預算績效管理中大數據應用探索與實踐
——以廣東省東莞市厚街鎮為例

●尹展磊 葛新旗

一、引言

作為衡量和評價政府公共管理水平和能力的重要工具， 政府績效管理自20 世紀70 年代起逐漸進入政府治理實踐過程中。 2014 年修訂的 《預算法》 首次確立了預算績效管理的法律地位，黨的十九大報告及《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》也對“全面預算績效管理”提出了指導性意見。 預算績效管理作為政府績效管理的重要組成部分，它以“支出結果為導向”，以“花錢必問效、無效必問責”作為管理理念，依據國家及省市有關政策要求、 事業發展規劃等對新增或延續性項目的必要性、經濟性、可行性和籌資合規性等進行評估。 近年來，政府公共職能趨于多元化發展，公共預算支出的范圍、總量、類別等都不斷擴張，財政數據資源的采集、處理和傳遞都給政府預算資金的績效評估工作帶來了很大的挑戰。 隨著互聯網、5G 網絡、區塊鏈等新技術的出現，以數據體量大、類型多、智能設置、可共享為主要特征的大數據技術可助力解決財政投資預算管理中的技術難題， 如提升公眾識別能力和參與水平、 提高績效數據分析的科學性和部門間數據協同性， 進而提升地方政府預算績效管理的質量水平。 但與此同時也應看到，當前國內在預算績效管理數據平臺建設、中央地方預算績效管理信息化建設及大數據技術的應用和實踐推廣過程中還存在一些制約因素和挑戰，如：地方政府預算績效管理人員大數據應用意識不強、大數據應用技術人才不足及相關配套和激勵機制不夠完善等。 如何將大數據技術與預算績效管理有效融合，真正有效地提高預算績效管理的質量和水平， 仍需要進一步總結和梳理?；诖?，文章將結合地方政府預算績效管理的現狀及大數據技術應用的制約因素，探索大數據應用于政府預算績效管理的基本路徑和對策建議。

二、地方政府預算績效管理大數據應用現狀及制約因素分析

（一）地方政府大數據預算績效管理現狀

2018 年 9 月，中共中央、國務院頒布 《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對全面預算績效管理提出總體指導意見。 《意見》指出我國目前預算績效管理存在的突出問題包括：預算績效管理理念尚未牢固樹立，地方政府重投入輕管理、重支出輕績效的意識，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、克扣挪用、虛報冒領的現象時有發生。

大數據應用方面，我國部分地方政府也已開始逐步探索將大數據與績效評價融合并取得一定經驗，包括建立財政綜合數據中心和覆蓋預算申報、評審、 執行和績效評價全過程的數據庫，依托大數據技術進行評價、 分析和預測，為財政資金預算投入決策提供了較為科學的依據。 如廣東省財政廳2019 年起為配合省政府“數字政府”改革建設的總體部署，首次提出了“大財政、大預算、大資產”的管理理念，統一全省財政核心業務標準規范，建設省級大數據中心，啟動并部署實施“數字財政”公共財政綜合管理平臺建設。 自“數字政府”資產管理平臺、“廣東政府采購智慧云平臺” 等數字平臺或系統試點到正式全面上線， 新系統已為省本級、20 個地級以上市、251 個縣（市、區、財政獨立核算鎮街）、全省4.4 萬個預算單位、14.1 萬個平臺用戶提供了安全平穩的服務，為提高財政管理現代化水平提供了有力的支撐。 鎮級政府層面上，為響應省市“數字政府”“數字財政”等工作部署，東莞市厚街鎮成立了數字財政工作領導小組、綜合規劃組和技術支撐組，統籌管理“數字財政”系統建設，通過完善網絡基礎搭建和終端梳理對現有財政一體化系統進行改造，組織財政及預算管理部門相關工作人員參加系統執行域等業務培訓， 于2021年4 月底順利完成“數字財政”執行域支付業務的測試，新舊年度系統指標數據、計劃數據、支付數據全部遷移完成、順利過渡；6月初完成核算域的測算及培訓， 轄區內79家單位已實現系統開賬并憑證錄入，對提高厚街鎮財政服務水平、辦事效率及資金支付速度，有效降低政府行政運行成本發揮了積極的作用。 但同時也應看到，目前我國多數地方政府預算績效管理在大數據應用方面還處于探索和起步階段。

