“共同富裕與社會保障治理”筆談

共同富裕視角下的職工基本社保個人賬戶

宋曉梧

共同富裕是社會主義社會的本質要求，是人民群眾的共同期盼，是我們黨為人民服務的根本宗旨。中國經濟社會發展到新階段，應當從共同富裕的視角反思改革開放40多年來社會保障制度建設的成績和不足，以期進一步完善這一體系，到2035年時能夠在共同富裕道路上取得更為明顯的實質性進展。

第一，經過40多年的改革發展，我國社會保障制度實現了由城鎮職工的“單位保障”向統籌城鄉的“社會保障”的根本性轉變，形成了以國家立法實施的社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置為基礎，以城鄉基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以商業保險為補充的多層次社會保障體系。社會保障體系的覆蓋范圍不斷擴大，保障水平穩步提高，管理服務優化規范，建成了世界上規模最大的社會保障體系，切實增強了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。我們用70年的時間實現了在許多西方發達國家用了百年才達到的社會保障目標，在2016年獲得國際社會保障協會社會保障杰出成就獎。

同時也應當看到，從共同富裕的視角評估，我國社會保障體系建設還存在許多不平衡、不充分的問題，構建更加公平、可持續的社會保障體系仍然任重而道遠。這方面的問題很多，如城鄉之間、區域之間、不同群體之間基本社會保障水平差距過大等。基本社會保障是基本公共服務的重要內容，因此基本公共服務均等化的要求完全適合基本社會保障項目。當然，對不同的基本社會保障項目，其均等化的內涵有不同的界定，實現均等化也需要經過長時期的努力。我想重點談的是一個爭論了30多年至今仍在爭論的老問題：如何看待職工基本養老和基本醫療保險中的個人賬戶。

第二，20世紀90年代中央文件明確提出在我國構建社會統籌和個人賬戶相結合的職工基本養老和職工基本醫療保險制度，有當時的歷史局限性。上世紀80年代中國改革開放起步時，有關社會保障制度的理論準備是十分不足的。社會各界高度評價的巴山輪會議、莫干山會議，還有上世紀80年代后期“改革方案八大家”的建議，確實在經濟體制改革進程中具有里程碑意義，但現在回顧卻感到有所不足。在這些會議文件和改革建議中，連社會保障這四個字都很難找到。是企業改革的實踐把社會保障問題推到了前臺。在國有企業從計劃經濟下的行政附屬物轉變為自主經營、自負盈虧的市場主體過程中，國家不再對國有企業實行統包統配，一些老企業退休職工拿不到養老金、報銷不了醫療費，被迫到各地政府門前“鬧事”，包括職工養老保險、醫療保險在內的社會保障制度才逐步被提上經濟體制改革的重要議事日程。

計劃經濟時期形成的國家統包統配、企業具體負責的勞動保險制度已明顯不適應改革的進程，如何建立適應社會主義市場經濟要求的社會保障體系呢？按照當時黨中央國務院確定的“打開國門，與世界接軌”的方針，從事社會保障行政工作的領導與從事社會保障理論研究的學者都采用了“請進來”和“走出去”的方法，一方面請國際組織及有關國家的專家參加中國國內的理論研討，另一方面出國學習。僅我個人就與國際勞工組織、國際社會保障協會、世界銀行等多個國際組織的專家學者有過較深入的交流，并為制定職工基本養老保險、職工基本醫療保險等相關政策，率團或參團到美國、德國、英國、法國、日本、瑞典、巴西、智利、新加坡及俄國等轉型國家考察。

中國打開國門虛心向世界優秀文化學習這一戰略性選擇無疑是正確的。但我們很快就發現，對職工基本養老保險或法定公共養老金而言，國際組織專家的意見并不一致，不同國家采取的政策也大相徑庭。其中爭論的焦點是基金式個人賬戶問題。總體看，國際勞工組織和國際社會保障協會側重社會保障的共濟性，不主張在職工基本養老保險制度中設立基金式個人賬戶。而世界銀行和美國的一些研究單位，如對智利養老保險改革影響很大的“開拓”研究所，則側重社保基金的激勵作用和金融運作效果，積極主張設立基金式個人賬戶。這方面的理論代表作是業內人士都關注的世界銀行1994年《應對老齡化危機：防止老齡化與促進經濟增長》報告（以下簡稱世行“94報告”）。典型代表國家是實行全部基金式個人賬戶的智利。

在這樣的國際爭論背景下，中國的不同部門及專家學者也大致分成兩派。一派不贊成在職工基本養老保險制度中設基金式個人賬戶，或迫于當時的政治壓力，只同意設3%的小個人賬戶；一派主張加大對職工繳費的激勵作用，主張設16%、17%的大個人賬戶。國務院在難以協調不同部門意見的情況下，讓各地自行選擇個人賬戶的大小。1995年3月國務院頒發《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，要求各地按統賬結合的原則改革企業職工基本養老保險制度，并附上“統賬結合”的兩個實施辦法，讓各地據此制訂養老保險改革實施方案。據不完全統計，上海等7個省市實施了大賬戶方案，北京等5省市實施了小賬戶方案，湖北等15省實施了中賬戶方案，還有一些當時不參加地方統籌的行業也實行了中賬戶方案，各地的個人賬戶從3%到17%不等，結果很快發現不同規模的個人賬戶嚴重阻礙了職工在地區之間的合理流動。典型例子是武漢市采用了16%的個人賬戶，而湖北省卻采用了12%的個人賬戶，致使武漢市的市屬企業與在武漢市的省屬企業之間職工調動都發生困難。國務院決定盡快解決這一問題，經過1996年一年的緊張調研與協調，1997年7月頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。就個人賬戶而言，統一的職工基本養老保險制度是一個折中方案，個人賬戶全國統一為11%，其中職工個人繳納8%。2000年《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》決定，首先在遼寧省試點，將個人賬戶從11%調整為8%，全部由職工繳納并逐步做實，同時相應提高了退休金中社會統籌的比重。

現在回顧中國職工基本養老保險制度改革的歷程，首先應肯定這一制度在中國高速經濟增長和急劇經濟轉軌過程中，對社會穩定發揮了積極作用。同時也應看到，原來設計的社會統籌與個人賬戶相結合的基金模式始終難以落實，最后終于放棄了“做實”個人賬戶的努力，個人賬戶演變為“空賬”。對職工基本養老保險制度中個人賬戶的評價分歧依然很大，至今未有明確結論。有的部門領導和一些學者仍然堅持把激勵原則進一步引入屬于二次分配范疇的職工基本社會保障項目，甚至提出實行28%的名義“全賬戶”制度，也有的斷言職工基本養老保險個人賬戶占比必須大幅度提高并做實。這成為進一步完善職工基本養老保險制度的重大隱憂。

從30多年的國際經驗看，主張在公共養老金中實行基金式個人賬戶制度，即從現收現付制的福利基準型（Defined Benefit，DB）轉向預籌積累制的供款基準型（Defined Contribution，DC）的實踐與理論基本都失敗了。世界銀行以提供資金和技術支持的方式，把智利的個人賬戶預籌積累模式向全世界的發展中國家推廣，但智利模式沒有經受住歷史的考驗。智利模式初期效果還不錯，可好景不長，不到20年弊端逐漸顯露，近50%的退休人員無法得到政府曾承諾的最低養老保障，致使百萬民眾游行反對，被迫于2008年建立完全由政府出資的“社會團結”公共養老金，以彌補預籌積累制的缺陷。2015年至2016年，智利又先后爆發了3次超百萬人參加的要求廢除預籌積累制的大游行。智利至今未撤回預籌積累制，又一直解決不了運營成本高、待遇水平低的問題，處于騎虎難下的困境。美國等發達國家沒有一個學習智利模式，南美洲和中東歐曾有36個國家學習了智利模式，現在其中的22個已經反悔并撤回。2018年國際勞工組織出版《撤回養老金的私有化：重建東歐與拉美的公共養老金制度》，全面總結智利模式的興衰，稱之為“失敗的30年”。《世界社會保障報告（2017—2019）》總結智利等國家的教訓，指出他們并未實現在公共養老金中引入基金式個人賬戶的初衷，反而出現了“低覆蓋率、高管理費用、較低的養老金待遇水平和替代率、高財政成本、缺乏社會對話”等五大弊端。在這一背景下，曾擔任世界銀行社會保護與勞動部門主任、推廣智利模式的核心人物羅伯特·霍爾茨曼也于2013年在《國際社會保障評論》雜志上發文，公開承認：“當時推行智利模式的改革是因為認為積累制可以解決人口老齡化問題，但是現在，大家都普遍認識到這個主張是錯誤的，積累制沒有這個功能。”“對于基金的高回報率可以獨立于人口老齡化、在未來也能保持下去的假設也是錯誤的。”

