財政投資評審工作的難點及問題分析

李建樹

一、引言

財政投資項目評審工作貫穿項目實施過程始終，可以有效保障財政資金高效使用，使政府投資項目資金支付得到有效監管，促使政府在能力范圍內最大化地提供公共服務，維護社會公平正義。但隨著政府投資模式的不斷探索創新，投資廣度不斷延伸，政府投資評審工作中還是存在部分問題及矛盾，通過強化“源頭治理”，主抓“關鍵環節”，化解“核心矛盾”，有效破解工作難題，切實保障財政資金安全高效使用，是做好評審工作的重中之重。

二、財政投資評審問題難點

財政投資評審工作在我國起步較早，評審工作日漸完善。但是我們也應看到隨著經濟社會不斷發展，對評審工作的要求也更加規范嚴格，目前評審工作還是存在部分難點亟待解決。

1.財政投資評審對項目前期影響力偏弱

目前，財政投資評審多在項目完成施工圖設計后對項目概（預）算審核為主，在前期項目論證、項目規劃、項目設計方面參與度較小。大多數政府投資項目在前期項目論證及規劃、設計階段已經確定項目主要參數及指標，這些參數指標的確定對項目的投資額影響巨大，當財政投資評審工作正式介入時，項目設計圖紙已經確定，評審僅能在既定范圍內盡可能地降低造價，使財政評審約束能力降低。由此來看，財政投資項目評審前期介入偏少，但是前期工作對造價影響巨大，后期雖介入較多，但對造價控制影響相對較小，因此，造價影響力與實際工作量在坐標圖上形成背離，出現剪刀差。

2.財政投資評審前期階段約束力不強

財政投資評審部門與項目主管部門在職責上存在“天然矛盾”，財政投資評審部門保證建設項目完成既定作用的前提下，盡可能促使財政資金的高效使用，減少財政資金投入，而項目建設主管部門往往是爭取建設項目具有更高檔次、更大規模，盡可能爭取多的財政資金實施項目建設，因此，財政投資評審部門與項目主管部門在項目的投資規模、建設標準上相背離，存在“天然矛盾”，這種“天然矛盾”的相互制約能夠促使建立項目投資規模與建設標準的“平衡點”，但有時各種干擾因素也可能影響“平衡點”，造成財政投資評審前期階段約束容易形成“軟約束”。

3.財政部門對中介機構的管理存在難點

財政投資評審工作因為專業性強、業務量大、注重實效等特點，財政部門將較多的評審工作交由有資質的社會中介機構承擔，加強對社會中介機構的管理就愈發重要，目前在實際管理過程中主要存在以下難點。

（1）中介機構之間管理水平高低和業務能力強弱甄別困難。隨著我國政府職能轉變，建立服務型政府，持續推進“放管服”改革，很多行業準入門檻降低，企業資質認證取消，這一方面有利于提高市場活力，打破市場壟斷，促進行業健康發展；但另一方面市場準入門檻的降低，中介機構數量大幅增加，監督管理制度的建設相對滯后。另外，公司掛靠問題并不能完全杜絕，小團隊借較大規模公司名義承攬業務的情況時有存在。因此，體現在購買服務方就是在咨詢市場上各機構的業務能力相差較大，大的公司不一定有較強的業務能力，小公司不一定工作完成度就差，甄別管理水平高，業務能力強的中介機構較為困難。

（2）中介機構的確定及任務分配。評審中介機構的選擇是財政部門按照《政府采購法》等相關規定通過公開招標確定中標的中介機構，因財政投資評審工作量大、事多，投資評審工作往往需要聘用多家中介機構去完成工作，之前各級財政通用做法是通過招標，建立評審機構庫，在庫中抽取單位完成相應工作。近年來，為持續優化營商環境，促進采購市場良性發展，財政部下發文件禁止設“庫”，財政部門都已取消入圍供應商庫，目前，在招標確定中介機構選擇分包時，多以不同專業分包或不同工作區域來分包來確定中介機構，這兩種分包方式存在兩個弊端，一是財政投資項目投標人，在投標時已經知道是哪一家中介機構進行評審，還可能會出現一家施工單位不同項目長期接受一家中介機構評審，存在較大廉政風險。二是財政部門作為發包方，在合同期內一個專業或一定區域內項目都由一家評審單位實施，較難對評審結果進行橫向對比，且管理難度較大。