第一，大數據信息平臺或系統建設技術層面上還存在不足，需不斷完善升級。 如厚街鎮“數字財政”系統于2021 年6 月已全部上線運營，但截至目前為止，該系統在集中授權支付模塊、直接支付模塊和公務卡業務模塊出現問題還比較頻繁，如授權支付的退款、公務卡支付的更正作廢、操作過程中頻繁彈出警報等影響業務辦理的效率； 另外，在系統支付環節、銀行環節、指標流程方面還有諸多功能需進一步完善，如業務批量操作功能、系統校驗功能、報表查詢等功能。

第二，政府職能部門間信息共享的難度較大， 信息的格式和內容上都存在多元化、多樣性趨勢，財政數據多個部門縱向和橫向交流存在障礙。

第三，政府部分負責預算申報的人員信息化技術水平不高，雖然在前期系統運行前已組織財政及預算部門工作人員進行系統學習和業務培訓，但在業務模式、流程的系統操作層面，工作人員還處在不斷學習和適應階段。

總之， 信息化共享平臺建設成本高、周期長，不同政府部門間信息共享的意愿不夠強烈、配合程度不高，技術管理復合型人才不足都間接導致地方政府在預算績效管理中推進大數據技術的動力不足，大數據應用還處于理論和實踐的探索階段。

（二）大數據預算績效管理的制約因素

1、 政府部門主動供給數據服務的意識不夠。 大數據時代，數據只有充分開放和共享才能實現數據利用效率的最大化，政府預算數據亦是如此。 然而，目前政府預算數據的供給都是傳統的被動的供給和服務，需要依靠行政指令或政策約束才愿意共享該部門的預算申報、績效評價等數據。 但因為缺乏政府指令強制性要求，部分地區政府部門領導對預算管理中應用大數據技術的工作認識不足，重視程度不夠，導致大數據應用工作流于形式，部門工作人員拖延或被動應付。 加上不同地區地方政府部門在大數據信息化平臺建設、軟硬件環境及信息保護等方面存在差異， 導致部門間信息共享不對稱，客觀上也會導致信息寡頭一方供給數據的服務意識不強。

2、 預算管理的數據開放和數據保護的機制不夠完善。 大數據應用的關鍵在于數據的共享開放和實現數據的有效保護。 雖然近幾年我國在數據信息化建設方面已取得了顯著的成績，但依然存在不少問題。一方面，各部門建設數據系統或平臺不一致，平臺數據接口存在較大差異，導致數據的銜接和共享難度加大。 另外，部門之間出于自身利益考慮， 加上對數據銜接的工作職責不夠明晰，共享數據的態度不夠積極，往往會采取被動或選擇性地提供部門預算績效數據，導致數據質量達不到共享要求。 另一方面，地方政府部門預算管理人員素質特別是信息化水平參差不齊，在數據的錄入、整合、分析檢驗、維護方面易出現技術操作不夠規范的問題， 導致財政數據信息容易出現泄露，也給監管帶來一定困難。 再者，從數據保護立法的角度來看，國家層面預算數據信息共享和保護的相關法律法規及地方政府在財政稅收、預算審計等大數據推廣的規范條例或實施細則的缺失，也是間接導致地方政府數據開放共享的意愿不夠強烈、信息共享程度低的重要原因。

3、預算管理的大數據技術人才缺乏。 預算管理所需大數據涵蓋各級行政機構、立法、司法等數據，同時還包括預算績效數據、運行過程監控、事后績效評價等全過程的數據。數據來源涉及的部門多，數據信息量大，對數據挖掘分析的廣度和深度都提出了較高的要求。 大數據時代下，預算管理的重要主體應該是熟悉計算機網絡、信息技術和數據挖掘分析方面的復合型人才。但目前地方政府部門擁有這方面的人才嚴重不足，熟悉預算績效管理的對大數據運用方面的技能不足，熟悉技術的對預算管理的理念和實務經驗缺乏，給預算管理數據采集、挖掘和分析帶來一定難度，難以滿足大數據時代政府預算績效管理的需求。