國際勞工組織、國際社會保障協會已經對智利模式的成敗做出判斷，曾極力向中國推介智利模式的世界銀行也在2013年出版的《中國的養老金改革》專著中做了自我否定，明確指出“智利模式并不適合中國，應該廢除”。但十分遺憾，至今中國國內的一些知名學者和行政領導卻仍然極其迷戀基金式個人賬戶制度，他們似乎沒有跟進國際公共養老金制度近年來的演變情況，依然停留于20多年前的“老黃歷”，斷言“現收現付的DB型養老金制度不可持續，轉向發展基金積累制的DC型養老計劃是必然選擇”。遺憾的是，許多贊成基金式DC模式的人，連基本養老保險與補充養老保險、社會養老保險與商業養老保險的原則區別都不太清楚。應當說，在中國面臨迅猛到來的銀發浪潮，且統賬結合的職工基本養老保險制度問題頻出的背景下，社會各界高度關注養老保險這一涉及國計民生的大問題，是一件大好事，有利于集思廣益，進一步完善中國的社會保障體系。同時也建議為養老保險制度建言獻策的同志，系統了解一下社會保障的基本理論與歷史沿革，不要再局限于世行“94報告”和智利模式之中了。

從實現共同富裕的角度審視我國職工基本養老保險個人賬戶的設立，應當看到我國當前的收入分配狀況與改革初期已不可同日而語。城鄉統計的基尼系數由改革初期的低于0.3大幅提高到21世紀初的逼近0.5，近年來雖略有回落，仍一直高位徘徊在0.47左右，我國由過去的平均主義演變為現在世界上收入不平等程度最高水平組的國家之一。更為嚴重的是，在發達國家，公共養老金通常是老年人收入的主要來源，特別是中低收入者，例如美國和日本，因此發揮著縮小一次分配差距的作用，但中國的公共養老金制度卻有逆向調節收入再分配的作用。在這種經濟社會大背景下，中國的公共養老金體系調整的方向是逐步扭轉城鄉之間、群體之間逆向轉移的趨勢，其中城鎮職工基本養老保險也不應以提高個人賬戶占比的方式加大逆向轉移幅度。

第三，對在職工醫療保險中設立個人賬戶，據我掌握的資料和我在各種場合直接接觸過的外國專家，幾乎沒有贊成的。與養老保險基金只能到退休后支付不同，醫療保險基金需要即時支出，盡管統計數據顯示老年人的醫療費用要比年輕人高許多，然而對個體而言，很難斷定醫療保險基金的支出會發生在職工人生的哪一個階段。這一不確定性大大增加了醫療保險個人賬戶的管理成本，且難以實現醫療保險個人賬戶的積累和保值增值。但在當時打破平均主義、大鍋飯的歷史背景下，提倡把一次分配的激勵機制引入二次分配，尤其是與企業改革結合起來，引入職工基本社會保障項目，幾乎成為“政治正確”。考慮到20世紀90年代中央文件多次明確職工基本養老保險、基本醫療保險實行統賬結合，對此公開提出不同意見確實相當困難。那時有的高層領導對個人賬戶的迷戀程度很深，大約1999年底，曾請一位著名華裔美國經濟學家在國務院為財政部、社會保障部、國務院體改辦等部門的領導講授社會保障基本原理。那位經濟學家極力推崇個人賬戶，不僅要在職工基本養老保險和基本醫療保險中做大個人賬戶，還建議在失業保險中設立個人賬戶。好在中央文件中沒有明確失業保險也實行統賬結合原則，那位美籍學者的這一建議不了了之。

多年的實踐證明，職工醫療保險個人賬戶是不成功的。一方面醫療保險統籌基金緊張，另一方面個人賬戶大量積累。截至2021年底，全國醫保基金共有3萬多億元結余，大致可支付14億人看18個月的病，但個人賬戶基金占比大和地區分割統籌，嚴重抑制了醫療保險的共濟功能。許多地方放任個人賬戶由職工自由支配，可以購買保健品甚至油鹽醬醋。一些地方加強了管理，但定期可以由職工領取積累的個人賬戶基金并自由支配。北京銀行就設有“醫保存折取款機”。2019年，國家醫保局會同財政部發布《關于做好2019年城鄉居民基本醫療保障工作的通知》，提出實行個人(家庭)賬戶的，應于2020年底前取消，向門診統籌平穩過渡；已取消個人(家庭)賬戶的，不得恢復或變相設置。我認為，不僅城鄉居民基本醫療保險應取消個人賬戶，職工基本養老保險更應取消個人賬戶。

第四，我因多年從事國際勞工組織工作，從學術角度是不贊成在職工基本社會保障項目中設立個人賬戶的。但20世紀90年代初中央文件明確提出了要建立統賬結合的職工基本養老保險和基本醫療保險制度，我作為行政工作人員要貫徹這一精神，在公開的行政工作報告中不能否定個人賬戶的作用。同時我作為勞動經濟的研究人員多次在內部會議上表達了不同意見。我曾在1997年對參與撰寫統一職工基本養老保險制度文件的同志說過，要翻職工基本養老保險統賬結合這個案，搞不好可能要20年到30年。在學術文章中，我多次建議把個人賬戶從職工基本養老保險中分離出去，并認為需要即時支出的基本醫療保險沒必要建立個人賬戶制度。在《養老保險制度改革》（改革出版社1996年出版）、《關于養老保險實行統賬結合的幾點意見》（《首都經濟貿易大學學報》1999年第3期）、《中國社會保障制度改革》（清華大學出版社2001年出版）等中，我都表述了這一觀點。我在《從企業改革的配套措施到基本公共服務均等化——社會保障制度改革30年》（參見《中國經濟50人看30年：回顧與分析》，中國經濟出版社2008年出版）一文中再次闡述了我的看法。我認為從實現共同富裕的視角反思和評估社會保障制度改革的成績與失誤，已經到了對職工基本社會保障中的個人賬戶“做個了斷”的時候了。

新的職工基本養老保險制度應加大共濟性，具有穩定性和可持續性。考慮到個人賬戶積累制的特點及企業年金的個人賬戶積累制，將現行基本養老保險中的個人賬戶分離出來與企業年金并軌，是可行的政策選擇（賬戶大小可以進一步研究）。同時適當降低第一層次基本養老保險在社會養老保障體系中的負擔比重，調動社會力量，分散政府風險。考慮到政策的連續性，在《“十三五”時期我國社會保障制度重大問題研究》（中國勞動社會保障出版社2016年出版）緒論中，我提出適當縮小職工基本養老保險中的個人賬戶比例（如3%），并實行名義賬戶，實質是取消了個人賬戶中的積累基金，職工基本養老保險基金全部回歸現收現付制。