4.財政投資評審工作在項目實際建設過程中進行造價控制難點

財政投資項目的過程跟蹤審計是控制投資造價的重要環節，在項目實施過程中會存在變更、簽證、暫估價定價等事項導致造價出現一定波動，在項目實施過程中隨意進行設計變更或計入不合規的簽證會直接導致財政資金流失。個別財政投資項目在招標時暫估價設置數量偏多，在后期施工過程中暫估價確價時，存在施工單位、建設單位、評審單位、監理單位對暫估價定價意見不統一的現象出現，導致審計工作出現阻礙。

三、做好財政投資評審工作的建議與分析

財政投資評審工作參與項目時間長，涉及環節多，為更好地做好評審工作，應強化“源頭治理”，主抓“關鍵環節”，化解“核心矛盾”，切實保障財政資金安全高效使用。

1.評審工作應從“源頭”抓起

財政投資評審工作在政府投資項目立項、論證實施的前期應提前介入、盡早參與。政府投資項目方案的不同往往會造成投資規模的巨大差異，這種方案上的差異也同樣對后續項目規劃、設計造成決定性影響。從項目立項開始，應會同其他部門利用財政支出效益分析法做好項目成本測算與效益分析，當好決策層的“投資顧問”，使財政資金合理安排，提供更多的公共物品，實現投資效用最大化。

2.評審工作應對項目設計進行審核

目前，評審工作一般是從根據項目施工圖紙做項目預算審核開始，很少進行施工圖紙審核，對圖紙審核主要是防止出現超標準設計問題，在圖紙確定的情況下，財政對造價控制起到的作用一般，但若對項目圖紙設計進行審核可以大幅節省財政資金。

（1）防止主管單位提出超規劃標準設計要求。主管單位在實施政府投資項目時，希望項目擁有更高的建設標準、更先進的技術設備、更完善的設施配套、更多樣化的使用功能，因此財政評審應對設計進行嚴格控制，避免出現因過高標準、要求等造成項目造價嚴重偏高。

（2）防止設計單位出現超規范標準設計。圖紙設計單位為降低設計風險，往往盡可能地提高構件截面、配筋率、材料強度等，使其標準遠遠高于實際使用要求和設計規范要求，這種風險轉移使財政資金得到損失，因此在保證結構安全的前提下對圖紙審查，降低項目造價，節省財政資金。

3.加強對項目暫估價設置的審核

在工程招標時，對確定價格難度較大的材料、設備等設置暫估價，有利于工程進度推進，但是暫估價設置與真實市場價格存在偏差，不利于造價控制，且后期暫估價定價時施工單位、建設單位、主管單位、審計單位、監理單位等對暫估價市場價格的確定意見較難統一，導致定價困難。因此在政府投資項目招投標時，應對暫估價的設置進行嚴格審核，暫估價的設置應以難以確定價格的材料、設備為主，杜絕出現項目合同中大量設置暫估價或者施工主材等列入暫估價的情況發生。

4.項目實施階段嚴格流程管理

嚴格流程管理在造價控制意義重大，一方面是因為項目實施階段一般持續時間較長，且工作參與單位較多，人員發生變動可能性較大，沒有嚴格流程可能會導致工作出現紕漏；另一方面，項目在招標時，投標單位為取得項目施工權，可能采取“不平衡報價”“壓價中標”等手段實現中標，成熟嚴格的流程管理可以防止施工單位通過簽證、變更、暫估價等獲取超額利潤，因此，嚴格流程管理是確保做好過程跟蹤審計的基礎，也是過程造價控制的堅實保障。