三、地方政府預算績效管理中大數據應用的基本思路及建議

（一）預算績效管理大數據技術應用的基本思路

大數據應用于預算績效管理工作過程涉及數據的產生（數據采集、數據平臺）、分析（數據處理分析）、共享和應用（預算編制、執行和評價）， 其內容主要包含績效目標審核、預算評審、績效運行監控、績效評價及結果運用等環節，應用大數據提升政府預算績效管理質量也應從上述環節入手。 具體來說，依托地方政府財政績效公開平臺或數據中心建立覆蓋績效目標評審、 預算資金評審、運行監控及績效評價、應用的數據庫進行定量科學的分析和預測。 首先，借助大數據技術中的文本分析、機器學習、神經網絡等挖掘技術對以往年度的績效目標申報材料進行分析、分類聚類，數據比對及趨勢分析，分析績效目標與資金之間的關系，預測績效目標所對應的預算金額；其次，借助大數據識別與比對技術，構建績效運行時限與標準數據庫、結果數據庫，比對分析差異實現在線運行績效的監控；再次，利用大數據的體量大、客觀性和多元性實現精準識別當期績效及準確分析影響績效實現的關聯因素和“畫像”趨勢預測。

（二）大數據提升政府預算績效管理質量的對策及建議

運用大數據技術提高政府預算績效管理的科學性、準確性是新時代全面實施預算管理的要求。 總體來說，可從大數據平臺建設、政府大數據管理理念培育、大數據預算管理相關制度完善、大數據預算管理人才培養等四個方面深入推進政府預算績效管理與大數據技術的深度融合，提升政府預算管理的質量。

1、建設開放統一數據資源平臺，夯實政府預算績效管理的基礎。 數據資源平臺是運用大數據提升預算績效管理質量的基礎和重要載體。 該平臺應具備功能全、涵蓋面廣、開放共享等基本特征。 所謂功能全，即該平臺應包含財政數據、績效評價數據、公共數據的采集、分析、預測及存儲的功能；涵蓋面廣， 指該平臺應能涵蓋到預算績效目標審核、績效運行監控、預算評審及績效評價和結果應用的全過程全方位的實時管理；開放共享指該平臺應實現跨地區、跨行業和跨層級的橫向和縱向互聯互通。 平臺建設的主要內容包括：績效信息數據平臺（五級政府不同行業的績效目標和評價指標等信息數據平臺）、公共大數據平臺（匯總財政稅收、金融、交通、工商、教育衛生等公共數據資源平臺）、專家資源數據庫、第三方績效管理服務平臺。 具體而言，可在事前績效評估前期建立績效目標管理平臺及公共數據管理中心，結合公共管理數據如財政稅收、工商、統計、教育、衛生等大數據，形成企業庫、政策庫等數據庫， 匯總整理不同行業的績效目標、評價指標，并利用數據挖掘和分析方法分析預測對應績效目標所需的預算資金進行預算申報，建立財政預算評審平臺；在預算績效的事中階段建立各類項目庫系統及績效運行監控系統，對各類項目的績效運行情況進行監控；在預算評審的事后階段，建立績效管理評價系統、專家庫、中介機構庫等預算管理智庫系統及績效評價結果應用系統，以上四個平臺的數據要實現形式和內容的統一，采集數據的標準和形式要統一，以實現預算績效管理數據信息采集、整合、分析預測等。

2、完善大數據預算績效管理制度，保障數據開放共享的應用環境。 鑒于目前地方政府在預算績效管理中主動供給服務意識不強的問題，建議進一步加強和完善大數據預算管理制度，形成全社會重視數據應用的法律環境，為大數據的應用提供安全相適配的環境保障。

一方面，中央層面上，應制定和完善相關法律法規， 制止危害信息安全的行為，構建安全暢通的數據應用環境。 通過立法不斷完善信息采集、傳遞和存儲等方面的數據庫及網絡信息安全的法律制度， 構建不同行業、不同部門間預算方面數據采集、架構等技術標準規范，降低數據處理的難度及運用的不便，如廣東省統一建議并推進的“數字政府”平臺，在建設之初就制定了建設總體規劃（2018—2020 年）及相應的數字政府標準規范（含總體規范、編碼規范、接口規范、實施規范、數據標準規范等），這些規劃和規范從戰略和實施層面都為地方政府不同部門數據的共享提供了技術支持和可能。 在暢通政府部門之間、政府與社會大眾信息渠道的同時，確保大數據在法律框架內得以安全發展。 可在中央和地方出臺的相關預算績效管理法律法規和實施層面的指南和管理辦法中， 加入大數據應用的相關約束性條款，以具有導向性的政策引導和鼓勵政府部門及社會機構對數據的挖掘應用，對未納入數字財政管理的財政專戶可進行二次聯調，對不同政府部門間、政府與社會間信息行為進一步約束和控制，如在《預算法》中明確哪些項目必須進行績效目標評審、 績效運行監控、績效評價及結果運用等，在《中華人民共和國政府信息公開條例》 中對大數據采集、使用、管理等實施細則進一步細化，擴寬現有政府數據庫的信息資源。

