預算績效問責的理論回應與制度建構

胡 明

(華南理工大學 法學院,廣州 510006)

一、問題的提出

建立健全規范的問責制,是推動政府及其工作人員履職盡責的利器,也是提高政府治理效能的法寶。近二十年來,我國沿著預算績效管理改革的主線,從2003年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預算績效評價體系”正式啟動改革,到2008年黨的十七屆二中全會明確強調“推行政府績效管理和行政問責制度”,再到2014年修訂《預算法》并把“講求績效原則”上升到法律層面,又到2017年黨的十九大報告宣告“全面實施績效管理”改革目標,預算、績效管理與問責制的功能得以深入融合, 逐步形成以“花錢必問效、無效必問責”為理念的預算績效問責制。 在中央層面, 通過中共中央、國務院及其部委的推動,出臺了一系列有關預算績效問責的綱領性文件①參見《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》(財預〔2011〕416號);《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號);《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號)。,也曝光了相關典型案例①例如,《國務院辦公廳關于違規修建辦公樓等樓堂館所案件調查處理情況的通報》(國辦發〔2007〕41號)以及《國務院辦公廳關于部分債務沉重地區違規興建樓堂館所問題的通報》(國辦發〔2021〕39號),就部分地區違規興建樓堂館所的問題予以了通報。;在地方層面,自2003年起開始預算績效問責的試點探索,有些地方還制定了專門的預算績效問責規范。②參見《四川省人民政府績效管理過錯問責及結果運用辦法(試行)》(川府發〔2012〕13號);《萍鄉市財政預算績效管理問責辦法(試行)》(萍財績〔2020〕15號);《上杭縣預算績效管理問責辦法》(杭財績〔2015〕17號)。同時,基于預算績效問責對全面依法治國與全面從嚴治黨的重要作用,習近平總書記對問責制明確指出:“要整合問責制度,健全問責機制,堅持有責必問、問責必嚴,把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來,實現問責內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化。”③習近平:《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》,載《人民日報》2016 年5月3日,第002版。我們要深刻領會和貫徹其中蘊含的核心要義。預算績效問責作為整合而成的一種系統性、升級版的問責制,如何依此建構中國特色的預算績效問責制,不僅是實現預算資源配置績效最大化的邏輯起點與基礎路徑,還將成為增強政府公信力和執行力以及建設高效、責任、透明政府的基本標志。

相較于規范意義上問責制主要遵循“行為模式—法律后果”的邏輯結構,預算績效問責制是一種超越并涉及問責理念、方法、功能、結構、體系等方面的機制,關涉國家治理邏輯的變遷。就其定位而言,預算績效問責乃政府治理方式的內在變遷,唯有堅持刀刃向內,深入推進預算制度和問責制改革,才能完成歷史使命;就其意義而言,對于如何更好地讓績效問責融入治國理政之中,如何優化預算資源配置和實現財政分配正義,如何促進作為國家治理基礎和重要支柱的財政更好地實現法治化,都具有至關重要的作用。同時,踐行預算績效問責不僅將問責制、預算法治引入不斷完善與持續改進的軌道之中,相關理論研究也必須隨著預算績效問責實踐的發展而同步升級,唯有如此,理論研究才能照進現實,從而準確回應預算績效問責實踐中的新現象、新問題和新趨勢。因此,對預算績效問責的理論源起、法理基礎、邏輯脈絡、體系構造等內容進行深入研究,實屬必要。

二、預算績效問責的源起與定位

預算績效問責作為預算、績效管理與問責制結合的產物,與政府治理現代化相伴而生,體現為一種對政府及其部門的預算全過程開展的預定、監測、評價、應用、獎懲、改進等系列活動。當前,預算績效問責以其立足國情的特色性、立足實際的靈活性以及立足理論的前沿性,尚處于發展階段,未形成一致定義,但可從中窺見端倪。

