鄉村振興背景下涉農資金績效評價的幾點思考

●郭 奇

我國是農業大國， 農業經濟是國民經濟的重要組成部分，21 世紀以來國家已制定若干個與“三農”領域密切相關的中央文件，體現出國家對于“三農 ”問題的高度關注。 黨的十八大以來， 習近平總書記多次強調農業農村工作重要性， 明確提出實施鄉村振興戰略。 黨的十九屆五中全會進一步提出，要全面推進鄉村振興，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。 隨著國家對“三農”工作的高度重視， 政府財政資金投入建設的農業項目越來越多，投資金額越來越大，農業項目已經成為政府財政資金投資的重點之一， 做好涉農資金績效評價對更好發揮財政資金在農業建設項目中的重要作用有著深遠意義。

一、 涉農資金應重點關注評價的四大投入領域

通過理論研究和選取魯南地區兩大農業重鎮臨沂市和棗莊市進行實地調研，發現各地通過財政直接投入、財政補貼、 財政貼息和稅收優惠等多種方式， 將涉農資金重點投入支持建設現代農業經營體系、 現代農業產業體系，以及完善農業支持保護制度、農村綜合改革等四大方面， 以推動本地區鄉村振興。 開展涉農資金績效評價應對這四大投入領域進行重點關注，從而有效評價鄉村振興背景下涉農資金管理使用和效益發揮情況。

（一）支持現代農業經營體系建設

一是健全“三農”財政投入穩定增長機制。 統籌各級涉農資金持續加大農業支出的同時， 積極拓寬實施鄉村振興戰略資金來源， 不斷提高土地出讓收益用于農業農村比例，實現“取之于農，真正用之于農”，推動農業農村優先發展。 如：棗莊市滕州市2020 年土地出讓收益用于農業農村的比例為5%；2021 年土地出讓收益用于農業農村的比例預期提升到6%以上。臨沂市沂水縣2019 年度土地出讓收益用于農業農村的比例為14%；2020 年度土地出讓收益用于農業農村的比例提高到19%。

二是持續推動高標準農田建設。多渠道籌集建設資金， 大力實施高標準農田建設工程， 加快完善農田基礎設施，切實鞏固和提高糧食生產能力，保障國家糧食安全。如：棗莊市滕州市2020 年整合資金1.18 億元，新建高標準農田12.7 萬畝， 糧食生產綜合能力明顯提升。臨沂市沂南縣2020 年累計投入1.16 億元， 新建設高標準農田8萬畝，項目區農業經濟得到顯著發展。

三是扶持壯大新型農業經營主體。積極通過財政獎勵政策、推動土地流轉等手段支持新型農業經營主體發展，通過新型農業經營主體帶動農產品有效供給， 帶動農民就業增收，為鄉村振興注入新活力。 如：棗莊市滕州市通過財政資金獎勵政策，大力培育各類新型農業經營主體，截至2020年底全市擁有規模以上農產品加工企業129 家，農民專業合作社示范社2349 家、家庭農場示范場544 家。 臨沂市沂水縣2020 年度完成農村土地流轉2.31 萬畝， 其中規模化流轉1.85 萬畝，累計流轉土地面積57.8 萬畝，占家庭確權耕地總面積的49.57%，有效激發了新型農業經營主體發展活力。

（二）支持現代農業產業體系建設

一是加快培育特色產業。 聚焦“產業興旺”，持續加大財政投入力度，通過專業化、規模化、市場化和品牌化建設聚力打造地方特色產業，促進農業持續增效，農民穩定增收。 如：棗莊市嶧城區2020 年以來累計投入資金4000 余萬元用于現代農業產業建設，現代高效農業增加值占農林牧漁業增加值的比重為9.1%，增長32.86%。 臨沂市沂水縣2020 年投入財政資金2600 余萬元，撬動金融和社會資金投入， 成功申報國家產業強鎮1 個，11 個基地入選臨沂市首批長三角中心城市農產品供應基地。