（1）嚴格控制施工變更。施工變更分為因設計、勘察失誤等無法正常施工的變更；使用功能或要求發生重大調整，原始設計方案不能滿足現在要求的設計變更；政策法規發生重大調整，現設計已無法滿足要求的變更等。由于設計、勘察失誤等原因無法正常施工的變更，應對設計、施工單位發起索賠，且索賠條款應在簽訂勘察、設計合同時明確注明；對因使用功能或要求改變需對原設計進行修改的，應嚴格審批流程，首先對使用功能改變的合理性進行審查，若變更合理，則應對變更方案進行成本測算，形成造價分析，當造價增加到一定比例或一定金額時，應報政府主要領導進行簽批。

（2）嚴格審查施工簽證。首先建立完善的簽證管理制度，包括明確簽證的流程，對簽證包含的責任主體，完成時效等做出明確規定；其次嚴格審查簽證的合法、合規、合理性，同時保證簽證內容翔實準確，杜絕違規簽證情況的出現。

5.加強對社會中介機構的管理

社會中介機構直接參與項目評審并形成報告，中介機構出具的報告必須經過嚴格的內部審核，并對其準確性、真實性、完整性負責，報告是財政部門工作的依據，若出具的報告不準確則對財政資金的使用帶來巨大風險，也給財政部門的工作埋下巨大隱患，因此，要嚴格中介機構的管理。

（1）高標準篩選中介機構。在招標確定中介機構時，嚴格制定招標文件，設置合理評分標準，更加注重實際業績以及工作能力，最終確定的一定是具有較高的管理水平，強大的業務能力，能夠出色完成所委托業務的中介機構。

（2）形成嚴格的考核辦法。從報告質量、檔案管理、簽證管理、廉潔紀律等多維度、多層次形成一套嚴格的考核標準，考核情況與對中介機構報酬支付直接掛鉤，懲罰性措施包括從降低薪酬支付到解除合同再到市場準入依次加強。

（3）建立完善黑名單制度。多部門聯合制定黑名單制度，對出現徇私舞弊、玩忽職守、錯誤屢教不改的事務所及當事人納入黑名單，在一定時期內禁止參與項目評審工作。

（4）定期進行糾錯管理。中介機構工作匯報形成例會制，對工作過程中出現的問題及時發現指正，定期開展廉潔教育，防微杜漸，牢記評審紀律，確保不出現問題。

6.加強財政部門評審人員管理

加強財政部門評審人員管理是做好政府投資評審工作的基礎，為做好管理工作，我們應從“能力建設”“廉政建設”“績效建設”三個方面去實施。

（1）加強“能力建設”是保障。財政投資評審工作特點決定了業務人員所需要掌握的業務知識“廣而精”，因此，切實提高財政投資評審人員工作能力是做好評審工作的基本保障，主要通過定期培訓、業務交流、自主學習、崗位輪換等方法提高工作人員業務能力。

（2）加強廉政建設。加強廉政建設是做好評審工作的基礎之一，一是強化反腐倡廉教育。營造風清氣正良好評審工作氛圍，在思想源頭上強化細致、廉潔、公平、公正工作意識。二是強化內部監督。工作建立嚴格復審制度，并實行崗位輪換制。三是強化外部監督。通過外部審計、監察監督，建立審查機制，也可通過紀委派駐等方式對工作過程進行嚴格監督，全過程設置多道防線，杜絕出現“權力尋租行為”。

（3）加強績效建設。設置合理的績效考核機制，通過相應機制對大幅節省財政資金，提高資金使用效率的評審人員提供工資、晉升、榮譽獎勵等方面進行激勵，增加其工作積極性，能夠進一步提高財政投資評審工作的效果。

四、結語

財政投資評審工作，作為財政工作的重要組成部分，在政策決策、保障資金安全、提高資金使用效率等方面具有重要作用，雖然，目前在投資評審工作相關方面還有待于完善，但隨著政策法規不斷完善，政府投資評審工作一定會做得更好。