生態文明建設視角下政府生態環境審計優化探討

○臨沂市蘭山區審計局 高中原

自改革開放以來我國經濟迅速發展，綜合國力不斷增強，但在發展經濟的同時也帶來了生態環境惡化的問題。為追求經濟的快速增長，部分地方政府和企業以犧牲環境為代價，這給生態環境造成了嚴重的損害。近些年空氣與河流污染、氣候變暖、霧霾等問題頻發，已經嚴重影響到了經濟發展質量和人民的身心健康，并對經濟可持續綠色健康發展造成巨大阻力。為此，黨的十九大報告提出建設生態文明是千年大計，而政府生態環境審計以其權威性和強制性，對保護和管理生態環境具有重大作用，需要進行持續的探討和研究。

一、政府生態環境審計概述

(一)生態環境審計的涵義

當前國際學術界對生態環境審計內涵的界定存在分歧，國際內部審計師協會、國際商業學會等國際組織僅僅確定了生態環境審計的一個框架，沒有給予明確的界定[1]。中國學術界則充分借鑒了國際學術界的定義，并結合我國實際情況，對生態環境審計進行了如下界定：生態環境審計是為了有效履行受托生態環境責任，由國家審計機關以及內部審計機關、社會審計組織等機構，依據生態環境審計準則，對被審計單位的受托環境責任履行的公允性、合法性和效益性進行的鑒證活動[2]。

隨著生態環境審計涵義的發展，生態環境審計的職能也在不斷擴展，除了審計的常規職能外，還需要評估有關人員生態環保責任履行情況以及政府和企事業單位行為給生態環境造成的影響等，以符合可持續發展要求。

(二)生態環境審計工作的主體

要有效地開展生態環境審計工作，就必須多主體協作開展審計。我國現有的審計工作主體為國家審計機關、內部審計機構和社會審計組織。國家審計機關主要為各級國家審計部門，他們主要負責開展生態環境政策法規審計、生態環保資金的審計、企事業單位生態環境管理體系審計[3]；內部審計機構主要為企事業單位內設審計部門，他們主要負責本單位的合規性審計、生態環境管理系統審計、生態資產和負債審計、生態收益審計、風險預防性審計等；社會審計機構作為獨立的第三方，在生態環境系統審計、生態環境報告審計等方面應發揮自己的作用。

(三)政府生態環境審計工作的重點

傳統政府審計是以被審計單位財務收支真實合法審計為目標，但生態環境審計應更多地關注被審計單位生態環境管理績效、國家生態環境政策執行、生態環境保護中存在的問題及原因，并進而提出加強生態環境審計的對策。政府生態環境審計應重點進行以下方面的工作：

一是要重點審計生態環境保護資金的使用。當前隨著國家對環境保護工作的重視，大批專項資金被撥付專用于環境保護。但地方政府出于發展經濟或其他方面原因，可能存在環境保護資金被挪用的情況，因此應重點進行審計。此外，環境保護資金應專款專用，其征收、管理和使用情況需要強化審計。

二要審計生態環境重點項目建設情況。為有效加強環境保護，生態環境重點項目得以建設，但這些項目多為非盈利性項目，政府缺乏強推動建設動機，因此，需要發揮生態環境審計的作用，對這些項目的建設情況進行審計和監督。

三要審計各個部門履行生態環境責任情況。生態環境保護是一項系統性工作，需要政府各個部門分工協作開展生態環境保護工作。但當前政府部門尤其是基層政府部門工作任務繁重，生態環境保護工作履行進度不一，因此需要對其履行生態環境責任情況進行審計，確保生態環境保護工作的進行。

四要審計“綠色經濟”發展中的領導干部的責任。隨著創新、協調、綠色、開放、共享理念的推進，發展綠色經濟、降低碳排放成為共識，而要發展綠色經濟，領導干部的責任重大。因此，除進行領導干部離任審計外，工作過程中也要對領導干部進行審計，確保其履行綠色發展的責任。

五要審計生態環境保護資金的使用效益情況。生態環境保護資金除了使用要合規外，其使用效率如何，也成為生態環境審計的重點。即對生態環境保護資金使用進行成本效益分析，審計生態環境保護資金是否達到了防治污染的效果。

