家評分結果如何運用，導致實際執行中無法體現擇優立項的原則。 不完善的項目資金管理體制，使得專項資金管理人員在開展資金管理工作過程中無章可循，出現問題難以追責，外部監督也缺少檢查和處理的依據。

項目申報指南申報主體規定不明確，沒有強調信用審查。部分項目資金管理辦法和申報指南規定申報專項資金的主體基本條件不一致。 資金管理辦法要求申報主體經營一年以上，但申報指南未作時間要求。 申報條件不夠細化，僅規定項目申報單位是“市區從事某方面工作的管理部門、研究機構、企業、高校”。 對申報單位是否屬于某個行業的界定沒有明確的解釋和說明。 項目申報指南事前沒有充分論證和調研，導致項目覆蓋面不夠。 如某專項資金申報指南設置73 小類， 各地實際上報了52小類， 后經評審否決了10 小類， 實際安排42小類。

（二）項目評審立項和資金撥付使用不夠規范

中共揚州市委在《2017 年“三直接”十大環節操作規范》通知中明確要求，所有競爭性財政項目都要建立“公開申報、審查評估、擇優決策、立項公示、直接支付、跟蹤監督”的操作規范，保證項目的公開透明和科學規范。 但實際執行中，部分專項評審立項和資金撥付存在著諸多不夠規范的問題。

主管部門考核評審聘用的第三方機構或專家不能認真履職盡責。 如第三方機構出現考核評分表隨意改動考核分值、明細扣分項與總分不符、鉛筆填寫、計分不準確、未注明扣分原因和考評檢查人、被考核負責人沒有簽名等問題。 聘用的專家不按規定扣分，部分考核點評分不夠準確，同一個項目的子項目各處室制定的評分標準不一致， 有的以專家平均分85 分以上立項，有的以專家平均分60 分以上立項，聘請的專家人數也不等。 專家在評審時未注明得分或扣分以及否決原因。 對專家之間評分差異較大或對項目作否決決定，未組織所有專家對申報項目進行復審論證。 少部分項目主管部門將不符合申報主體條件的下屬事業單位進行項目立項或申報單位主要申報條件明顯不符合申報要求，個別專家仍給予“符合申報條件，同意立項”的結論，財政部門監督檢查發現處理后，主管部門在下個年度仍然延續使用了上述專家進行評審。

資金撥付不及時或部分未撥付現象較為嚴重。 部分項目縣（市、區）延遲撥付幾個月甚至一年以上。 個別項目在財政檢查組現場多次督促的情況下，仍有基層部門存在資金未撥付的現象。 還有少部分項目存在資金未足額撥付和截留現象。部分項目不按項目申報對象或委托服務對象撥付資金。

部分專項資金未能專款專用。如列支公務用車、公務接待、其他交通費用、會議費、勞務費、培訓費、印刷費、購買電腦、各類幫扶慰問費和勞務派遣人員工資以及對下屬單位經費補助等不屬于專項資金使用范圍的支出。

（三）專項資金績效評價工作不夠到位

從對專項資金的檢查情況來看，專項資金績效評價工作沒有引起主管部門的足夠重視，專項資金的績效評價指標體系仍然存在不科學、不嚴謹的現象。 雖然財政部門每年都發文要求各項目主管部門開展專項資金績效自評價工作，并且有規范的格式和要求，但是仍有部分專項未開展此項工作或評價不全面、不客觀。 績效指標設計不嚴謹，如年度績效目標任務產出指標設定不正確、任務數復制的是上年數據、“一般性支出”指標未細化、缺少影響力指標、績效計劃報告書中獎補標準與實際安排時補助標準不一致等。項目績效自評價報告中對存在的主要問題及原因分析不夠全面，對考評資料的不全面、預算安排與項目評審結果資金不匹配、申報資料不夠嚴謹、部分縣（市、區）撥款不到位、 不及時等問題未進行反映和分析。部分單位未在門戶網站上公開績效自評價報告。