(一)預算績效問責的興起探微

預算績效問責不是一個概念的演繹推理結果,而是對既有制度與實踐的不足予以改進的制度,具有鮮明的時代特色,展現出了強大的制度生命力。

1.糾正傳統預算的弊端

傳統預算強調要把政府收支行為關進預算籠子里,被視為“一個以數字表現的事前計劃,作為指導,監督批評一切行政活動的有效工具”①馬寅初:《財政學與中國財政——理論與現實》(上冊),商務印書館2001年版,第25頁。,認為只要事先制定出嚴密的預算規則,實現對政府收支行為的嚴格規范,就能實現財政資金效益的最大化。殊不知,這些嚴密規則僅在資金與結果之間建立起松散的聯系,作為工具性的強約束規則本身并不能自動轉化為實質性的產出和結果,過度的控制導向反而約束了預算管理者的手腳,使他們更重視過程而非結果,產生對規則負責而不對結果負責的悖論,成為績效低下甚至不負責任的“避風港”。為糾正傳統預算的弊端,預算績效管理的重心從記錄開支項目拓展到開支效果,問責制也依托于預算這一載體,設計之初就在合理的組織結構下形成非常清晰的結果導向,并通過構建一個全方位的預算運行閉環,提升預算的預測性和機動性,促使政府更好地對預算的實質產出結果負責。

2.克服傳統問責的缺陷

信息、對話和強制這三個維度是分析問責的經典框架,也是理解問責的關鍵所在。②參見林慕華、馬駿:《中國地方人民代表大會預算監督研究》,載《中國社會科學》2012年第6期,第73-90頁。傳統問責也存在一定缺陷:對信息的掌握程度是問責的前提保障,因為缺乏充足的信息支撐,問責往往局限于一些典型案件和突發事件,其范圍相對有限;問責往往強調強制性的制裁后果,更為關注一些失職瀆職、懶政怠政行為的懲戒,偏向于消極性的責任追究,而非以認識問題、改進問題作為出發點。預算績效問責能較好地克服這些缺陷:通過預算績效管理,可以構建一個從投入到過程再到結果的績效信息流,完整的信息流既可反映政府的整體績效,強化資金與結果之間的聯結,又可保證用好問責這把利器,更好發揮傳統問責的優勢;基于對績效信息的全面運用,將改變問責制的運行方式,不僅關注一時決策失誤可能造成的消極后果,而且更為重視如何不斷推進政府治理創新。申言之,預算績效問責更具實質性,先通過權與責的厘清來強化責任擔當與約束,再通過責與利的聯結促使責任主體不斷提升政府治理的效能,實現“權、責、利、效”相統一。

(二)預算績效問責的法理定位

欲更深刻探析績效問責與傳統問責之間的差別,以下從法的價值和功能兩個角度挖掘預算績效問責產生的法理淵源。

1.價值定位:追求實質法治

問責與法治緊密相連,問責的實現依賴法治,問責也是法治建設的動力。從財政問責機制的變遷中,可窺見法治發展的端倪。追蹤預算制度的歷史進程可以發現,預算作為控制政府“錢袋子”的工具,始終與財政問責密切相關,重在關注政府及其工作人員能否明智和可靠地使用委托給其管理和控制的資金。通過預算對政府的收支活動進行整合,設定蘊含“命令—服從”的行為結構,要求遵守最高權力機關設立的規則,從而完成一種使政府收支行為服從規則指引的法治事業,體現對法的安定性價值之追求。③參見馮雷:《二元法治觀的價值困境及方法論應對》,載《北方法學》2020年第5期,第138頁。與通過“命令—服從”模式提供一種合法性評價不同,預算績效問責的中心不是財政支出的過程與細節,而是要求政府對撥付的資金總額、約定的績效目標以及資源的運作效率負責。預算績效問責的追求不是停留于形式意義上的預算權力控制——合法性是底線,而是更加注重實質意義上的預算結果導向和公眾滿意度導向——績效性為其生命。預算績效問責旨在優化預算資源配置和提升公共服務質量,它作為一種良法之治,所欲達到的法治目標就在于實現善治,即導向良好秩序和狀態的良法善治。概言之,預算績效問責是良法與善治之混合體,不僅具備一種外在的、手段的法治屬性,體現法治的尊嚴、權威與普遍遵從,它還作為一種牽引預算績效目標實現的價值追求,蘊含一種內在的、本質的善治目的,表征出預算績效問責具有追求和踐行實質正義的法治價值。