二是持續推進鄉村人才振興。 堅持把鄉村人力資本開發放在首要位置，通過財政扶持等方式大力推動新型職業農民培育工程，將新型農業經營主體帶頭人、現代青年農場主、農業職業經理人、農業社會化服務骨干和農業產業扶貧對象作為重點培育對象，因地制宜分層分類開展針對性培育，吸引各類人才在鄉村振興中建功立業。 如：棗莊市滕州市2020 年整合資金400 萬元，實施基層農技推廣項目， 共培訓新型農業經營主體帶頭人635 人。 臨沂市沂南縣2020 年投入資金100 萬元，開展高素質農民培訓項目，培訓各類農業專業型人才380 余人，有力促進了鄉村振興人才隊伍建設。

三是大力延伸農業產業鏈。 把補齊農業產業鏈短板作為推進鄉村振興的有效途徑，通過深化農業供給側結構性改革、滿足消費需求、暢通資源要素渠道、創新銷售模式等做長農業產業鏈， 進一步提高農產品附加值，提升農業綜合效益。 如： 棗莊市滕州市2020 年整合資金446 萬元支持農產品倉儲保鮮設施建設， 拓展馬鈴薯銷售渠道。 馬鈴薯中介運銷組織達800 余家， 從業人員1萬余人，全市大小恒溫庫130 余座，低溫倉儲能力達60萬噸， 物流營銷網絡遍布全國和海外70 多個國家和地區。臨沂市沂水縣以“125”工程為抓手，2020 年以來累計新建提升現代農業園區36 處， 有力推動了一二三產業融合發展。

（三）推動農業支持保護制度建設

一是織密農業保險安全網。 不斷加大財政對農業保險支持力度，通過提高保費補貼資金使用效益，提升風險保障服務品質等措施持續推進農業保險增質提效，為分散農業生產經營活動風險、 鼓勵農民擴大農業生產、保障農業市場供應保駕護航。 如：棗莊市嶧城區2020 年以來累計發放糧食種植補貼、農機補貼、政策性種植業保險等超1.5 億元。臨沂市沂南縣2020 年以來通過惠農補貼 “一本通” 系統累計發放耕地地力保護補貼資金0.84 億元，惠及種植戶10 萬余戶、種植面積30 余萬畝，農業保險高質量服務“三農”發展能力顯著增強。

二是激發金融資本新活力。 充分發揮財政資金“四兩撥千斤”作用，加強財政、金融和社會資本的相互融合、協同聯動，引導撬動更多社會資本和金融資本下鄉，為助力鄉村振興發展引入金融活水。 如：棗莊市滕州市創新推出農地收益貸、股權質押貸、農民住房財產權抵押貸等特色金融產品， 開展地押云貸土地流轉668 筆、農戶馬鈴薯快貸3981 戶， 發放農民合作社信用互助貸款 2082 萬元、“農房”抵押貸款 7437 萬元。 臨沂市沂南縣2020 年整合設立鄉村振興專項基金6000 萬元，有效保障風險資金補償、擔保費用補貼、涉農貸款貼息等資金供給，為鄉村產業振興提供了強勁動力。

三是打造農業擔保穩定器。 充分發揮財政資金支農優勢，通對擔保費財政貼息補助等方式，支持信貸擔保機構為農業尤其是糧食適度規模經營的新型農業經營主體提供信貸擔保服務，減輕農民信貸擔保成本，破解農業新型經營主體“融資難”“融資貴”問題。 如：棗莊市嶧城區2021 年上半年全區“魯擔惠農貸”業務新增擔保項目378 筆，新增擔保金額1.74 億元，有力支持了地區產業發展。 臨沂市沂南縣2021 年上半年全縣財政補助擔保費超160 余萬元，助力“魯擔惠農貸”擔保貸款業務規模超2.24 億元，有效降低了農戶信貸擔保門檻。

（四）支持農村綜合改革

一是加快農村基礎設施建設。 持續加大財政資金對鄉村基礎設施、農業生產的支持力度，著力補短板、強弱項，推進基礎設施向農村地區延伸和覆蓋，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，切實提升人民群眾幸福感。如：棗莊市嶧城區投資1.87 億元，基本建成體制機制順暢、結構科學合理、安全保障有力、生態環境友好的農村公路交通服務體系。 臨沂市沂水縣投入財政資金0.6 億元， 清理溝渠河湖804 公里、 農業生產廢棄物360 余噸、積存垃圾1222 噸，助力夯實地區生態農業發展基礎，成功爭創國家綠色種養循環農業試點縣。