職工基本醫療保險中的個人賬戶應徹底取消，可以考慮將這一賬戶轉到補充醫療保險或長期護理保險，以提高基本醫療保險共濟水平，減少基金管理成本。

（作者系國家發展和改革委員會原黨組成員兼宏觀經濟研究院院長、中國經濟體制改革研究會原會長、研究員）

共同富裕的中國邏輯：世俗倫理與社會主義精神

王義桅

現代社會保障制度起源于俾斯麥時期的德國。德國的社會保障制度并非讓人民成為自己，而是為緩解資產階級與無產階級矛盾；正如地理大發現帶來糖業、咖啡業全球化，不是希望你美，而是希望你好好干活。

我們提的共同富裕理念不同于西方，它首先源于優秀傳統文化——“倉廩實而知禮節”“德施普也，天下文明”，彰顯偉大復興，激勵共同復興；其次是最大的發展中國家致力于推進的共同現代化，中國具有全產業鏈，生產效率最高，成本最低，所以提出的“一帶一路”倡議得到幾乎所有發展中國家的積極歡迎，并通過全球發展倡議和第三方市場合作，吸引發達國家廣泛參與；第三還是社會主義國家實現公平、正義的制度本質要求。

在我國扎實推進共同富裕，還具有深刻的哲理、道理和學理。先說哲理。馬克思主義普遍原理很好契合中華優秀傳統文化，產生共鳴、共振、共情。代表性的有三點，一是唯物論：發展是硬道理；二是辯證法：產業數字化、數字產業化；三是實踐論：在發展中規范，在規范中發展。

再說道理。中國共產黨在一窮二白的情況下建立了新中國，是在人均GDP只有撒哈拉以南非洲平均水平的1/3的情況下推進改革開放，用幾十年時間完成了發達國家幾百年的現代化進程，并在這種背景下談共同富裕的，這個發展階段不能簡單地參照西方的共同富裕的標準。不僅國情不一樣，而且第四次工業革命加速來臨。因此，我們要強調的是動態的共同富裕。共同富裕既是目標，也是理念，還是過程，通過全過程人民民主，為偉大復興奠定基礎。

最后說學理。可概括為共同富裕的五大邏輯。第一，文化（宗教）的邏輯。世俗倫理不同于一神論、多神論。近年來，西方領導人感慨在移民國家，多元社會失敗了，西方民主淪為民粹。中華文化強調責任、利他、集體主義，不同于西方的自由、利己、個人主義。中國世俗社會的共同富裕觀不同于西方宗教社會的施舍-被施舍關系，更不同于多神論、種姓制的印度情形。

第二，政治的邏輯。中國是世界上第一個現代國家（弗朗西斯·福山言），秦漢實現大一統，告別封建，實行科舉制度。共同富裕是精神的共同富裕，是各民族共同富裕。中國建立了八縱八橫的高鐵網，消除地區差距。“要致富，先修路；要共富，互通路”，不僅是中國改革開放的口號，還成為“一帶一路”的口號。中國還是人本主義，秉持“有教無類”，實行全民義務制教育和全民醫療保障。中國參與全球化但強調獨立自主，避免了全球化的負外部性。中國共同富裕的政治秘訣，就是黨的領導、有為政府、有效市場、有教無類。

第三，經濟邏輯——公有制。公有制可以從起點、過程、結果，全方位、全領域、全過程實現共同富裕。

第四，社會邏輯。不迷信西方，強調“四個自信”。所以才能消除那種西方崇拜消費理性人的假設。反觀其他發展中國家，比如尼日利亞20世紀60年代就提出現代化的思想，那時其工業產值占總產值的比例在10%以下，如今仍然不到10%，不可能實現自己的工業化，其原因何在？西方有一句話說：你只能按我說的做，你不能按我做的做（Do as I say, not do as I do）。中國人具有辯證思維，這種辯證思維方式對于我們實現工業化和數字化具有重要作用。

第五，生態邏輯。“天無私覆,地無私載,日月無私照”（《禮記·孔子閑居》）。中國的共同富裕是生產-生活-生態空間全方位推進，不同于西方強調在消費、稅收層面實行社會調節，在此基礎上還倡導共商共建共享全球治理觀。

總之，從中華文明史與人類文明史看，我們的共同富裕是成為自己的共同富裕，是發展中國家的共同富裕（發展導向非消費導向），實現了三個馴服——馴服神、馴服資本、馴服技術，不是社會達爾文主義的那種等級生態下的有限共同富裕，而是在國內就地取材，因地制宜，在國際上走符合自身國情的發展道路。我們的共同富裕是為人民謀幸福，全體人民的富裕才是真正的富裕；是為民族謀復興，實現全民族的振興；是為世界謀大同，倡導全人類命運與共。

（作者系歐盟“讓·莫內”講席教授，中國人民大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院副院長、國際事務研究所所長）

怎樣理解現在已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段

張怡恬

共同富裕是社會主義的本質要求，彰顯了我們黨的初心使命。我們黨自成立之日起，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心和使命，團結帶領人民通過長期奮斗、共建共享向著實現共同富裕的目標不懈努力。特別是黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央把握發展階段新變化，把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，推動區域協調發展，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，為促進共同富裕創造了良好條件。習近平總書記指出：“現在，已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段。”

扎實推動共同富裕的歷史階段，以新時代新階段為開端。中國特色社會主義新時代是全國各族人民團結奮斗、不斷創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的時代。進入新時代，我國社會主要矛盾發生轉化，要滿足人民日益增長的美好生活需要，就要把促進全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點。新發展階段是我們黨帶領人民迎來從站起來、富起來到強起來歷史性跨越的新階段，是全面建設社會主義現代化強國的新階段。在新發展階段，我們黨明確了扎實推動共同富裕的時間表和路線圖：到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”，到本世紀中葉“全體人民共同富裕基本實現”。在新發展階段，我們具有了扎實推動共同富裕的堅實基礎，我國已經發展成為世界第二大經濟體、第一大工業國、第一大貨物貿易國、第一大外匯儲備國，全面建成小康社會解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，我們在實現共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。在新發展階段，我們具有一系列戰略性的有利條件：有中國共產黨的堅強領導，有中國特色社會主義制度的顯著優勢，有持續快速發展積累的堅實基礎，有長期穩定的社會環境，有自信自強的精神力量。這些戰略性的有利條件，對經濟發展和共同富裕具有長期性影響和決定性意義。當前，雖然經濟下行壓力加大，但我國經濟韌性強、潛力足、回旋余地廣、長期向好的基本面沒有改變。高效統籌疫情防控和經濟社會發展，用好戰略性的有利條件，就能戰勝困難，在實現高質量發展、扎實推動共同富裕上不斷取得新進展。

扎實推動共同富裕，既要深入理解共同富裕的科學內涵，又要把握好實現共同富裕的實踐途徑。作為社會主義本質要求和中國式現代化重要特征的共同富裕，是通過共同奮斗實現的全體人民共同富裕。它體現社會主義生產關系，反映共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想，是一個隨著生產力發展而循序漸進的長期歷史過程。要堅持盡力而為、量力而行，統籌考慮需要和可能，向著既定目標扎實邁進。共同富裕是以人民為中心的發展思想在分配領域的集中體現，與促進人的全面發展高度統一。因此，共同富裕中的富裕，不僅指物質富裕，而且包括精神富足。當前，既要自覺主動解決地區差距、城鄉差距、收入差距等問題，又要強化社會主義核心價值觀引領，滿足人民文化需求、增強人民精神力量，促進實現人的全面發展和社會全面進步。