2.功能定位:邁向激勵型法

問責在財政領域的早期引入,指向預算規范秩序的建構與維護,源于對管理者的不信任,形成了以制裁為基礎的問責。例如,《預算法》要求“各部門、各單位……不得擅自改變預算支出的用途”“預算支出應當按照預算科目執行”,否則將“責令改正……對單位給予警告或者通報批評……依法給予處分”(第63條、第72條、第95條)。反觀預算績效問責,其旨在通過事前績效目標的審核與管理、事中運行績效的跟蹤與控制以及事后績效結果的評價與應用,在結果導向和公眾滿意度導向下打破復雜的定向控制,讓管理者享有更多決斷權,并激勵其為實質性的產出和結果承擔責任。例如,《預算法》將績效原則(第12條)貫穿于預算編制、預算審議、預算執行以及決算過程,《預算法實施條例》同步規定“績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據”(第20條第2款),搭建起以激勵為主線的預算績效問責框架。

依托傳統預算形成的問責制,要求遵守一套嚴密性規則和強制性規則。傳統問責制容易形成路徑依賴,在應對預算支出剛性增長、部門預算規模擴張方面往往缺乏足夠的靈活性,甚至還可能加劇預算過程與政策過程的分離。由此,一種注重信任的問責制應運而生,基于信任的績效問責制蘊含以效定責、以責確權、責效統一、精準問責等實質法治原理,可稱為“激勵型法”,它給管理者預設明確目標指向以及賦予其充分的技術調整空間,以此鎖定、督促、誘導和促進管理者,使其有充分能動力與創造力提升政府治理的效能,這也是績效問責的核心功能。

三、預算績效問責的邏輯脈絡

構建預算績效問責制需要遵循績效問責的獨特運行邏輯,為目前預算法治實踐的需求提供充分的理論支持,形成對預算績效問責制的系統認知。

(一)從行為到角色的轉變

在社會生活中,每個人無時無刻都會承擔一個或多個角色,如家庭角色、合同角色、社會角色,可惜角色理論尚未成為法學研究的重點。基于意思自治創設形成的法律行為是私法研究的核心,如契約行為、債權行為等。在公法領域,自以行政行為為核心構筑行政法體系以來①奧托·邁耶把行政行為定義為:“在個案中為被管理者規定法律權利的主管政府當局的意思表示。”參見[德]埃貝哈德·施密特-阿斯曼等:《德國行政法讀本》,于安等譯,高等教育出版社2006年版,第179頁。,行政行為理論成為行政法學的核心支柱,如理論層面對行政行為類型的認定是行政法適用的前提,實務層面出臺《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》等,2014年《行政訴訟法》的修訂更是以“行政行為”取代“具體行政行為”,通過拉伸行政行為概念的外延,不斷擴大行政行為的范圍。

受上述影響,預算法學同樣以預算行為作為理論支柱,并沿著類型化思路,搭建預算權配置的整體架構,塑造出一種型式化的預算行為秩序。在立法體例上,《預算法》呈現出以預算編制、預算審批、預算執行、預算調整、決算、監督等預算行為為核心的整體架構,但是僅用抽象的預算行為來強調這種行為的豐富“目的”,有些欠缺準確性。因此,《預算法》采用的型式化控制的預算問責模式,雖然可以實現形式合法性控制的目的,但容易導致預算行為與績效結果相分離。

引入預算績效問責理念后,績效成為預算運行的中樞,法律不能僅局限于對預算行為的抽象調整,還應將預算績效納入其調整范圍。預算調整任務的擴張使得傳統行為理論與現實調整需要之間呈現出緊張關系,亟待尋找預算法學體系新的理論支點。管理者只有具有行為支配性與高度自主性,可以對未型式化的預算行為進行靈活運用和自由抉擇,才能實現預算活動最佳履行的目的。借鑒美國1993年《政府績效與結果法案》(2010年修訂為《GPRA現代化法案》)和新西蘭1988年《公共部門法》(2020年修訂為《公共服務法》)的立法經驗,可以看出,預算績效問責嘗試以角色責任作為理論構建的新支點,對預算績效的調整是通過具體角色來實現的。促進預算績效的提升,意味著先要劃分與穩定各個具體角色。同時,角色也是預算績效問責的基礎,如果行為人作出或未作出某個具體角色所要求的行為,就可以按照該角色的標準來決定將結果激勵或歸責于他,整體上也會對政府形成持續提升治理效能的期待和動力。