（四）專項資金內外監督力度不夠充分

絕大部分專項資金管理辦法或資金撥付文件都明確要求財政部門及主管部門的歸口業務處室要對專項資金開展監督檢查，但該項工作大部分沒有開展或者檢查流于形式。由于財政部門專管員和主管部門的財務人員事務較多， 對專項資金的管理僅限于形式上的撥付，未能參與到專項資金使用的全過程監督中去，而主管部門的業務處室只注重項目前期立項評審，對專項資金如何使用卻很少關注。 主管部門也缺少既懂財務又懂項目的復合型人才，導致專項資金一撥了之，出現問題相互推卸責任。 檢查發現，在財政監督部門進場檢查時，部分項目主管部門不了解下級部門專項資金的撥付情況。 在財政部門提出整改要求時，基層部門整改力度較小且配合度較低，缺乏對財經紀律的敬畏之心。 主管部門大部分沒有建立專項資金的內控制度，特別是專項資金分配立項程序上， 業務處室有一定的自由裁量權，有的只是形式上公開、公平，實際評審立項的具體材料經不起檢查。 部門財務處只關心專項資金的核算，對專項資金使用績效參與管理的程度不夠，與業務處室的配合程度也不夠。 專項資金內部監督機制還未健全。 《江蘇省內部審計工作規定》和揚州市《關于加強內部審計工作的實施意見》要求加強內部審計，但目前該市主管部門絕大部分沒有專職的內審機構，部分單位將內審職責交與財務處，沒有實施崗位職責分離，監督效果不佳。

目前，同級財政部門專職監督機構特別是基層財政部門力量比較薄弱，該市財政監督專職機構只有 4 人， 每年選擇4—5 項專項資金進行監督檢查， 每個項目至少需要25—35 個工作日， 而該市政府專項資金多達150 多項，即使加上審計部門的監督力量，也無法做到三年全覆蓋。 此外，同級財政和審計監督或多或少受到本地因素干擾，整改處罰力度還有待加強。 許多問題由于監督檢查的滯后性，根本無法做到真正意義上的整改到位。 外部監督的不到位也一定程度上造成該市政府專項資金管理上存在不少薄弱環節。

三、 提高揚州市政府專項資金管理水平的幾點建議

面對揚州市專項資金管理過程中普遍存在重預算輕監督、重分配輕績效的問題，建議從以下幾個方面來提高該市政府專項資金的管理水平。

（一）建立健全專項資金管理制度

2021 年3 月，揚州市政府發布了《揚州市市級財政專項資金管理辦法》， 明確專項資金經批準設立后，市財政部門應當會同市級業務主管部門制定專項資金管理制度。 管理制度應當包括專項資金的設立依據、資金用途、使用范圍、管理職責、執行期限、分配辦法、支出管理、審批程序、績效管理、監督檢查和責任追究等主要內容。這是該市首次發文明確專項資金必須制定管理制度。各類政府專項資金應該以此文件框架內容制定專項資金具體管理制度，延續性項目未建立管理制度的，原則上不應再安排預算，倒逼財政部門各業務處室和主管部門對專項資金管理建章立制。

該市政府專項從2022 年開始實行的是“大專項+任務清單”的形式。 一個大專項可能涵蓋部門不同的管理事項，甚至涉及跨主管部門、業務處室管理，該市社會經濟發展和財政改革每年也都有新要求，但由于專項資金管理辦法屬于規范性文件，制定程序繁瑣，不可能每年都更新，因此各部門應根據專項資金管理辦法每年更新實施細則或項目申報指南并及早發布。 在制定細則和申報指南前，應對符合申報條件的單位進行摸底排查調研，避免出現一些類型的項目，全市沒有一個單位符合申報條件，導致財政政策無法精準實施。 細則或申報指南應明確申報單位的主體資格，不能出現模棱兩可的規定，同時必須按照《揚州市市級財政專項資金管理辦法》的要求，加強對企業的信用審查，明確對偷稅漏稅或其他違規違紀的非誠信單位一律不得申報。應規定對申報單位財務管理水平進行評估認定，避免專項資金撥付單位后不按規定核算或使用，也給后期監督檢查帶來不便。專項資金的公開透明主要在項目的立項環節，必須要求發文制定評審立項實施細則，不能以非文件形式下發，避免主管部門因外在因素隨意修改評審規則，防范違規違紀現象的發生，體現評審的嚴肅性。 應建立專項資金內控制度，加強專項資金各個環節特別是關鍵崗位的控制和實現不相容崗位相互分離， 明確財務部門與業務部門的協調機制。總之，專項資金管理制度應該做到讓申報單位明明白白，讓管理部門有章可循，讓監督部門檢查處理有據可依，做到公開、公平、公正，樹立各方面的財經紀律和規矩意識，提高專項資金的管理效益。

（二）做好專項資金項目庫和預算評審管理

根據 《中華人民共和國預算法實施條例》第四十一條規定，各級政府財政部門應當建立和完善項目支出預算評審制度。 各部門、各單位應當按照本級政府財政部門的規定開展預算評審。 項目支出實行項目庫管理，并建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。