在高質量發展中促進共同富裕，是實現共同富裕的實踐途徑。這一實踐途徑，包含了首先通過全國人民共同奮斗把“蛋糕”做大做好，然后通過合理的制度安排把“蛋糕”切好分好兩個方面的含義。這兩個方面，都需要社會保障有效發揮作用。作為促進經濟社會發展的重要制度安排，社會保障通過消除社會風險、提供社會福利，增加教育、培訓、保健等人力資本積累，促進把“蛋糕”做大做好。作為實現廣大人民共享改革發展成果的重要制度安排，社會保障通過強化互助共濟功能，加大再分配力度，不斷推動幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶取得新進展，促進把“蛋糕”切好分好。在扎實推動共同富裕的歷史階段，要高度重視社會保障對促進共同富裕的重要作用，完善覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網，促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展。

（作者系人民日報社理論部高級編輯）

創新社會保障制度，建設中國式福利國家

岳經綸

經過40多年的發展，我國社會保障制度建設取得輝煌的成就，不僅保障項目不斷豐富，體系不斷完善，建成了世界上最大的社會保障體系，而且在制度理念和制度運行方面創造了鮮明的中國特色。面對全體人民共同富裕的需要，我們的社會保障還存在著一些明顯的不足，如再分配力度還不夠大，互助共濟功能還不夠強，覆蓋面還不夠全，城鄉統籌不夠深化，制度的公平性和統一性不足，保障還不是很可靠很充分，安全網還不厚實，等等。為推動實現全體人民的共同富裕，我國社會保障制度還需要不斷創新發展，推動中國式福利國家的建設。

第一，建立基于社會公民身份的社會保障體系。我國社會保障政策設計長期從戶籍身份和職業身份出發，缺乏社會公民意識和人類需要本位意識。從計劃經濟時期開始，我國社會保障制度就建基在城鄉二元結構、戶籍制度和單位體制之上。這種基于社會身份的制度設計的遺緒影響至今。無論是養老保險，還是醫療保險，都不僅存在著城鄉分野，而且在城鎮中，還存在身份、所有制的差異，干部、工人和沒有進入單位就業的居民被分別納入不同的制度安排，享有不同水平和質量的福利和服務。同時，社會保障制度的屬地化管理也帶來了空間分割，形成了眾多的統籌區。在不同的統籌區，社會保險的繳費與待遇水平、基金結余呈現較大的差異，參保者要實現跨地區的轉移接續面臨較大的制度障礙。這種基于戶籍身份、勞動力市場身份和地域身份的制度設計，導致了社會保障制度的碎片化。碎片化的社會保障制度有損群體間的公平性，不利于人口流動和統一大市場的形成，也不利于提高福利績效。盡管21世紀以來我國社會保障制度體系不斷完善，制度覆蓋面不斷擴大，保障水平也在不斷增加，但基于社會身份的多重分割依然顯著，不同身份的社會成員參與不同類型的社會保險項目，且不同項目的待遇差異顯著，形成了福利分層效應。為了實現全體人民的共同富裕，我們需要打破制度體系的城鄉分割、職業分割和地域分割，建構一個以“社會公民身份”為基礎、以滿足公民基本需要為目的的社會保障體系，進而推動中國式福利國家的發展。

第二，推動經濟保障與服務保障的共同發展。我國社會保障體系一直存在重經濟保障輕社會服務的傾向。重視經濟保障，一方面表現在政府重視社會保險制度的建立和完善，特別是針對城鎮職工的社會保險；另一方面表現在重視針對社會弱勢群體的社會救助制度建設。隨著我國經濟與社會的不斷發展，公眾在健康、教育、就業、住房等方面的需要也在不斷增加，尤其是對各項社會服務質量和均等化的要求不斷提高。為此，社會保障體系要主動向社會服務領域拓展，不僅為低收入階層提供兜底保障，更要讓廣大中等收入階層受益。社會服務可以分為兩大領域，一類是公共財政資助的普遍性社會服務，如教育、醫療、可負擔的住房、兒童照顧、公共交通等。這些社會服務通常是作為一種權利來提供的，并且是在市場體系之外運行的。另一類是針對特殊群體的個人社會服務，如為家庭、兒童、老人、殘疾人、精神病人等提供的社會照顧，這類服務通常與社會工作相關。社會服務的發展可以推動社會權利的實現，并且為城市化和市場化帶來的社會問題提供“去商品化”的解決辦法。

第三，不斷提高社會保障治理能力。近十幾年來，我國社會保障制度不斷發展，社會支出也在不斷增加。然而，社會保障政策的擴展和財政投入的增加并沒有充分轉化為人民的福祉，公眾的獲得感并不強。其中一個重要原因是我國社會保障治理能力不足，主要表現為重視政策制定、輕視政策執行，在政策制定時沒有為政策執行提供必要且足夠的條件，社會保障政策執行存在缺人手、缺經費、缺資訊的情況。同時，社會保險項目統籌層次低，統籌范圍小，統籌主體多，也是導致管理效率低下的重要原因。為此，需要加強社會保障政策制定與政策執行之間的統一與協調，做到既出政策又抓落實；提高社會保障相關職能部門之間的組織協調、部門聯動和業務協同，減少政策沖突和執行不協調現象；改善政策設計，提升社會保險統籌層次。

第四，充分發揮社會保險的經濟社會治理功能。社會保險制度是我國社會保障制度的內核和基石。社會保險通過集體性的風險分擔，不僅可以補償勞動力市場風險給勞動者帶來的損失，而且可以提高勞動者的安全性。社會保險制度越完善、給付水平越高、再分配效應越強，勞動者的安全感和獲得感就越高。更重要的是，社會保險制度已經成為現代市場經濟社會中的重要治理工具。一方面，社會保險的給付能力不僅取決于保險制度本身的設計和運行績效，而且與維持就業和促進經濟增長的公共政策密切相關；另一方面，社會保險可以通過平滑消費、增強勞動力市場靈活性、提供經濟穩定和支持反周期支出等功能來支持政府實現就業和經濟增長的公共政策目標。考慮到我國的人口總量，一個全國范圍內統籌運行的高質量的社會保險制度將發揮更大的經濟治理功能，進而為社會穩定、經濟增長、共同富裕發揮更大的作用。

（作者系中山大學政治與公共事務管理學院教授）

共同富裕視域下社會保障治理的基本邏輯

李春根

實現共同富裕是新時代重大的時代主題，對社會保障改革發展提出了要求。社會保障作為促進經濟社會發展，實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，成為推進共同富裕目標的堅實基礎和重要抓手。當前，我國社保改革已進入系統集成、協同高效階段，要立足社會主要矛盾變化，準確把握社保治理的全局性、規范性和統一性，實現社會保障與共同富裕同向同行。

有效協同社保治理主體。社保是一項覆蓋全民的基本制度保障，堅持以人民為中心的思想，與共同富裕內在耦合、高度一致。黨委、政府、社會、市場組織和個人均是社保治理的主體，不同主體有著各自的角色、定位和責任。堅持黨的領導是社會保障事業發展的根本保障，中國特色社會主義制度為社保發展提供了基本遵循，要充分發揮社保的政治優勢，尊重客觀規律，充分調動各方資源和積極性，集中力量辦大事，促進社保治理的行穩致遠。要瞄準共同富裕目標，科學明確各自的責權利并有效協同，避免各主體在治理中出現“缺位”“越位”現象。要逐步改變政府主導并負責管理的基本保障“一枝獨大”，而市場主體和社會力量承擔的補充保障發育不夠的問題。持續實施大規模組合式的減稅降費，穩住宏觀經濟大盤，千方百計保市場主體、保就業、保民生。社會保障關乎人民最關心、最直接、最現實的利益問題，要加大再分配力度，強化互助共濟功能，把更多人納入社會保障體系，認真細致做好社保政策宣傳工作，鼓勵各類人員積極參保，推進全民參保計劃，特別要著力解決部分農民工、靈活就業人員、新業態就業人員等人群沒有納入社會保障，存在的“漏保”“脫保”“斷保”等問題。