從角色理論出發來探究預算績效問責的理論基礎,某種程度上是對“以行為理論為基點的傳統問責模式”所進行的法學換位思考,順應實質法治與激勵型法的要求,有利于向“以角色理論為基點的績效問責模式”轉換。主流的預算法學理論固守行為理論久矣,已對此形成依賴,以致忽視了預算法本位的目的性和預算法主體的角色性。在預算法律關系中,據以已顯示自身特質的,是依托角色理論形成的豐富角色。預算績效問責是通過各種各樣的角色實現的,即行為人被法定或約定的方式劃分和穩定了具體角色之時,也就同步歸入與角色期待的特定行為之中,如何實施該行為以及依此進行歸責或激勵都是該具體角色的要求。從行為到角色轉變的價值在于激發管理者的主動性和創造力,如果將預算系統分為控制、管理和規劃三大系統,預算績效管理主要是將計劃職能集中,同時將管理職能和控制職能下放,管理者有責任行使好被釋放的預算權力。

(二)角色責任的構成要件

角色責任與行為責任相對應,圍繞行為責任構建的問責模式,責任認定主要考慮兩個方面:一是違法程度;二是過錯大小。基于角色責任的預算績效問責,角色是問責基礎,梳理現行績效問責規范,角色責任可解構為以角色劃定為基礎、以角色履行為動力、以角色評判為依托、以角色調整為依歸的要件。

1.角色劃定:目標設定

如何劃定行為人的具體角色,是預算績效問責的起點。第一,角色劃定的邏輯。為確保受托人角色的同一性,還需要進一步將角色劃分為具體角色,意味著只有先行劃分行為人的具體角色,厘清具體角色是什么,并穩定好這種角色劃分,績效問責制度才能良好運作起來。在技術操作方面,可將新型績效預算區分為政治性預算和行政性預算:前者包含戰略規劃、個別規劃以及各預算額度領域的規劃,戰略規劃即總體預算,分為一系列個別規劃,個別規劃反映某行政機關的業務領域,個別規劃又包含一系列預算額度領域(職責領域),最高權力機關將為每個職責領域授權一個預算額度,授權預算額度在于確認具體角色,此即劃定具體角色的過程;后者則指預算額度領域,它可細分為預算額度單位,在此層面則完全賦權于此預算責任主體,在遵守績效和目標的基礎上,其擁有廣泛的靈活性和自由度。第二,角色劃定的原則。至于具體角色的劃定,應在先行預設某個公共目的的基礎上,吸引相關預算部門展開同類投標與同向競爭,根據其對接與實現公共目的之程度,在各個可替代的預算方案之間選定最具競爭力的預算部門,由其承擔實現此公共目的之具體角色。第三,角色劃定的方式。角色責任的具體劃定可通過簽訂績效契約的方式來確立,績效契約是由預算機構和各個支出部門之間協商決定的,它們一般都要明確預算機構下放給部門的支出自主權,以及各個部門在績效上作出的合理而可靠的承諾。①參見馬駿:《新績效預算》,載《中央財經大學學報》2004年第8期,第3頁。簽訂績效契約在于明確各個具體角色的資金總額、績效目標、產出和結果、衡量指標等內容,由此,科層制的預算關系將轉變為一種契約化的預算關系。

2.角色履行:動態監控

劃定后的具體角色,作為角色承擔者,應符合角色的期待,按照該角色的要求作出與之相符的行為。第一,預算規劃負責人的擔保義務。預算規劃的負責人要確保其職責范圍內全部預算活動以公共政策與戰略規劃為導向,要對其擁有控制或監督職責的所有預算活動承擔擔保責任,即負責人具有作為一個運行良好系統之設計者和維護者的職責,對其下屬具體行為人的行為負有擔保義務。第二,具體行為人的忠實與謹慎義務。忠實是對角色承擔者的最基本要求,具體行為人要忠于角色,在積極層面必須以受益人的利益為唯一導向,并依此開展預算執行活動,在消極層面不能將自身利益、部門利益放在與受益人利益相沖突的位置。謹慎是對角色承擔者的更高要求,具體行為人必須具備角色所要求的專業、能力、注意與勤勉,竭盡所能地滿足這個角色的期待。第三,具體行為人的報告說明義務。報告說明義務是對角色的管理與維護,具體行為人應形成預算執行情況的績效報告,如向規劃負責人與財政部門報送詳細的績效月度與季度報告,以便及時發現和糾正較大偏離績效目標的行為,采集及匯總績效預算運行中的重點信息,并須對績效報告中的問題及時進行說明、解答與反饋,以便規劃負責人和績效評價人充分把握預算執行的動態。