另一方面，地方政府也應主動構建部門對應的預算績效信息化管理制度，成立專門的預算績效管理工作領導小組，加強大數據績效考核的比重和大數據應用的激勵機制，鼓勵預算單位與其他部門間的溝通協調，將預算績效數據共享范圍、部門責任分工等內容以制度的形式固定下來，同時結合地方政府部門不同預算單位的實際情況，不斷完善操作指引和指引匯編工作，推動地方政府整體預算數據共享工作，避免信息孤島和信息不對稱現象的出現。 同時，地方政府也應不斷完善信息化管理網絡安全防護機制，對數據信息的授權管理嚴格控制，防止各部門系統銜接的漏洞，確保預算管理系統運行的規范性和安全性，為大數據的應用提供相適配的機制保障。

3、培育大數據預算管理理念，創建大數據預算管理的文化氛圍。 2015 年，國務院辦公廳發布的《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》明確指出，“充分運用大數據先進理念、技術和資源，是提高政府服務和監管能力的重要手段”“樹立正確的大數據治理觀，整合優化公共資源，實現管理模式由粗放型、 被動型向精細型、 主動性轉變”是大數據時代的必然選擇。推進大數據預算管理工作， 不僅需要依靠功能強大的數據平臺系統及大數據績效管理制度， 還需要大數據管理部門和政府工作人員對大數據管理理念的認可和接受， 轉變封閉自用的管理理念，培育數據開放共享的管理理念，創建大數據預算管理的整體文化氛圍。具體應做到：第一， 提高政府領導和工作人員的大數據思維和管理理念， 逐步實現思考解決問題由傳統慣性的“經驗主義”思維方式向“數據主義”思維方式的轉變， 以共享共贏的大數據思維鼓勵政府數據共享開放。 第二，通過各種培訓、講座、 廣告媒體等方式宣傳預算績效信息化管理理念， 引導地方政府部門預算管理工作人員使用信息化手段、 大數據技術開展預算績效管理， 逐步形成全員全面大數據預算績效管理的工作氛圍。

4、 大力培養大數據預算管理復合型人才，夯實大數據預算管理人才基礎。大數據時代下， 精通預算績效管理業務又深諳數據挖掘分析技術的復合型人才是實施全面預算管理工作的主體。總體來說，大數據預算管理復合型人才可通過“內培+外引”兩種方式培養。第一，通過內部培訓，選拔培養一批績效管理理論和實操能力俱佳的骨干力量開展信息化技術培訓，提升信息化管理水平。地方政府可設立專項培育基金， 開展多種形式的專業培訓、講座，引導績效管理人員熟悉、掌握大數據技術的應用能力； 同時建立政府部門預算管理大數據技術應用的相關激勵機制， 對參與大數據技術培訓并積極應用預算管理實踐的工作人員給予相應的績效獎勵， 最終提高部門整體的大數據預算管理業務水平。第二，外部引進。 目前各省地方政府都有相應的人才引進政策， 可以利用有關人才紅利政策從外部聘請財政稅收及大數據領域的專家組成的智囊團或有意識地引進數據庫管理和統計專業的人才參與部門預算績效管理， 有條件的政府部門還可以在當地通過公開招標聘請全國全省具有資質的第三方績效評價機構提供技術支持和有效指導， 共同提升地方政府部門的整體預算績效管理水平。另外，從長遠來看， 要盡快推進國民教育體系中大數據與預算管理相結合的交叉復合型人才專業學科建設， 鼓勵高校及科研機構設立兼具大數據技師和預算管理專業技能的應用型人才項目， 開發相應的優質公開課程以方便更多的人自學，有條件的地方政府還可以組織省級、市級層面的競賽， 發現和挖掘更多的大數據與預算管理的復合型人才。