新形勢下鎮江交通建設中的融資模式研究—以公路建設管理為例

文/楊妍春（鎮江市公路事業發展中心）

黨的十九大報告提出的“交通強國”發展戰略，開啟了新時期全國公路事業發展的新征程。2017年全國全年完成公路建設投資比上年增長18.2%，共完成21253.33億元。其中，高速公路建設投資增長12.4%，共完成9257.86億元；普通國省道建設投資增長19.5%，共完成7264.14億元；農村公路建設投資增長29.3%，共完成4731.33億元，新改建農村公路28.97萬公里。據交通運輸部統計數據顯示，公路建設投資額呈逐年遞增趨勢。

一、鎮江公路發展的基本情況

（一）“十二五”期間鎮江公路的發展狀況

1.投資完成情況

與“十一五”末的 2010年對比，“十二五”期間鎮江公路總里程增長了4.7%，普通國省干線線路由10條增加至12條，一級公路比重由9.7%增至10.8%，新增116.621公里，一級及高速公路的里程比重由11.8%增至13.3%，密度達到每百平方公里占有25公里，位列全省第三，基本建成了較為完善的國省干線公路網和惠民利民服務高效便捷的農村公路網絡。

2.資金來源情況

“十二五”期間鎮江普通國省干線建設累計投入約110億元。普通公路建設基本采用省地共建原則，建設資金的主要來源包括省補資金、市縣財政性資金。省補資金主要來源于車購稅、燃油稅和銀行貸款，地方資金主要是財政直接投入、事業單位和企業融資平臺債務資金。

3.融資現狀分析

（1）國家稅收政策縮減公路建設資金來源

受宏觀環境影響，從中央層面看，兩稅（車購稅和燃油稅）征收規模在逐年降低，轉移支付地方支出規模在壓縮；從地方層面看，在國家減稅降費大政策影響下，地方財政收入增幅減小，市縣級財政投入交通建設的一般預算資金嚴重不足，遠遠低于普通公路的建設需要。2009年開始的稅費制度改革也對公路建設和維護資金來源產生了嚴重的影響。同時，由于國家逐步取消政府還貸的二級公路收費權，更加重了普通公路建設資金短缺的問題。

（2）補助標準低，籌資壓力大

近年來，由于土地、資源、環境等瓶頸制約進一步加劇，普通公路建設成本快速增長，在部省補助標準不變的情況下，地方自籌資金比例和總量均不斷增大。根據《關于印發江蘇省普通國省道和農村公路建設省級補助標準的通知》（蘇交共〔2011〕37號），江蘇省補助標準為一級公路補助700萬元/公里，二級公路補助350萬元/公里。補助標準相對偏低，市縣政府自籌資金壓力較大，資金缺口難以彌補。

（3）融資渠道單一，債務風險加大

根據調查顯示，“十二五”期間全省各交通行政事業單位的融資方式無疑是以間接融資為主，鎮江市也以間接融資為主。而融資平臺雖然也在積極利用各種直接融資手段，但真正采用直接融資方式的卻十分有限，仍然是以間接融資占據主導地位。

無論是交通行政事業單位還是各級交通投融資平臺，在以間接融資占主導的融資模式中，其中又以商業銀行貸款的間接融資手段為主；根據調查，無論是交通行政事業單位還是各級交通投融資平臺，銀行貸款的間接融資額占資金來源比例約50%以上，且存在日益增加的趨勢，這一方面降低了融資渠道的多樣性，另一方面也增加了還款壓力，給地方政府財政帶來了較大的壓力。

（二）“十三五”期間鎮江公路投資計劃

1.建設規劃

交通強國，公路先行。“十三五”鎮江規劃積極培育“跨江發展、溝通南北、連貫東西”的公路樞紐地位，提升對內對外通達能力。加強對外公路通道建設，完善“三橫四縱”的高速公路網體系。強化區域協調和城鄉統籌，全面建成市區到轄市的快速通道。實施農村公路提檔升級工程，推進向新型農村經濟結點、鄉村旅游節點延伸，全面提升通行能力和效率。

2.資金需求

“十三五”時期普通國省干線新建及改造工程計劃投資147.9億元，計劃建成通車約287.5km。其中，“十二五”續建項目4項，剩余投資約13.1億元。“十三五”期間新開工項目13項，建設里程242.6km，總投資約134.8億元。