二、我國政府生態環境審計現狀

我國環境審計機構成立于2003年，受審計署領導開展環境審計工作，但當時的環境審計工作主要是對環保資金進行審計評價；2008年環境審計機構開始進行生態環境審計，《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》發布，資源環境審計被提上工作日程，多元生態環境審計工作格局初步形成。此后，生態環境審計工作開始推進，重點對水資源、礦產資源、土地資源環境和污染物減排進行審計，審計的內容涵蓋了環境專項資金、環境建設項目、環境政策法規執行等方面，有力地預防了環境污染、推進了生態文明建設。

經過近20年的發展，我國生態環境審計工作穩步推進，生態環境審計工作思路逐漸明確，《關于加強生態環境審計工作的意見》等重要文件的出臺，也為我國生態環境審計工作指明了發展方向、戰略目標、運行機制以及管理體系等。文件指出，我國生態環境審計的未來方向是要提升群眾對環境保護的認識，推動社會各界響應生態文明建設，推動基層建設中落實生態環境保護工作；運行機制是要通過跨行業、跨專業、跨地區合作，推進諸如低碳審計、節能減排審計等新型生態審計形式；通過加強生態環境審計隊伍建設，引入生態管理和環境保護人員，提高生態環境審計隊伍素質，推動生態環境審計的進一步發展。

三、我國政府生態環境審計存在問題分析

(一)生態環境審計工作受到一些限制

生態環境審計工作屬于一項新事物，當前并沒有形成統一的法律法規和規范。政府審計部門進行生態環境審計缺乏依據，被審計單位可能對審計結果并不能接受，影響到政府審計的權威性；生態環境審計評價標準的差異，導致對同一被審計單位的生態環境審計結論會出現分歧，進而引發爭論；統一、規范的評價體系的缺乏，也會導致評價結果的不嚴謹，并且當前缺乏專業的生態環境審計準則，在進行生態環境審計時，仍然采用傳統的審計規范，生態環境審計效益受到影響；生態環境審計法律法規的缺乏，導致政府生態環境審計工作開展時難以得到相關部門人員配合，工作開展受到限制。

(二)生態環境審計范圍窄、類型單一

當前我國生態環境審計重點是財務合規性審計，對環境保護資金使用情況進行審計較多、對環境績效審計較少。生態環保資金審計主要是分析生態環保資金在下撥過程中是否存在分流渠道錯誤、管理干部是否濫用職權、資金到達時間是否合規、劃撥金額是否符合預算規定、被審計單位生態環境問題是否整改、資金使用情況是否記錄與上報等。整個生態環境審計沒有對資金使用效益進行評價。

(三)部分審計人員的專業性無法達到要求

縣區級審計單位是我國政府生態環境審計的基層單位和主要執行者，其審計人員的素質和能力直接關系到政府生態環境審計的質量。通過對縣區級審計單位的調研發現，當前在基層審計機構審計人員中，會計審計類專業背景審計人員占多數，而工程類、法律類、計算機類、環境類專業背景的審計人員比較稀缺，審計人員的專業知識結構比較單一。此外，縣區級審計單位審計人員的年齡結構不合理，對生態環境審計知識的接受能力較弱。隨著我國生態文明建設的推進，生態環境審計業務必將越來越多，并且大數據、智能化、云計算等新技術的普及和應用，對生態環境審計的要求也越來越高，當前專業和能力單一的審計人員已經無法適應生態環境審計的要求，實際工作中需要更多的復合型審計人才。

(四)生態環境審計查出問題缺乏整改

隨著我國經濟由高速發展轉為高質量發展，對生態環境建設的重視在不斷增強，多數政府部門在發展經濟同時開始更加關注生態環境保護。但當前一些部門仍然是以經濟發展為中心，對于生態環境保護缺乏足夠的認識，對于生態環境審計查出的問題，沒有進行后續的追蹤整改。例如生態環保資金被挪用、生態管理體系不規范、生態環保項目建設過程偷工減料等問題時有發生。并且生態環保項目管理體系存在漏洞，監管流于表面、項目工期拖延；一些企業肆意占用不可再生資源導致生態環境破壞；三廢直接排放，這些問題在生態環境審計中多次發現。但是由于政府部門缺乏重視，被要求整改的單位敷衍塞責，形成了問題被發現、整改、再發現、再整改的惡性循環，影響到了政府審計的公信力。