科學運用社保治理工具。面對極其復雜、嚴峻的國際形勢，社保制度作為治國安邦、共同富裕的大問題，要加快完善定型，為構建新發展格局奠定基礎性保障。社保作為保民生、安社會、護國運的御險政策工具，自身運行不能出問題。要著眼于新時代我國經濟社會發展所引發的社會成員風險保障需求的變化，堅持制度引領，圍繞全覆蓋、保基本、多層次、可持續等目標加強社會保障體系建設。當前，要按照“覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一”的要求，明確社會保險、社會救助和社會福利等各主體項目的職責定位、保障范圍、待遇水平、籌資機制，完善整體制度設計和內部機制建設，推動各項目更好地保障人民群眾生活需要。基本養老保險要落實好全國統籌，推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌，進一步完善中央與地方事權和支出責任，優化基金區域調劑平衡機制，增強基金共濟能力。有步驟地推進社會保險應保盡保、社會救助應救盡救、社會福利應享盡享，在完善制度的同時補齊服務短板，讓社保更加全面普惠人民，為共同富裕提供有效制度安排。要強化社保治理的法治化工具支撐，法治化是社保健康運行的重要基礎，社保必須遵循立法先行、以法定制、依法實施的原則，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法與全民守法，讓社保體系全面步入法治化軌道，努力實現社保法治和德治相輔相成、相得益彰。

全力提升社保治理效能。后脫貧時代，應建立健全社保防返貧機制，強化社保互助共濟和兜底保障功能，加大對貧困地區和人群的社保政策支持力度。當前醫保支出面臨著巨大壓力，要堅持不懈、協同推進“三醫聯動”，提高醫保基金使用效能。要合理把握延遲法定退休年齡改革的時機、方向、節奏、力度，推動改革任務平穩落地。要加快建立健全社保經辦服務體系，創新服務方式、模式，做到精細化管理、高質量服務。隨著數字化時代的來臨，要通過建設全國統一的社保信息化平臺與推動社保數字化轉型，打破城鄉、地域壁壘，促進人員流動，以社保數字化賦能社會保障和共同富裕。

（作者系江西財經大學副校長、教授）

社會保障在促進共同富裕方面的主要目標、基本路徑和政策思路

金維剛

黨的十九大報告提出了關于逐步實現共同富裕的宏偉目標，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，全體人民共同富裕基本實現。為實現共同富裕的奮斗目標，要充分發揮社會保障在國民收入再分配方面的重要作用，通過全面深化社會保障制度改革，不斷健全和完善覆蓋全民的社會保障體系，努力促進實現共同富裕的遠大理想。

從社會保障與共同富裕之間的關系來看，與共同富裕密切相關的社會保障體系建設主要目標包括以下幾個方面：一是健全和完善社會保障制度體系；二是促進社會保障制度全覆蓋；三是促進社會保障制度的統一；四是提高社會保險基金統籌層次；五是構建多層次社會保障體系；六是增強社會保障制度的公平性；七是逐步提高社會保障水平。

在社會保障領域促進共同富裕最關鍵的問題是如何增強社會保障的公平性。首先是機會公平，即依法享有社會保障的基本權益問題；其次是規則公平，即不同群體社會保障之間的制度公平問題；第三是權利公平，即各項社會保障待遇的社會公平問題；第四是地區公平，即不同地區社會保障之間的不平衡問題；第五是服務公平，即社會保障公共服務的均等化問題。

為實現共同富裕的發展目標，在當前和今后很長一段時期，要全面深化社會保障制度改革，促進社會保障公平、可持續和高質量發展，重點包括以下四個方面。

第一，要進一步促進社會保障制度全覆蓋。制度全覆蓋涉及制度適用的范圍，每項制度都有界定的適用對象和范圍標準。在此基礎上，需要實現從制度全覆蓋到人群全覆蓋，使制度適用范圍內的人群達到應保盡保。從目前參加社會保險的實際情況來看，還有幾類重點群體需要關注。一是農民工參加社會保險問題，目前仍有大量農民工無法依法參加城鎮職工社會保險，在參保方面還面臨著一些障礙。二是被征地農民參加社會保險問題，現行《土地管理法》及相關政策對這類群體的征地補償標準較低，其在參加城鎮職工基本養老保險等方面還面臨著一些困難和限制，作為弱勢群體的訴求也難以得到應有重視和妥善解決。三是新就業形態從業人員參加社會保險問題，這類人群與有關平臺企業之間是否存在事實上的勞動關系往往難以界定，平臺企業不愿意承認與其存在事實勞動關系并承擔相應的社會責任，導致這類群體在參加社會保險中面臨著不少問題。四是低收入群體特別是困難群體參加社會保險問題，這類群體數量也相當龐大，并且有關政策給予扶持的力度也明顯不夠。因此，對于上述問題還需要加緊研究，制定切實可行的政策措施，進一步擴大各項社會保險的參保率，努力實現應保盡保。

第二，要促進社會保障制度的統一。首先要促進基本養老保險制度的統一，機關事業單位工作人員基本養老保險制度與企業職工基本養老保險制度雖然已經實現統一，但兩者在具體政策方面仍然存在一定的差異性，兩項基金也分開管理；城鄉居民基本養老保險與城鎮職工基本養老保險制度屬于不同類型，導致兩者在待遇上也有很大差距，引起一些攀比和矛盾。二是需要促進基本醫療保險制度的統一，現有的城鎮職工基本醫療保險制度和城鄉居民基本醫療保險制度并行，除此之外中央及部分省份的機關單位至今仍然保留著從計劃經濟時期沿續下來的公費醫療制度，以致在基本醫療保障方面仍然存在著制度分割狀態。三是需要促進工傷保險制度的統一，目前除少數地區之外，機關事業單位仍然實行工傷保障制度，與企業職工工傷保險制度存在著顯著的差異，也產生了一些矛盾。因此，要進一步深化社會保險制度改革，逐步推進各項相關制度的整合和統一。

第三，逐步提高社會保險基金統籌層次。企業職工基本養老保險已于2022年1月1日實現全國統籌，但目前尚未實現統收統支，原有各統籌地區的基金結存資金仍然分散在各地，仍然由地方政府承擔確保養老金發放的托底責任。在醫療保險方面，城鎮職工基本醫療保險目前以市級統籌為主、省級統籌很少。目前城鄉居民基本醫療保險多數以縣區統籌為主。失業保險、工傷保險、生育保險等其他保險目前的統籌層次都比較低。因此，今后要按照“十四五”規劃的發展目標，加緊提高醫療保險等其他各項社會保險的統籌層次，在“十四五”時期努力實現省級統籌的發展目標。

第四，推動構建多層次社會保障體系。這主要有兩個方面的問題。一是多層次養老保障體系建設問題較突出，作為第一支柱的由政府主辦的基本養老保險發展水平較高，而作為第二支柱的企業年金覆蓋的企業及其職工都很少，作為第三支柱的個人養老金制度建設嚴重滯后，發展也非常緩慢，目前還很弱小，處于起步階段。不僅如此，企業年金與職業年金發展不平衡，職業年金在機關事業單位已基本實現全覆蓋，但目前建立企業年金的企業只有11萬多個，在數以千萬計的企業總數中顯得微不足道，企業年金覆蓋人群只有2800多萬人，在參加基本養老保險的總人數中占比不足7%。二是多層次醫療保障建設發展存在著不少問題，補充保險發展存在著一些偏差，特別是現行的大病保險其實并不是真正意義的補充保險，而是基本醫療保險的延伸。各地政府有關部門及商業保險行業在探索商業健康險過程中，缺乏國家的頂層設計及相關政策措施，導致一些地方推出的惠民等商業健康險存在著定位不夠準確及經營風險問題。此外，醫療救助制度定位存在著缺陷，資金使用過于分散，救助力度較低，難以承擔托底責任，因病致貧的風險仍然存在。因此，要高度重視和推動多層次社會保障體系建設，特別是要合理界定各項保障制度在多層次養老保障、醫療保障體系中的地位和功能，進一步改進和完善相關制度建設及政策體系，促進多層次社會保障體系協調發展。