一是做好專項資金項目庫管理。江蘇省揚州市財政局從2015 年就開始加強項目庫建設，但是隨著預算管理改革的需要，每年都在不斷完善，導致各預算單位每年填報項目庫都時間較緊，且問題很多，項目滾動管理機制始終無法實現。 2021 年，江蘇省財政廳推行全省財政預算管理一體化系統，新系統運行還不夠穩定，功能也不夠完善，各地個性化需求暫時還不能滿足。 建議新項目庫系統全年開放填報，在每年8 月份之前，項目主管部門可以根據本年度項目的實施情況以及其他因素來不斷完善下一年擬立項的延續項目數據，實行真正意義上的項目庫滾動管理。財政部門按照先有項目后排預算的原則安排項目預算，提高安排下一年項目的精準性，突出重點，提高資金使用績效，將有限的財政資金投放到最需要的項目中去。如：單位在編制資金使用計劃時，一般都是財務部門按每個季度平均或者集中在某個季度填列，如果是延續性項目就可以根據當年項目資金實際使用進度進行下一年度項目資金使用計劃填列，提高資金使用進度準確性，便于財政部門統籌調度安排資金。 項目庫全年滾動開放管理，可以讓項目主管部門有充足的時間來填報和完善項目庫數據，而不是集中在預算編制的那幾天。通過加強項目庫滾動建設也可以控制市級代編項目的規模，避免項目主管部門在具體項目未落實的情況下一味地追求項目資金盤子， 最終導致項目執行慢、效益低的問題。項目庫填報系統設計既要考慮從預算單位、主管部門、財政歸口服務處室和資產、績效、政府采購綜合業務處室、預算處等各個環節控制，也要建立各個環節工作效率計算機預警機制。 另外還要完善項目庫填報要素，如項目立項依據、項目資金管理辦法、上年延續項目完成和資金撥付使用情況、上年各項績效指標完成情況、下年項目績效計劃、功能科目及經濟科目、項目屬性（民生、經濟發展、社會事業發展等）、是否屬競爭性項目等。 如果項目庫機制完善、 單位認真填報， 日積月累，這將形成一個非常重要的財政大數據，對各級政府、 財政部門分析決策都是重要的參考資料。

二是做好預算評審管理。 該局從2021 年開始，探索建立了項目支出預算評審制度并選擇了19 個項目進行評審。 專家組成員主要由江蘇省財政廳項目預算負責同志、人大預算工委及有關工委專家、人大代表、揚大教授、審計局專家以及該局預算處、績效處、財監處負責同志和項目主管部門財務人員等組成。雖然該局預算處的評審方案已制定了較為詳細的評分細則，評審資料也經過第三方會計師事務所審核，但由于專家評分具有一定的主觀性以及時間限制，評審結果仍難以做到客觀、公正。建議建立預算評審專家庫，把專項資金分幾個大類吸收這方面的行業專家、財務專家、績效專家和監督專家等，使其術業有專攻，并發放專家聘用證書，讓專家有榮譽感和責任感。 盡可能提前給專家項目的資料和近三年財政監督、審計監督報告并要求專家認真審閱。每次評審項目時， 除了邀請項目主管部門財務人員外，還必須邀請項目的負責人共同參加項目答辯，特別是要求對項目上年執行中存在的問題和不足進行詳細匯報，同時不能一次安排太多項目評審， 讓各方都有充足的時間進行討論，保證評審質量。對評審結果除了在預算安排時進行結果運用，對評審結果較差的項目應予以一定范圍內通報批評。

（三）加強競爭性項目審查評估擇優立項環節控制

對競爭性項目要控制好幾個環節。一是申報單位是否符合項目申報指南主體資格要求，特別是信用方面的審查以及財務管理方面是否健全。二是對單位提交材料的完整性和真實性可以聘請第三方機構進行現場預審查，而不能僅憑申報單位一個真實性的承諾書，甚至部分材料都不要求提供原件就提請專家評審。三是主管部門建立專家庫， 不僅包括行業專家，也應聘請財務方面的專家，杜絕立項評審時財務方面審查的缺位現象。 專家庫實行優勝劣汰， 專家評審時要簽署廉潔評審的承諾書，對嚴重不負責任的專家追究責任，適度提高專家評審的報酬。四是單位制定的評審細則要進行充分論證，做到可量化、可操作，明確每個得分點和扣分點。 五是專家集中評審過程要留痕，得分要有依據和輔助證明材料，扣分要注明原因，有重大分歧時要集體討論。 所有評審資料要立卷歸檔，接受未來監督檢查。 六是財政部門要主動參與到主管部門組織的集中評審中來，了解項目真實情況，對申報單位財務方面進行審核和指導，而不是在項目立項后只起一個資金撥付的作用。