3.角色評判:績效評價

預算績效評價是對角色承擔者的評價過程,即判斷行為人是否作出了其具體角色所要求的行為,這也是推動績效問責的“指揮棒”和“助推器”。第一,指標體系的建構。指標體系是績效評價標準的量化表達,也是實現績效評價的基礎和技術工具。在指標體系的定性上,績效評價不是對角色承擔者簡單化的合法性評價,而是對預設目標是否實現、目標設定是否合理以及目標實現是否符合成本效益原則等多維度的合理性評價。在指標體系的定量上,既要構建共性指標框架①如《財政部關于印發〈預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》(財預〔2013〕53號)建立了對財政預算、部門整體支出、項目支出的共性指標框架。,又要構建個性指標體系,當然也不宜單獨評價,對于對象、目標一致的項目可同時評價,以保障績效評價結果的科學、合理、公正。第二,評價權力的分化。績效評價權不宜由單一主體掌握,而應依其功能進行分解:評價組織權,作為一種組織性的支配力,將產生對整個評價過程的限制、約束或指引效果;評價實施權,指向具體作為的評價執行人,可劃分為自評權與他評權;評議參與權,為保證評價的公信度與公認度,專家、公眾皆有權參與評議,同時評價參與權還暗含知情權、表決權、監督權等要素;評議設計權,它不宜由組織者獨立行使,應由委托人和第三方共同設計評估的內容、指標、標準、流程與方法等。第三,完成狀態的區分。根據角色承擔者履行角色責任的程度,可分為不完全履行、基本履行與完滿履行。②參見吳然:《基于角色責任的利益理論——權力概念分析新解》,載《法制與社會發展》2017年第1期,第35頁。不完全履行,即履行不符合該角色的標準,未盡到角色責任,如“績效偏低”,但與違法狀態相區別,即角色承擔者并未違反禁止性規范或命令性規范;基本履行,屬于最低程度的完成狀態,即該角色已完成預設的參數、指標;完滿履行,屬于最高程度的完成狀態,即該角色已超額完成角色期待。

4.角色調整:結果應用

評價結果的作用不啻于對角色承擔者的評價,更要依此對角色進行調整,形成一條從角色劃定到角色履行再到角色調整的完整激勵鏈條。第一,調整方式。根據角色責任完成狀態,要對角色承擔者給予合理的獎懲措施。有學者將其分為三個層次:結果通報、內部管理、外部問責。結果通報起到最低程度影響,包括結果公開,向本級黨委、政府、人大報告,向上級主管部門、本級財政部門報送;內部管理將起到改進預算管理的作用,包括優化預算安排和支出結構、放松或強化支出控制、改進項目管理、掛鉤薪酬分配、給予表彰或責令整改等;外部問責則直接影響未來政策與規劃以及人事安排,包括調整政策、戰略與規劃,這也是行政問責和干部選拔的重要參考。③參見張平、茍燕楠:《預算績效管理中的結果應用機制研究》,載《求索》2021年第2期,第163頁。第二,應用強度。根據評價結果對預算資源再分配的影響程度,從弱到強可分為報告型績效預算、參考型績效預算、決策性績效預算。報告型績效預算,即評價結果僅公開和報送,不對預算資源再分配產生實質影響;參考型績效預算,即評價結果將作為預算決策的重要參考,但不是唯一或決定性參考;決策型績效預算,即評價結果直接決定預算資源再分配,對預算決策產生完全性、實質性影響。①參見何達基、趙早早、王錦花:《從績效預算到績效預算管理——基于理論與實踐的分析》,載《江蘇師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期,第65頁。第三,角色歸責。角色責任超越了過錯歸責原則,無故意或過失并不是角色承擔者逃避責任的理由。績效問責采用一種角色與結果相關聯的歸責法,角色歸責是主要歸責原則,過錯歸責僅是次要考慮因素。第四,豁免機制。豁免是角色歸責的重要補充,也是鼓勵角色擔當的重要保障。如何適用豁免以“是否善意履職、是否忠誠于法律要求和倫理要求、是否出于公共利益與社會需求”②劉暢:《國家治理中問責與容錯的內在張力與合理均衡》,載《政治學研究》2021年第2期,第135頁。等因素作為判斷標準,對不斷推動政府治理效能提升的行為予以激勵,實現問責與容錯相融合。