（作者系浙江大學國家制度研究院副院長、教授）

以社會保障高質量發展促進共同富裕

席 恒

城鄉差別、區域差別和不同人群的收入差距是我國共同富裕的最主要障礙。據國家統計局數據，2020年中國基尼系數為0.468，國內整體收入差距較大，全國居民人均可支配收入達32188.8元，但東部地區人均可支配收入遠高于其他地區；2020年城鎮居民人均可支配收入達43833.8元，農村居民人均可支配收入達17131.5元，城鄉人均可支配收入差距巨大。我國富裕指數最低省份的富裕指數僅為最高省份的27.6%，省際富裕程度差距仍然較大，不充分問題依然突出；而反映全體人民共享富裕程度的共同指數，最高省份與最低省份的差值達0.479，若以反映不平等程度的基尼系數為參考，最高省份與最低省份的差值也達0.416，省際貧富差距依然存在，不平衡問題仍然突出。

立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，以高質量發展促進共同富裕，是我國目前促進共同富裕的必然選擇。高質量發展就是通過經濟增長的穩定性、社會發展的均衡性、環境支持的可持續性和社會生活的公平性，實現經濟增長穩定，區域城鄉發展均衡，以創新為動力，實現綠色發展，讓經濟發展成果更多、更公平地惠及全體人民。

社會保障作為保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉、保障社會成員社會保障權益的基本制度，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，是推進全體人民共同富裕的重要力量。基于共同富裕的本質要求與社會保障制度的基本功能，社會保障可以通過普惠性的社會政策，增加全體社會成員的基本收入，通過財政轉移支付、慈善事業，合理調節不同人群的財政性轉移收入、社會性轉移收入和代際性轉移收入，通過社會風險化解機制、社會保障制度的系統社會支持和科技支持下的社會保障管理效能提升，賦能全體社會成員，不斷提高勞動者的致富能力，實現社會保障促進共同富裕的基本功能。

社會保障高質量發展，必然要求建設包容性的社會保障制度，為全體社會成員公平享有社會保障和收入增加創設制度條件。通過包容性的社會保障政策、項目和管理，適應新涌現的社會群體和新產生的社會風險，為全體社會成員公平享有社會保障和收入增加創設制度條件。建設包容性的社會保障制度，首先是通過建立全國統一的社會保障政策體系和全國統一的社會保障信息服務平臺，實現對全體人民參與社會保障制度、享受社會保障待遇、維護社會保障權益的國民待遇包容和基本權益包容。其次是通過社會保障項目的針對性設計，準確瞄準社會保障的目標人群和目標風險，實現對全體人民參與社會保障制度、享受社會保障待遇、維護社會保障權益的目標人群包容和目標風險包容。最后是通過統一、規范和標準化的社會保障管理體系和系統集成、協同高效的社會保障管理機制，實現對全體人民參與社會保障制度、享受社會保障待遇、維護社會保障權益的服務方式包容和管理效能包容。

社會保障高質量發展，必然要求建設共享性的社會保障制度，為全體社會成員收入分配的合理調節創設制度環境。通過社會保障政策和社會保障服務、項目和基金共享，最終實現社會保障權益共享，滿足全體國民的多層次社會保障需求，為全體社會成員充分享有社會保障和低收入群體收入顯著增加創設制度條件。建設共享性的社會保障制度，首先是通過公共服務均等化，為全體社會成員共享社會保障服務創造社會條件。其次是通過科學、合理、精準的社會保障項目，瞄準社會保障的目標群體，為全體社會成員共享社會保障事業創造物質基礎。對于低收入群體，通過主動發現機制、收入動態監測機制和精準識別機制，尋求低收入群體收入提高的空間與路徑，進一步增強社會救濟政策的針對性、精準度，提升社會保障制度的共享水平。對于在職勞動者，通過社會保險空間與時間上的再分配機制，平衡代際之間、區域之間、職業人群之間、個人生命周期的不同階段之間的責任與權益，實現社會保險權益的共享、分享和獨享。對于全體社會成員，完善面向全體人群的普惠性福利政策和面向特殊人群、重點人群的專項福利政策，使全體社會成員共享發展成果，不斷促進共同富裕。

社會保障高質量發展，必然要求建設發展性的社會保障制度，為全體社會成員發展能力和致富能力提升創設制度基礎。以發展性社會保障項目，為個體無差別地獲得社會保障待遇、建立穩定的安全預期創造條件；以高質量的發展性社會保障制度，不斷提高社會保障制度包容性、共享性，為人的自由全面發展、能力提升和社會的全面進步創造條件，進而促進人的發展機會的公平和能力的持續增長。建設發展性的社會保障制度，首先，要推動社會救助和社會福利的保障目標由生存性向發展性轉變，促進弱勢社會成員的人力資本、健康資本提升與社會資本培育，實現自立自強；其次，要強化社會保險特別是失業保險制度的發展性功能，建立與市場需要相匹配的職業培訓體系，使每一位社會成員可以依靠自身能力走向共同富裕；還要通過教育福利、健康福利等普惠性社會保障制度的發展與均等化水平的不斷提高，為全體社會成員人力資本、健康資本、社會資本等能力的提升和培育創設有利條件，為社會成員自由而全面發展、共享美好生活、實現共同富裕提供公平的機會。

（作者系西北大學公共管理學院教授）

在實現基本公共服務均等化中促進共同富裕

丁元竹

過去十幾年，我國通過三個五年規劃（《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》與正在實施的《“十四五”公共服務規劃》），在公共服務體系建設領域開展實踐探索，特別是黨的十八大以來，黨把基本公共服務體系建設，實現基本公共服務均等化與全面建成小康社會目標，和實現國家現代化目標有機結合起來，在推進共同富裕目標的實現中發揮了重要作用，推動了社會主義現代化國家建設的進程。

2020年以來，面對突如其來的新冠肺炎疫情，黨及時把基本公共服務均等化運用于抗擊疫情，在疫苗接種、核酸檢測方面發揮均等化優勢，使疫苗接種人人可及，在抗擊疫情斗爭中始終走在時代前列，確保了人民群眾的生命安全、國家經濟社會健康發展、穩定有序的社會環境。新發展階段，穩步推進基本公共服務均等化需要不斷完善相關政策措施，更好發揮其在推進共同富裕中的更加重要的作用。