（四）加強資金撥付和使用環節的管理

對市級項目主管部門特別是基層財政部門、項目主管部門撥款不及時或滯留、截留以及項目申報單位使用不規范的行為，要加強管理和監督。 面對市級部門監管力量薄弱的現象，財政部門和主管部門發文時，可以通過以下幾點加強監管。一是文件明確縣級部門必須實行國庫集中直接支付，不能轉撥到鄉鎮后由鄉鎮撥付給項目申報單位， 造成撥款環節較多、程序較長。 二是文件明確縣級部門撥款具體期限，不能使用“及時”“盡快”等無法確定具體時間的詞眼或不提撥款要求。三是文件明確撥款最后期限到期后一周內，將申報單位銀行到賬回單復印件電子版提交給市級財政部門和項目主管部門。四是文件明確項目申報單位要按季度將項目實施情況和資金使用情況以及相關證明材料報送市、縣兩級部門，直至項目實施完畢。 部分項目后期無法查看現場的，應要求項目實施單位拍攝項目實施情況的現場影像資料，留待以后備查。

市級部門要對撥款不及時或截留資金的縣（區）級部門發文通報批評，對問題嚴重的，要暫停該地區一年的項目申報。 對不按文件報送材料或不按規定用途使用資金的單位要督促整改，并在財政部門各處室之間通報，限制或減少該單位未來在其他領域的申報權限。

（五）加強績效目標書和績效評價管理

按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，項目主管部門要負責績效目標書編制。目前在項目主管部門內部存在兩種現象，一是全部由財務部門編制， 二是全部由業務處室編制，兩部門之間缺少溝通協調。 懂財務的不懂項目，懂項目的不懂財務。建議在主管部門內部明確建立績效目標書編制小組，確保績效目標書的完整性和指標設計的合理性。財政績效管理部門要加強績效目標設計的指導，在江蘇省預算績效指標體系框架的基礎上，建立健全適合該市的政府專項資金“指標庫”體系，突出核心指標，完善個性指標，讓項目主管部門可以參照。財政部門歸口服務處室也要參與到績效目標的制定和設計上。

財政部門選擇部分項目開展重點績效評價， 應主動派員參與到全過程績效評價中去，不能完全依賴第三方機構， 不斷提高管理水平。 只有參與了，才有發言權，否則只有理論沒有實踐，也不利于“指標庫”體系的建設。對各主管部門開展的績效自評價， 要求主管部門按規定時間報送財政部門， 同時應在單位門戶網站主動公開。 對報送的績效自評價報告，要開展評比活動。對質量差或不重視該項工作的單位要通報批評， 并核減下一年的項目預算。

（六）加強上下聯動內外監督

專項資金涉及面廣，部分專項可能還涉及市、縣、鄉三級以及項目申報單位。如果僅僅依靠市級主管部門或者財政部門專職監督機構以及審計部門組織監督檢查，監督力量薄弱可能會導致檢查覆蓋面不夠，查不深、查不透。建議由主管部門牽頭并參與，制訂方案，組織各縣（市、區）實行交叉或推磨式監督檢查，上下聯動，做到檢查全覆蓋，掌握全部情況，同時也有利于各縣（市、區）相互之間學習經驗，共同提高管理水平。

各主管部門應加強專項資金內控制度建設，認真開展內部審計監督。 對專項資金關鍵崗位、關鍵環節實施全過程監督，杜絕自由裁量權，督促相關處室及工作人員嚴格按專項資金管理辦法及實施細則或申報指南管理分配專項資金， 開展專項資金績效自評價工作，找出風險點，完善制度并督促執行，防止違規違紀現象發生。 對不負責任的相關人員，單位要實行內部問責追責。

加強外部監督。 目前，財政部門和審計部門監督力量不足， 每年開展專項資金監督檢查的覆蓋面還不夠。 建議加強財政專職監督機構和審計部門的力量， 不斷提升監督人員的工作能力和信息化監督水平。年度專項資金監督計劃要按省、市重點工作要求，事前充分論證，把有限的監督力量用到最需要監督的地方。作為專職監督機構應該把列入監督計劃的每項專項資金查深查透查準， 要舉一反三，總結分析，向主管部門以及財政部門提出對策性建議，不能簡單地追求每年監督檢查的項目數量，而不注重質量。 對檢查出的問題必須督促各級主管部門和項目實施單位以及財政部門歸口服務處室整改到位并完善制度。對問題較多或使用績效不高的專項資金要向財政部門建議壓減規模并通報批評。對嚴重違規違紀的要主動移交紀檢監察部門并追究相關人員責任。

總而言之，加強專項資金管理工作具有十分重要的意義，需要不同部門、不同處室高度重視，多方協作，完善制度，強化執行，提升績效，讓財政專項資金安全高效運行，為該市高質量發展提供資金保障。