四、生態文明建設視角下的政府生態環境審計優化探討

(一)加強生態環境審計法律法規及規章制度建設

我國現有的環境保護法律法規為生態文明建設提供了法律依據，許多地方也據此制定了相應的規章制度用以規范生態環境審計。但由于生態環境審計涵蓋土地資源、礦產資源、森林資源、水資源等多個方面，審計業務流程復雜，因此需要進一步細化生態環境審計流程，建立統一、規范的生態環境管理體系。為推進生態文明建設，各級地方政府和審計部門應將健全完善法律法規作為首要任務，為生態環境審計提供可靠依據；同時生態環境審計準則和制度建設，為生態環境審計工作的開展提供指導。

(二)加強生態環境審計人才培養，提高審計人員專業技能

生態環境審計人才隊伍是生態環境審計開展的保障。當前在基層審計單位，40歲以上的審計人員占比50%以上，年齡結構明顯偏大；本科以上學歷不足70%，不能滿足審計署發布的規劃要求。因此，為滿足生態環境審計需要，審計機關尤其是基層審計機關需要進一步充實后備力量，引進環境、計算機、法律類復合型人才，并通過定期培訓提高現有審計人員的專業知識和職業技能。此外，可以考慮建立生態審計案例學習庫，用以培訓和提高審計人員專業能力，并可以將政府生態環境審計案例庫共享給高校進行教學，加深高校審計專業學生對生態環境審計工作的理解，為以后走向生態環境審計崗位打下基礎。

(三)合理外包生態環境審計業務

當前一些生態環境審計項目時間緊、任務重，而基層審計單位審計力量不足，并且我國政府機構內部設置相對固定，無法內部擴招審計人員，為解決該矛盾，生態環境審計業務外包是一個方式。通過生態環境審計業務的外包，能夠降低基層審計工作的成本、緩解基層審計工作人員的壓力，提高生態環境審計的效益。具體可以將生態環境審計業務分為核心業務和非核心業務，對非保密性政府部門和污染排放企業及防污企業的績效審計外包給第三方審計機構，審計機關只需要核對各項審計報告，對第三方審計機構進行監督管理即可。當然為了保證生態審計項目的連續性，也可以臨時聘請專業人員加入到生態環境審計項目中，承擔部分審計工作，政府審計機關對其進行領導和監督。

(四)綜合運用多種審計方式

生態環境審計的終極目標應該是保護生態環境，但目前我國仍然是以制度審計和資金審計為重點，通過環境合規性審計和財務審計來推動生態環境審計，可以加入生態環境績效審計來拓展延伸審計意見。一是需要對生態環境項目的目標進行審計，審計生態環境項目目標的完成程度，對已完成的目標進行歸納經驗，對未完成目標分析其影響因素；二是對生態環境項目資金執行效果和執行效率進行審計，重點從環境收益、社會收益、經濟收益等方面分析政府生態環境項目收益；三是對環保項目資金的劃撥金額、使用途徑、下撥時限等內容進行審計，將財務審計、合規性審計、環境績效審計進行整合，財務審計、合規性審計負責提供全面有效的環境信息，環境績效審計對環境信息進行精準驗證，從而進一步推動生態環境審計發展，提高審計工作質量。

(五)加強生態環境審計結果的應用和整改

生態環境審計工作完成后出具生態環境審計結果，這并不意味著生態環境審計工作完成，后續需要加強生態環境審計結果的應用，對生態環境審計中發現的問題進行整改。一是對審計出的問題，及時監督其整改，并提高處罰力度，確保生態環境審計公告的權威；二是公開生態環境審計結果，擴大生態環境審計結果公告范圍，并且可以通過網站或電視新聞向社會公告、召開發布會以及新聞媒體舉行聽證會等方式進一步提高審計結果的透明程度，聽取社會各界對生態環境審計工作建議，共同監督生態環境審計查找問題的整改落實；三是強化人民群眾的監督管理，提升基層民眾環保意識，讓人民群眾融入生態文明建設，加快生態文明建設步伐。