第一，進一步完善實現基本公共服務均等化的各項制度。一是均等化是個復雜體系，包含著豐富的內容。尤其在中國這樣一個擁有14億人口、960萬平方公里國土、幅員遼闊的大國，人群之間、區域之間、城鄉之間存在差異，實現基本公共服務均等化面臨著錯綜復雜的局面，因此實現均等化的目標和手段不能是單一的。要從人的全面發展的本質要求出發，以社會公平正義為準則，深化政府行政體制改革，明晰政府的職責，把促進社會事業發展作為社會建設的主線，不斷提高基本公共服務供給能力，完善公平保障機制，逐步縮小群體差距，縮小城鄉、區域差別。現階段促進基本公共服務均等化的基本原則是，在戰略上為消除地區、城鄉、貧富之間差距過大創造條件，實現城鄉資源雙向流動，推動全國經濟社會協調發展。要結合鄉村振興戰略的實施，在空間上合理布局公共服務設施、設備和人才，下好人口合理布局這盤棋。二是根據基本公共服務均等化的目標和實現時間節點，明確政府間基本公共服務供給責任，評估基本公共服務均等化的地區財力需求和財政支付能力，提高地方政府提供基本公共服務均等化所需要的財政能力。隨著我國基本公共服務領域各項制度的不斷完善，基本公共服務均等化的政府間財政責任應該逐步走向更為規范化的地方政府主導、中央政府通過轉移支付促進均等化的責任分擔模式。從供給方式和供給便利性著眼，大多數基本公共服務本質上是地方性公共產品，地方政府應當承擔起供給責任，中央財政在全國范圍內進行收入分配調節，完善轉移支付體制。三是科學劃分基本公共服務供給體制中的中央政府與地方政府的責任要遵循實踐和理論兩項基本原則。一方面，在有利于中央對地方有效調控的原則下，最大限度調動地方政府提供公共服務的積極性、主動性、創造性，將基本公共服務均等化作為社會發展宏觀調控的基本手段，發揮其在國家實現共同富裕目標中的宏觀調控作用。另一方面，依據公共需要與公共產品的特點，明確界定各級政府對基本公共服務的支出責任和制度安排責任，充分發揮市場主體和社會主體的作用。要堅持以社會需求為導向，制定并實施社會公共設施配置標準和規劃，在不斷完善基本公共服務均等化體制機制的基礎上，布局好非基本公共服務和生活性服務，強化重點領域、薄弱環節和邊遠區域的發展，增強教育、衛生、文化等優質資源的供給能力。

第二，把消除體制分隔擺在實施基本公共服務均等化戰略的重要位置。一是通過促進基本公共服務均等化疏導人口流動，實現勞動力和人口合理布局。通過相應的土地、住宅、勞動等政策實施，吸引城鄉發展各自需要的人才有序流動。實現義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、社會救助、社會治理、就業服務等領域的體制機制接軌。城市化的關鍵是為農民進城就業提供更多的機會和更多的基本公共服務，使進入城市的人口有長期穩定生存發展的手段，只有這樣，城鎮化水平才能扎實提高，才能實現高質量的城市發展。鄉村振興也需要為鄉村居民和進入鄉村的人才提供更多、更高質量的基本公共服務、非基本公共服務和生活性服務。改革現有土地制度，通過土地承包權市場化使農民放棄土地后能得到按市場價格計算的補償，為進入城市的鄉村居民創造良好的制度環境。不斷完善土地經營規模控制政策，防止過快地出現土地占有的不平等。創造條件使城市資本、人才進入鄉村地區，實現城鄉資源的雙向流動。二是以就業為導向，加快職業教育發展。促進制造業和現代服務業技能型人才培養培訓，擴大高素質勞動者和實用性人才供給。加快教育體制改革，推廣訂單式培養模式，推動連鎖辦學，提高職業學校的專業化水平。促進職業教育資源向優勢學校集中，扶持高水平高等和中等職業學校健康發展。加大對鄉村職業學校的支持力度。三是完善公共服務的社區化服務網絡，滿足居民的基本公共服務需求。依托社區組織和社會服務機構，通過支持社區中心服務設施和信息服務平臺建設，整合政府和社會各方面的投入，建立統一指導和規范、居民自主選擇和積極參與的社區服務網絡，帶動各類社區服務業健康發展，尤其是非基本公共服務和生活性服務的發展，不斷提高社區居民生活的便利性、舒適性和溫馨性，提高城鄉社會生活品質。城市規劃應該考慮外來人口的居住空間、公共設施需求，加速促進農民工成為市民。在重點發展中心城市的同時，提高其對周邊地區的輻射能力，特別是對鄉村的反哺能力，統籌城鄉協調發展。

第三，尊重發展規律，穩步實施國家基本公共服務均等化戰略。根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，到2035年我國基本公共服務實現均等化，人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。現在看來，我國在21世紀初期提出的基本公共服務均等化戰略是公共服務制度建設和社會發展的歷史性舉措。實現基本公共服務均等化不會一蹴而就，如上所述，要認識我國在實現基本公共服務均等化中存在的體制機制問題，加快經濟發展，推動相關領域改革。實現體制之間的接軌需要時間。一是要在提高地方財政能力，基本實現城鎮化，縮小城鄉體制分隔，加快欠發達地區、邊疆地區發展上下功夫，逐步實現基本公共服務不受行政、空間、時間限制的人人可及。二是實現城市高質量發展和鄉村振興戰略的有機統一，不搞單打一政策。在經濟進入穩步增長階段后，城鎮吸納就業能力會回歸平穩狀態，所以城市高質量發展和鄉村振興是一體化的建設過程，不能割裂開來。城鎮規劃和鄉村規劃都要考慮住房建設、公共服務、社區治理等問題，考慮滿足城鎮就業和回鄉創業人員的需要。三是堅持大中小城市和小城鎮協調發展、走中國特色的城鎮化道路。消除不利于城鎮化發展的體制和政策障礙，在鄉村振興進程中為農民創造更多的就業機會，在建立全國統一市場過程中更加關注統一的城鄉勞動力市場體制機制的完善，完善城鄉勞動者平等就業制度。深化村鎮產業發展改革和調整，大力發展縣域經濟，積極拓展農村就業空間。四是對欠發達地區、農村地區、邊疆地區的公共財政支出要高于其他地區，不斷完善轉移支付制度。通過綜合協調和政策引導，平衡政府資源投入和引導社會資源的合理流動，提高基礎教育、衛生醫療網點、大型群眾性文體活動中心等基礎性社會事業服務質量和服務水平，實現西部、農村與發達地區之間的相對平衡，在空間上合理布局高質量基本公共服務設施、設備和人才。五是要以農村教育為重點，推動城鄉教育均衡發展，全面普及九年義務教育。鞏固“以縣為主”的農村義務教育管理體制，增強財政困難縣義務教育經費保障能力。做好城鄉中小學布局結構調整，在適度集中教育機構的同時，處理好學校教育與家庭教育的關系，確保實現青少年的身心全面發展。六是基本公共服務項目應當實現全面的、多層次的綜合銜接，基本公共服務體系應當在分區域、分群體上實現全面的機會均等，并通過基本公共服務供給確保人口、資源、信息的自由流動，為實現共同富裕奠定基礎。

（作者系中共中央黨校<國家行政學院>社會和生態文明教研部教授）

醫療保障是實現共同富裕的一項基礎性制度

申曙光

不論循何種路徑實現共同富裕，首先需要確保貧困群體脫貧，同時也要保證中等收入人群不要陷入貧困狀態。疾病不但容易讓低收入人群進入因病致貧返貧的惡性循環，而且也可能導致廣大的中等收入人群掉入貧困的陷阱。正因為如此，以解決疾病問題為目標的醫療保障對于實現共同富裕具有戰略性意義，是實現共同富裕的一項“基礎性制度”。

實現共同富裕需要實現經濟上的穩定發展，而經濟的穩定經常受到各方面因素的影響，低收入人群、中低收入人群，甚至包括中等收入人群，一旦遭遇風險就非常容易進入貧困狀態。其中，疾病的不確定性使得部分群眾由于大額醫療費用支出而面臨著“因病致貧返貧”的風險，發揮醫療保障制度的保障作用可防范和治理該類支出型貧困，確保困難群眾基本醫療有保障，不因罹患重特大疾病而影響基本生活，并減輕困難群眾和疾病患者的醫療費用負擔，從而保證經濟上的穩定。因此，有效的醫療保障是穩固扶貧成效、筑牢脫貧基礎的關鍵，也是平穩走向共同富裕的一項托底保障。

更進一步來分析，醫療保障制度還能從更廣闊的角度為經濟發展提供動力。醫療保障通過各種保險、救助和福利方式，改善低收入和中低收入群體的福利水平，從而更好地實現再分配。這種再分配是實現社會公平的一個重要方面，對于促進生產效率的提升也十分重要。醫療保障也是對勞動人群的保障，是對勞動人群健康與勞動能力的保障，是對整個國家正常的勞動秩序和勞動質量的保障，而勞動，不論是何種方式和類型的勞動，是實現共同富裕的前提條件，從這個意義上來說，醫療保障對于實現共同富裕也是一種基礎性的制度安排。