3.資金供需分析

根據2011年《江蘇省普通國省道和農村公路建設省級補助標準》，測算“十三五”期間全市公路建設省補資金共計17.74萬元。從“十三五”前兩年投資情況來看，“十三五”后三年現有規劃內公路建設總投資任務104億。從資金來源上看，現行規劃內后三年的公路建設任務總投資中，預計可通過中央車購稅解決13億元，省補資金補助約10.6億元，剩余資金需要通過地方財政一般預算和其他渠道籌集。考慮到交通強國戰略的提出，十三五規劃或面臨較大中期調整，后三年實際投資任務可能大于計劃數，資金籌集任務壓力較大。

在不計存量債務的情況下，“十三五”期間，鎮江市普通國省干線公路建設資金來源中央車購稅13億元，省補資金17.74億元，還需地方自籌資金117.16億元。

二、“十三五”期間普通公路建設的融資困境

過去，我國地方政府融資體制不健全，機制不完善。近年來，地方政府融資政策環境發生了很大變化，大量法規和政策文件相繼出臺，強調法律規范、疏堵結合和風險防控，對于地方政府融資的規范健康發展起到了積極的作用。2014年8月，全國人大通過了新《預算法》，對地方政府債務融資作出限制性的規定，明確了地方政府舉債主體、舉債規模、舉債方式、債務資金用途等內容。2017年以來，財政部先后下發了財預〔2017〕50號文、財預〔2017〕87號、財金〔2018〕23號等文件，對地方政府融資平臺、PPP、政府購買服務等融資途徑提出了嚴格要求。但不可否認的是，就交通基礎設施建設本身而言，無法繞開資金投入成本巨大、投資回收期漫長兩大顯性問題。財政部這一系列文件的頒布與實施對鎮江交通行業的融資工作帶來了較大的沖擊，新增交通建設規劃所需資金的籌資問題面臨著嚴峻的挑戰：

（一）原有融資平臺受限

地方融資平臺公司一直承擔著地方基礎設施建設融資的重要任務，被視為地方政府舉債的“溫床”，因此，受新政策直接沖擊最大的是地方政府所設立的融資平臺。在當前及未來相當長的一段時間里，我國交通運輸基礎設施建設任務依然繁重，資金缺額龐大；而原有的交通投融資平臺融資方式已無可持續發展能力。融資平臺政府融資職能被剝離，以政府財政、政府債券為主的投融資模式也不能完全適用與交通基礎設施建設新常態下的轉型發展需求，資金供需矛盾日益突出。

（二）地方財政投入不足

地方財力增長放緩甚至負增長，政府投資已呈現不足的態勢。受多種因素影響，地方財政收入來源減少，稅收收入增長緩慢，甚至出現負增長，市縣政府交通投資力不足、依賴省一級相關專項補助現象普遍存在。目前，交通基礎設施建設項目方面的投資僅能以省級政府資金和國企投資為主，還沒形成新型多元化的投資方式、模式與途徑。同時，由于土地、人力和原材料價格上升以及政府還貸能力不足、社會效益大于經濟效益等主要原因，部分交通基礎設施建設項目經濟效益并不能得到很好的體現，導致建設成本增加和邊際收益大幅降低，市縣政府一般都存在著后期融資能力減弱，合規資金來源貧乏等方面的問題。

（三）社會資本承擔公共投資能力不足

因交通基礎設施投資中的非生產性資金支出比例較為突出、投資投入/產出比明顯降低、社會資金回報成效不高等客觀因素，社會資本目前很多都處于觀望態度，投資信心和積極性暫時不高，基于完全市場化的交通基礎設施建設投融資工作的開展還相對比較困難。