二是深化農村人居環境整治。 圍繞推進農村廁所革命、 生活垃圾污水治理設施建設等重點領域積極籌措財政資金，大力開展農村人居環境整治行動，提升農村生活環境治理水平，推動農村人居環境持續改善，助力農業農村高質量發展。 如：棗莊市滕州市2020 年整合資金1965 萬元， 支持創建A 級美麗鄉村644 個，省級美麗鄉村4 個，棗莊市級美麗鄉村40 個，滕州市級美麗鄉村600 個。臨沂市沂南縣2020 年以來累計投入2453 萬元用于美麗鄉村建設，17 個美麗鄉村全部通過驗收，“綠水青山就是金山銀山” 發展理念得到有效踐行。

三是推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。 準確把握鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的總體要求，堅持在各項財政支持政策總體穩定的基礎上，推動工作機制、 政策舉措等從集中資源脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興。如：棗莊市滕州市創新“扶貧特色農業保險”模式，全國首創“扶貧產業保險”和“扶貧收益保險”，為貧困戶帶來穩定的收益分紅，鞏固了脫貧攻堅成果。臨沂市沂水縣累計投入財政資金7.65 億元，建成扶貧項目429 個，形成經營性扶貧資產5.2 億元，覆蓋1040 個村，有效解決了村集體沒錢辦事的難題， 為脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接打下了堅實基礎。

二、開展涉農資金績效評價面臨的困難

（一）政策銜接不夠降低績效評價質量

長期以來， 涉農資金支農方式多表現為微觀層面的公共基礎設施項目投入，或財政補助、貼息、獎補農業生產經營主體的生產性投入行為， 已然形成較為完善的政策與運作體系， 面對鄉村振興這一新的時代課題，財政政策與鄉村振興整體戰略的完整性、系統化協調推進銜接不夠。 同時，國家脫貧攻堅已經實施多年，而鄉村振興戰略目前正處于由頂層設計、 整體規劃轉向具體對待、微觀施策的過渡期，銜接方案尚未進行全面實踐，地方容易把其簡單當做脫貧攻堅政策的延伸。因此在實踐中鄉村振興與脫貧攻堅在銜接度、 同步度上出現不同程度的斷鏈， 為后續鄉村振興目標的實現增加了難度，加之地方農業生產環境、生產水平等因素不同導致的差異化影響， 在績效評價指標設計和具體評價時難以統一量化衡量和橫向比較涉農資金在推進鄉村振興過程中發揮的實際效益， 影響了績效評價質量。

（二）資金整合力度不夠增加績效評價難度

近年來， 涉農資金統籌整合從根本上改變了預算資金管理模式，但受政策性強、涉及面廣，改革任務艱巨等因素影響，整合后涉農資金績效管理當前仍在“試驗期”，離中央全面實施預算績效管理的要求還有很大差距。資金統籌整合后，上級財政部門往往采取切塊下達的方式分配資金， 落實到基層涉農資金往往分散于多個業務主管部門管理， 涉農資金整合后部門間組織管理機制還不夠健全，“九龍治水而水難治” 的問題還沒有根本轉變，易出現資金管理混亂、中央和地方財政資金統支統管、 中央資金支出和管理流程不夠規范等現象，增加了績效評價工作開展難度。

（三）農業項目復雜性制約績效評價開展

農業項目建設往往時間長、風險大、收益低，易受氣候、自然災害等外部環境影響，具有顯著的區域性、季節性等特點，導致不同地區、不同項目實際建設情況千差萬別， 單一的指標體系難以衡量農業項目建設實際績效，給績效指標體系設置的科學性、完整性帶來挑戰。受農業項目具體建設內容不同和歷史原因導致，同一類型的績效評價項目往往由多個部門管理， 加劇了績效評價工作的復雜性。如：高標準農田建設項目現在一般由農業農村部門建設管理， 但歷史上因不同項目建設內容不同，分別由水利、發改、國土等部門分頭管理，機構改革或職能調整后，易出現管理混亂、之前年度管理數據缺失等現象， 導致農業農村部門對之前年度項目難以高效管理和持續推進。同時，農業項目建設專業性、長期性較強，而地方往往忽視對績效評價人員專業性、技術性培訓，影響了農業項目績效評價高質量開展。