改革開放以來，醫療保障是國家十分重視的關系到民生保障需求的重要的制度安排。我國醫療保障體系在歷經30余年的改革探索后形成了至今框架日益清晰、且已基本覆蓋全民的多層次保障體系。我國醫療保障制度隨經濟社會的發展而朝著助力共同富裕的方向發展。特別是，在2012—2017年，脫貧攻堅的任務被提升到治國理政的重要位置，國家高度重視并大力支持醫保扶貧的發展。城鎮職工基本醫保不斷改革，保障水平不斷提升；新農合與城鎮居民醫保快速建立和發展，并最終合并為城鄉基本醫療保險，不但提升了公平性，也增強了對于居民的保障力度；這一時期，國家還著力建設大病保險、醫療救助和商業保險等更高層次的醫療保障制度。2018至2020年是醫保扶貧打贏脫貧攻堅戰的最后沖刺階段，政府為支持醫保扶貧發展頒布了一系列政策文件，對醫保扶貧的各項工作進行決策、指導和協調，使多層次醫療保障制度體系建設不斷完善，籌資標準不斷提高，機制不斷健全，經辦管理服務不斷優化。由此，醫療保障的發展為反貧困做出了突出的貢獻。

新時期醫療保障的發展對于共同富裕的實現需要發揮更加重要的作用。一是要深化各項醫療保障制度的改革，提高醫療保障對于貧困邊緣人群包括低收入人群和中低收入人群的保障水平，確保不產生新的“因病致貧”現象；二是通過發展更有價值的商業醫療保險和互助醫療、慈善醫療，加強對中等收入和高收入人群的醫療和健康保障；三是通過醫療保障的法制化和科學化發展，建立醫療扶貧促進共同富裕的長效機制，確保醫療保障的可持續發展；四是實現醫療保障與衛生保健的協同發展，通過健康管理和健康促進活動，為全人群提供更高水平的健康保障。共同富裕的一個基本指標是人群的更加長壽，以及老齡人口具有更長的健康壽命，因此，醫療保障的“基礎性作用”在未來必然會更加重要，而不是在共同富裕的過程中逐步淡化或是減弱。正因為如此，無論是2020年公布的《中共中央國務院關于深化醫療保障制度改革的意見》，還是2021年公布的《“十四五”全民醫療保障規劃》，都對醫療保障的改革與發展提出了更高的要求，并作出了科學的發展戰略安排，這些都是我國完善醫療保障推進共同富裕的重要的制度安排。

（作者系中山大學國家治理研究院副院長、教授）

扎實推進共同富裕，補齊農村養老保障制度建設短板

林 義

習近平總書記指出：“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕”，“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。脫貧攻堅和新型城鎮化戰略為進一步縮小城鄉差距創造了有利條件。我國的現實國情表明，農村老年人無論是所獲的經濟保障水平、服務保障和精神慰藉質量，還是獲得基本公共服務的數量與質量，較之于城市老年人都存在很大差距，農村老齡化面臨的現實及長遠挑戰都遠大于城市。因此，完善農村養老保障體系是鄉村振興戰略的重要內容，也是助力農村老年居民實現共同富裕的重要途徑。

首先，以制度創新為牽引，加快推進農村養老保險體系建設，切實提高農民養老金的經濟保障水平。我國農村養老保險制度，實現了農民養老保險制度從無到有的歷史性跨越，農村養老保險制度的覆蓋面逐步擴大增長和參保人數穩步增長，為發展中國家解決農民的養老難題提供了有重要參考價值的中國方案。但較之于城鎮職工養老保險制度，農民養老金水平雖經多次調整仍然偏低，難以實現保障基本生活的目標。為實現黨的第二個百年重要奮斗目標，需要按照共同富裕的要求，努力探索建立具有中國特色的全國統一、城鄉統一和城鄉老年人公平享有的國民基礎養老金體系的戰略架構。由于養老保險制度演化的路徑依賴特征，要在短期內實現城鎮職工和城鄉居民養老保險兩種制度并軌的任務非常艱巨。需要明確在實現共同富裕目標約束下完善養老保險制度建設的總體思路。積極探索不低于低保救助水平的農民基礎養老金的創新性方案，爭取逐步提高農民基礎養老金的經濟保障水平。綜合考慮央地兩級財政支持，創新土地換保障機制，完善農民繳費+政府匹配支持繳費及基金投資補貼機制，增加對低收入農民匹配繳費的比例。通過多措施并舉，完善農民養老繳費投資激勵政策，強化農村家庭成員共濟互助的支持，逐步提高農民的基礎養老金水平，為長期推進的養老保險制度并軌和國民基礎養老金制度建設，創造必要條件。在條件成熟后分階段實現、分步驟實施城鎮職工和城鄉居民養老保險的制度并軌。雖然改革任務異常艱巨，但只要以實現共同富裕的目標為引領，堅持以人民為中心的發展理念，改革戰略突出制度創新、機制創新和系統集成，堅持不懈，久久為功，就一定能夠走出一條中國特色農村養老保險發展道路，保障農村老年人的基本生活，使其能夠共享社會發展成果。

其次，弘揚制度優勢和強化制度創新，探索多層次農村養老保障和養老服務體系的創新路徑。在扎實推進共同富裕進程中，需要遵循中國國情的內在約束，更加突出鄉村振興戰略中人的全面發展，避免農村養老保障突出單一經濟保障的思路。在重視提高農民基礎養老金待遇的同時，需要特別注重彌補農村養老保障和養老服務體系中的現實短板，筑牢家庭保障根基，強化農村家庭扶持政策。一是民政衛健系統提供的政府養老服務應助力農村家庭養老保障的既有功能的提升。農村老年人的家庭空巢化嚴重，農村老年人長期依賴的家庭養老保障功能嚴重弱化，鄉鎮養老院的既有功能遠不能夠滿足農村老年人的養老服務需求。面向空巢老人、貧困老人的養老服務不足和心理慰藉嚴重缺失，已成為制約農村養老保障體系健康發展的不可忽視的短板。亟待強化政府、社會和家庭在養老保障制度建設中的協同作用，加快彌補農村養老保障的制度短板、資金短缺和服務短板。二是切實強化農村老年人的心理疏導并重視老年心理風險控制。近年來，農村老年人因各種原因導致的自殺問題凸顯，嚴重危及中華尊老文化的根基和傳統家庭保障的制度基礎。共同富裕的價值追求要求深度挖掘中國尊老孝老的豐富制度文化資源，進一步弘揚而不是弱化中國傳統的家庭保障既有優勢。弘揚中華孝文化需要政府、社會和家庭成員的共同努力，需要全社會人文環境的培育。應探索農村老人老有所養、老有所依、老有所為、老有所樂的能力提升和質量提升的新途徑。

最后，堅持以人民為中心的價值追求和共同富裕的奮斗目標，切實彌補老齡化壓力下農村養老保障的制度短板。需要更加強調系統集成和政策協同，發揮經濟政策、財政金融政策、社保政策、文化教育政策和家庭扶持政策融合發展的綜合治理效能。結合鄉村振興戰略實施，農村土地制度完善和鄉村基層社會治理創新，切實增加農民收入，提高農村地區財政轉移支付力度，完善縣級特困人員供養服務設施，增加鄉鎮區域性養老服務中心、村級互助養老服務點，提升農村家庭養老照護服務能力。通過揚長避短，深度挖掘制度資源，重塑并筑牢家庭文化根基，破解農村老年人在經濟保障、服務保障和精神慰藉上的難題。

（作者系西南財經大學教授）