大數據時代下公共管理的挑戰與創新研究

文/蔣京童（四川大學公共管理學院）

一、大數據時代與公共管理

中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布第48次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》中顯示，截至2021年6月，我國網民規模達10.11億，較2020年12月增長2175萬，互聯網普及率達71.6%。可見，政務網上平臺和線上服務漸漸在被公眾所接受和應用，普及范圍越來越廣。隨著大數據時代的到來，人們想參與到公共管理活動中的意愿也越來越強烈，但是也逐漸顯現出大數據時代與現代社會相融合的矛盾。因此，不能忽視大數據時代對公共管理提出的挑戰，一些禁錮在工業時代的思想和方法早已過時，大數據作為信息時代的一項新技術必將會排斥甚至替代以往的事物。并且，大數據技術所為我們展現的新事物都是可以通過合理運用而在公共領域發揮巨大作用的，可以解決一些在工業時代沒能解決的問題。

二、大數據時代對公共管理的挑戰

（一）大數據意識的缺乏和淡薄

在大數據時代還是依靠經驗進行管理是行不通的。在大數據時代還是依靠經驗進行管理是行不通的。我國的公共管理部門大多缺乏對大數據時代的深刻理解，沒有形成大數據下的靈活管理思維，而還是被困在和執著于依靠經驗和資質的傳統管理模式中。

在公共管理中，進行地方治理活動都需要大量的數據做支撐才能夠實現，需要收集本區域的各種相關有效信息，了解當地實際情況后才能對癥下藥。但是很多管理部門收集數據能力較差，數據得不到足夠的開放，收集的數據量較少等問題頻繁出現，從而影響治理效果。近年來，我國所發生的一些群體性事件，有些問題就是由于政府缺乏大數據意識，導致不適應數據決策，錯過了處理公眾輿論的最佳時機，從而陷入被動的位置。

（二）政府績效的數據失真現象

在政府績效評估當中，最為核心的就是績效數據，必須保障科學收集完整的績效數據，并且保證其真實性和準確性，而在整理與加工數據中要更要保證效率。但在政府實施績效管理實際活動的過程中，很多部門人員會由于自己的個人利益或者傳統思想的束縛，而對自身信息進行改變，導致最終收錄的數據與實際不符。比如，在目前的績效評估體系下，部分政府及其官員為了達到績效考核目標，得到上級和公眾認可，以此獲得晉升的機會而弄虛作假，通過編造假的數據對實際不達標的政績虛報、漏報、偽報等。由于這種績效評估中數據失真現象的嚴重，導致大數據的應用存在一定隱患，大多數人對數據產生了懷疑。

（三）網絡信息安全問題

大數據時代給我們帶了利用和處理大量數據的先進技術，給人類社會帶來了許多新的發現和嘗試，但在此同時，網絡信息安全也面臨這前所未有的風險和挑戰。在工業時代，數據還顯得不是那么重要，人們的個人信息大多數是不會流動的，信息是處于一個比較安全的狀態。但隨著網絡的出現，信息越來越多地出現在了網絡平臺上，具有巨大的流動性，可以說是“一傳十十傳百”的速度擴散，這種信息快速的傳遞性有利于中央了解基層和政府關注公眾等，但同時也出現了網絡信息安全問題，比如很多人的個人信息開始在網上暴露而影響個人生活和利益，甚至一些關于國家機密的信息也面臨著這種風險。

政府作為公共管理多元主體中最大的管理者，擁有龐大的信息量，掌握著公眾的各方面私人信息，面對網絡信息安全風險若不采取一定的措施，很有可能泄露私人隱私，損害公眾利益。雖然大數據給信息安全管理方面帶來了巨大的威脅，但基于大數據的信息安全管理又可喻之為“顯微鏡”和“望遠鏡”，使我們能夠更加清楚和深入地去了解，并且培養我們如何用長遠的目光去思考問題，這在大數據環境下的風險和安全管理方面顯得尤為重要。