三、新形勢下融資模式的探索

針對上述問題，為保障“十三五”我市公路建設計劃的實現，化解公路建設中的融資困境，現提出如下建議：

（一）爭取財政支持力度，完善政府債券制度

增加中央財政資金投入。由于普通公路屬于純公益性公路建設項目，中央政府應加大對普通公路建設和養護的投資力度。在進一步推進稅制改革的進程中，中央還需要承擔更多的權責，在已有的稅制結構中，爭取更多的資金用于普通公路基礎設施建設，應借鑒外國的經驗，擴大公路建設專項稅的范圍。逐漸增加財政資金的投資比重，減少銀行貸款資金的比重，保障普通公路的公益性。同時，增加地方政府資金投入，一方面應進一步推進稅制改革，提高中央對地方轉移支付的比例，保證地方財政有穩定的資金來源。另一方面，地方政府應創新制度和政策，擴大普通公路的建設資金來源。充分利用地方所有的普通公路經濟帶的經濟資源，設立公路建設專項資金。同時可以考慮發行政府債券，用于普通公路建設。目前，省級政府可自主發行專項債券和一般債券。對于無收益的普通國省干線建設，所需資金可通過發行一般債券來籌集。地方政府一般債券的發行主體是省級政府，各市縣若有需要再由省級政府轉貸。各級交通部門對于債券可用于交通建設的額度并不掌握，這樣不利于全省交通項目的資金統籌安排。建議省級交通部門及時按照規劃提出資金需求草案報省財政廳，由省財政廳確定額度后下達各地市，提高資金的使用效益。

（二）推進項目綜合整體開發模式

實踐“產城融合”發展理念，建設城市綜合開發運營模式。在《國務院關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》中已明確鐵路建設部門可以對鐵路用地及站場周邊區域公共資源進行整體開發利用，以推進公共項目的建設。鐵路和公路基礎設施具有類似的公益性質，因此，公路建設單位也可借鑒此整體用地模式，在公路建設項目招投標時將建設項目周邊公路用地綜合開發利用權納入招標范圍，以項目產生的收益作為投資回報，如從土地租賃或出讓收入、租售物業等收入中支出一定比例用于國省干線公路的建設資金來源，形成一個可持續的融資渠道。

（三）推動融資平臺轉型，拓寬融資渠道，進行市場化融資

近期盡管政策限制加大，但融資平臺仍然是一個現實的存在。截至2018年6月，鎮江市范圍內共有18家各類融資平臺公司，不僅有地市級別的融資平臺，各個縣區也有數家類似的融資平臺公司，這些平臺公司普遍實力不強，處于小散狀態。建議地方政府整合優勢資源，建立長期高效的省市縣合作機制，推動融資平臺轉型。轉型后的融資平臺公司能夠更好地借助市場化運作、資本化運作籌措資金。

（四）開發普通公路的附屬衍生品

普通公路除具有社會公益性外，同時具備一定經濟效益性。其附屬衍生品如沿線廣告權、公路冠名權以及土地開發權等經濟性則更為明顯，開發利用這些“經濟增長點”，可以大大吸引社會資金的投入。

一是公路周邊廣告使用權。普通公路占路網建設總量的60% 以上，以其龐大的公路網絡為資源為廣大民眾的出行提供了便捷的服務。普通公路上行人多、車流量大，可以充分利用其開發戶外廣告。通過市場化運作，體現普通公路的商業價值。

二是管線出租業務開發。為防止國省干線建設完成以后相關單位爛挖亂埋管線對公路造成破壞，同時也為了堅持明確產權所有，在國省干線建設時提前進行管線預埋，將管道出租給移動、電信等有需要的通信單位，以一定年限為時間段進行出租，每年收取一定費用。對管線進行統一布設，統一維護，所收取費用可以一定程度上緩解公路系統管理資金壓力。

三是路邊土地資源開發權。普通公路的建設和運行，對沿線的商貿業有很強的輻射帶動作用。鑒于鎮江公路養護市場現狀和公路養護特點，可采取將公路養護工區出租給公路養護公司，養護公司按照合同要求使用和維護公路養護工區，公路管理處負責監管；鎮江市公路管理處按合同約定收取公路養護工區租金，租金財政預算。同時，可以將公路兩側綠化作為綠化基地、苗圃進行開發，不但可用于本路的綠化，與提倡的“以綠養綠”原則契合，降低公路養護綠化成本，有利于生態公路的建設，同時還能對外銷售，所得款項作為國省干線建設資金來源的補充。總之，針對目前普通國省干線建設融資難的問題，政府和建設部門都應該努力尋找出路，實現融資創新，盤活存量資產，拓寬融資渠道，進一步提升項目融資能力，促進普通公路的建設，為實現交通強國戰略添磚加瓦。