（四）績效管理不嚴影響績效評價效果

當前，個別市縣業務部門“重分配、輕管理”“重支出、輕績效”的觀念未根本轉變，有的市縣部門在本區域績效目標設置時照搬硬套上級部門下達的績效目標，績效目標細化、量化程度不夠，尤其在質量指標、效益指標設置時往往定量指標少，定性指標多，指標的內容和指標值設定不合理， 績效目標值難以真實衡量本地區實際情況。 同時，個別業務部門存在“應付”心理，只管業務推進輕視資金管理的現象仍然存在， 本地區績效評價工作開展全都積壓到同級財政部門， 受財政部門職能所限， 難以從業務角度深層次評價財政資金投入后產生的實際效果， 影響了地區績效自評開展質量。 個別地方績效評價結果運用不夠，督促涉農項目績效問題整改力度不強，績效評價結果還未與政策制定、預算安排、監督考核等環節實現有效銜接，難以發揮績效評價工作最大效益。

三、 推動涉農資金績效評價高質量開展的對策建議

在全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的新起點上，做好涉農資金績效評價需要各部門統籌配合、協調發力，做好“三篇文章”，打好組合拳，推進涉農資金績效評價取得更大成效。

（一）做好“銜接”文章，推動績效評價科學精準

一方面， 各級各部門要嚴格按照黨中央鄉村振興戰略部署，加快制定完善相關政策，為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接提供有效制度保障， 為涉農資金績效評價更好開展提供更為科學合理的政策依據和評價方向。 另一方面，要緊扣鄉村振興建設需要，聚焦涉農資金重點投向領域，進一步完善頂層設計，加強支農政策研究，針對農田、水利、農村環境整治等不同領域，圍繞優化總體框架、規范共性指標、凸顯項目特性的要求，全面提高評價工作的針對性、科學性和精準性，推動構建科學、統一、完整的指標體系，實現績效目標設置與項目實際情況有效銜接。 同時，要進一步加強專業績效人才培養， 全面提高績效評價隊伍職業水平，實現人才隊伍建設與績效評價具體實踐有效銜接、精準匹配，切實提高涉農資金績效評價的專業化水平。

（二）做好“統籌”文章，推動績效評價規范有力

為從根本上解決涉農資金多頭管理、交叉重復、使用分散、效益不高等問題，要按照中央決策部署，持續推進涉農資金統籌整合。 要進一步壓實預算部門績效管理主體責任，按照涉農行業分類，統籌協調好資金整合后不同部門的職責分工，真正做到既整合資金、又理順關系， 著力構建上下貫通的涉農整合資金的動態監控體系，探索推動涉農資金統籌整合綜合績效評價，推動實現績效評價能真實反映涉農資金整合后資金投入實際效果。 同時，要統籌好評價項目、評價部門間的協調配合， 針對部分涉農項目政策對象或實施內容存在交叉或項目管理職能職責界定不明的問題， 在評價時要進行系統梳理，對項目的績效目標、管理職責、評價周期進行統籌協調，明確項目支持重點、范圍、建設時間等關鍵要素，在重點評價的基礎上開展全面評價，有效提升財政資金總體績效水平。

（三）做好“創新”文章，推動績效評價靈活高效

一是要針對涉農資金建設項目范圍廣、分布散、類型多樣等特點，充分運用大數據信息化手段，靈活運用直達資金監控系統、預算一體化系統、矢量影像對比、衛星定位測距等手段，改進傳統績效評價模式，加快推進“線上+線下”“智慧化+信息化”多領域協同的工作方式，為涉農資金績效評價插上科學的翅膀。 如：可利用直達資金監控系統統計分析涉農領域直達資金分配使用情況； 利用矢量影像地圖對比對高標準農田建設區域進行精準觀測；利用“企查查”等軟件查詢農業生產企業和項目建設企業相關資質等， 有效提高績效評價工作效率。 二是要巧借外力，充分發揮“外腦”優勢，充分整合各方面資源，發揮行業專家、研究學者、第三方機構等專業優勢，借“他山之石”提升績效評價的整體水平。 三是要創新評價模式，杜絕盲目的“撒芝麻”式的績效評價， 可根據涉農項目的不同類別、 重點建設區域，采取以點帶面的方式，在全面績效評價前創新開展績效評價試點，總結可復制、可借鑒、可推廣的試點評價經驗， 為開展大范圍涉農資金績效評價提供有益借鑒，推動實現績效評價成本經濟化、效益最大化。