三、數字鴻溝給公共管理的平等性帶來挑戰

從工業時代到現在的信息時代，人們的思想會隨著時代的變化而改變，但不是每個人都能夠接觸到網絡，無論是在發達國家還是發展中國家，因為人們所在的地理位置、區域和習俗等不同，導致了對網絡信息的接觸和了解程度的巨大差異和對通信信息技術的使用不平衡，從而出現了數字鴻溝一說。數字鴻溝是當前社會除了城鄉、工農和腦體差別以外最突出的差別。“以中國為例，農村大部分民眾無法在網絡世界中表達情緒、意見、訴求和偏好，也就無法完全進入大數據時代國家治理的決策視野。”在當前信息普及的情況下，大數據時代所帶來的各種相關的先進技術不僅不能夠消除數字鴻溝，在建設智慧城市的同時更加拉開了與城鄉之間的差距，這將加劇城鄉之間對通信技術的使用的不平等，加劇了數字鴻溝現象。這種不平等主要表現在政府所提供的公共服務上，城市里的市民可以便捷享受到建設智慧城市所帶來的好處，享受到高質量和高效率的公共服務，但是在農村或偏僻的地方由于信息技術普及不到位而無法同等的享受這種待遇，導致受到的公共服務產生巨大的差距，城鄉的市民和農民之間的文化思想等方面的差異也會隨之擴大。信息孤島影響數據之間的整合。大數據時代所擁有的數據量是非常龐大的，政府作為數據的最大擁有者，必須對這些數據進行有效的篩選和整合。目前公共管理部門通過一些政務網站整合各種信息，但是隨著數據的不斷增長，并且各個領域的信息都需要公共管理部門的關注，它們之間互不相交的關系也就導致了公共部門之間信息的隔絕和不互通。同時，很多公共管理者對大數據時代中的爆炸式增長的數據采取消極的態度，導致在本應當運用多元化數據進行管理的工作中置身于外。雖然現在各大政務網站逐漸興起和完善，但是實際上公共部門相互之間信息并非全部共享的，所以產生了“信息孤島”，部門之間信息沒有互聯互通傳遞信息，進而導致信息資源的浪費，從而影響部門之間的溝通與協作，甚至出現互相推卸責任，從而影響整個公共管理的效率和質量。

四、大數據時代下公共管理的創新

目前，我國已經開通了政務網站、政務微博和微信等服務平臺，這些都是運用大數據技術而產生和發展的，準確地運用這些應用，能夠提升政府治理能力和效率。公共管理部門對大數據技術的合理應用，可以使數據的收集和分析更加嚴謹和方便，從而讓公共決策的準確性得到提高；可以使公眾通過網絡這種便捷的渠道向政府表達自己的想法并獲取需要的信息；可以使公共管理更加科學化、系統化和智能化；可以幫助公共管理部門解決數據相關的問題。因此，大數據與公共管理活動需要通過融合才能取得更進一步的發展和創新。

（一）運用大數據思維使公共管理精細化

在工業社會，人們的思維都是固定的工業化思想，到了現在的大數據時代，思想如果還被禁錮在憑經驗的工業時代，必將會被社會所淘汰。無論是在政府還是企業，都必須利用好大數據等先進技術幫助自己在這個數據泛濫的時代找準信息。但目前政府利用大數據實現公共管理的創新還停留在實際技術應用方面，而相關人員的思維的固化并沒有引起重視，很多人的思維還停留在工業時代，公共管理創新要求部門的決策者必須具有大數據思維，必須對大數據進行精準化的運用。大數據時代本身就擁有龐大的數據量，同時也在爆炸式地增長，如果政府沒有對數據進行精準化的收集、篩選和處理，就會造成對數據的濫用，從而降低公共決策的準確性，影響公共管理水平。公共管理涉及社會的各個方面，而公共決策的好壞會決定公共管理的水平，因此，政府應該培養公共決策者的大數據思維，善于運用大數據技術創新公共管理模式，在重視數據的觀念上進行精細的公共管理活動。

（二）運用大數據保障個人隱私

網絡技術的發展和發達使得網民的數量漸增，國家需要運用大數據技術來進行公共管理活動，其中肯定會需要公民的一些個人信息，并且大數據技術的使用也遍布多個領域，范圍越來越大，所以難免會對公眾的隱私信息安全造成影響。政府的公共管理活動對象首先是公眾，政府運用大數據技術進行管理的時候需要公眾的各方面信息，其中也必會涉及公眾的個人信息。如果政府不能保障個人的信息安全，那么就得不到公眾的信任，從而也會阻礙公共管理活動的順利進行，影響管理效率。因此，政府在進行數據開放的時候，需要事前確定好數據開放的范圍，制訂明確的規則規定哪些數據可公開，哪些數據不可公開。政府可以通過構建專業的數據管理機構，聘請專業人員隨時對數據進行檢測和鑒定。另外，還需要明確數據管理人員的責任以及數據用戶的責任，一方面是為了減少由于數據管理人員的失責而侵犯個人隱私，另一方面是為了事后追究責任，進而確保數據的安全。

（三）建設大數據技術優質的人才隊伍

要將大數據技術靈活運用到政府公共管理中，不僅需要引進各項先進的技術，也要引進能夠熟練掌握和使用這些技術的復合型人才。大數據參與的政府公共管理活動需要大量的專業人才支持，政府需要引進既精通公共管理的具體內容，又掌握大數據技術的人員，并且能夠將兩者進行融合的復合型人才。但這種復合型人才是占少數的，而政府需要大量的專業人員來進行大數據式的公共管理，因此，政府也可以將不同領域的專業人才進行一個有機整合，讓公共管理人才與專業技術人員交流工作，使大數據技術推動公共管理活動的順利進行和創新發展。

具體來說，政府公共管理部門應當在對相關人員的聘用開始建立錄用標準，強調技術的專業性和熟練程度以及對公共管理的了解程度，還要建立有效的整合管理模式。并且，除了對新進人員進行嚴格的篩選，同時也要對原本的公共部門以及人員進行培訓和教育，培養他們的大數據思維，提高對大數據在公共管理里應用的認知。并且應當讓其與專業技術人員進行深入交流看法，提升自身不足，使大數據技術與公共管理在實際中得到更好的融合和發展。另外，還需要建立適當的保障機制，比如對其工作進行定期考核，根據考核結果予以激勵。

（四）構建和完善數據收集和處理平臺

政府公共管理需要大量的信息予以支持，因此政府工作是離不開信息的收集和處理的。首先，政府應當加強政務服務平臺的建設，盡量設計出能夠讓各個年齡、區域的民眾都能使用的網絡平臺，使民眾可以在平臺上找到自己需要的信息，同時也便于收集政府需要的信息。另外，政府也應當將自己的公共管理活動和行為在網絡平臺上實現透明化和開放，將更多關于政府工作的信息公布在網絡上，進行宣傳，讓群眾可以通過網絡對政府工作進行了解，從而提高政府的公信力。公共管理部門除了要收集和處理開展公共管理活動相關的信息外，利用大數據技術監測和控制網絡社會輿論也是非常重要的。公共管理部門需要收集網絡上的輿論信息和情況，可以從政務服務平臺或者其他網絡平臺上收集。隨著網絡漸漸進入人們的生活，可以看出現代人們無論生活或是工作都離不開網絡，隨之帶來的則是人們的許多信息都會出現在網絡上，那么就擴大了公共管理部門收集數據的范圍，提升了數據的綜合性價值，有助于提高公共決策的準確性。

（五）利用大數據實現互聯互通、打破信息孤島

目前，我國雖然在著力進行信息化建設，以此來完善各項公共服務、加強社會治理能力和建設服務型政府，但政府部門之間、公共管理部門之間還是存在著信息隔閡的狀態，沒有實現互聯互通，信息整合不到位。一方面，公共管理部門有信息封閉的現象，大多數單位不對外公布或少公布相關信息，導致數據不能進行共享，造成了信息系統的重復建設；另一方面，上下級之間的溝通不到位，相互割裂，相關信息得不到有效傳遞，由于這些原因形成了信息孤島。

大數據環境下，迫切需要各信息系統之間信息的共享，而信息孤島使得這種共享如鯁在喉，加大了信息建設的成本，造成資源浪費，大數據發展滯后。同時，也不符合我國社會高質發展的總體要求。因此，必須迅速打破信息孤島。首先，要從頂層設計做起，實施數據資源戰略，在制度層面建立一個從上到下的垂直專門的數字資源管理機構，對數據進行統一的管理和整合，從根本上解決信息孤島的問題。另外，建立數據標準，可以借鑒互聯網標準化工作的經驗。由全國統一的數據資源管理機構的數據標準部門牽頭負責組織實施，并最終審定，各地信息部門或從業者參與，向全社會個人或組織全面征集數據標準或標準的意見或建議。