四、預算績效問責的制度建構

預算績效問責是一種高度應用于改革實踐、高度回應法律與政策需要的制度體系。立足預算績效問責的邏輯思路,對我國現行預算績效問責改革予以反思和前瞻,在整體上反映出“拘泥于立法現狀”和“依賴于單方力量”兩個誤區:一方面,預算績效問責制的構建不能滿足于現行預算立法條款的增刪與修繕,亦步亦趨的法條主義、注釋法學不足以構建完整的制度體系,而應對預算制度進行革故鼎新;另一方面,預算績效問責改革不能僅依靠政府部門單方推動,還要依靠立法機關、監察機關等協同力量,與其相關聯的外力介入也是必不可少的。對此,完整的思路是應兼顧預算績效問責的內部關系與外部關系兩個維度,從而鍛造績效問責制的實踐品格與回應品性。

(一)預算績效問責內在架構的重整

雖然預算績效問責還處于不斷探索階段,但現有發展經驗表明,這不僅僅是預算業務流程的簡單變化,而是體現了對預算內在架構的多維重構。

1.重視預算組織法

預算績效問責指向各個具體角色,如果各個角色承擔者缺乏同一性,那么預算績效問責的效果將大打折扣。因此,預算績效問責的內在架構重整,首先必須從法律上將預算績效管理加以組織化,對預算組織形式及要素作出合理建構。長期以來,預算法被定位為行為法或程序法,偶有的組織規范夾雜其中(如《預算法》第32條),其組織法性質處于研究的邊緣地帶。未來預算績效立法,應強化對預算組織法的認知。預算組織是預算活動的載體,要有效開展預算活動,自恰的組織規則、合理的組織結構以及組織建設的標準化,都必不可少。一方面,形塑預算內部結構。與預算績效問責相適應的組織架構,應進行體系性整合,實現戰略、預算和績效的一體化:應與公共政策相對接,依此確立包含戰略目標、優先次序的戰略規劃;再將戰略規劃分解為規劃,它是落實戰略規劃的基本單元,規劃有支出上限且應落實到唯一負責人;最后將規劃細化為行動,它是預算支出的終點,由此形成一個由戰略規劃、規劃、行動組成的組織架構。另一方面,打破部門預算本位。我國實行以部門為單位的預算編制模式,每個預算部門都欲爭取更多預算資源,目標更多是為了完成部門預算安排。因此,應將預算部門合理嵌入一種激勵性的組織架構之中,促使勤儉節約、講求績效成為預算部門的內在需要。承前所述,預算規劃是預算架構中的基本單元,可考慮以預算規劃作為分配預算資源的基礎。預算編制可立足規劃本位,激勵各部門從規劃設計本身進行優化,促使預算部門更好地編制規劃本身以及更優對接公共政策、實現規劃目標,將預算規劃定位為既可聯結政策目標、反映優先次序,又可整合預算資源、設置各類活動及其績效目標的基本單元,并自下而上地編制預算。①關于預算規劃的代表性研究,可參見李兆宜:《中國公共預算體制轉型研究:從投入預算到規劃預算》,中央財經大學2019年博士學位論文。

2.強調角色責任制

落實角色責任重在具體角色的設計,尤其應當對一些重點角色進行統籌把握。首先,確定誰是績效問責對象。根據預算組織架構,規劃是預算的基本單元,但預算規劃本身并不具備可問責性,還必須落實到承擔預算規劃的角色承擔者。根據《憲法》第86條、第90條、第105條,《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第6條、第77條、第78條,《預算法》第8條、第25條、第26條以及中共中央、國務院2015年印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》第18條的規定,我國實行行政首長與部門單位負責制,故角色承擔者應包括行政部門及其負責人。對此,《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》規定“地方各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體”,《項目支出績效評價管理辦法》(財預〔2020〕10號)第29條明確規定“對使用財政資金嚴重低效無效并造成重大損失的責任人”追責問責,所指負責人應是部門首長,而非一般工作人員。其次,應加大對角色承擔者的賦權。對于角色承擔者,只宜設定一些彈性規定或某些程序性要求,具體如何實施應交由其自主為之,每個角色承擔者都有權針對實現績效目標進行預算資源的靈活調配。如果績效評價結果頗優,可賦予其更大自主權。最后,強化財政部門的支出審查職責。支出審查強調對預算資源配置中的“基數”依賴進行系統審查,以挖掘并削減無效、過時以及非優先的支出,以此為那些與重點政策相一致的優先事項保留財政空間。②參見李成威、杜崇姍:《零基預算:從方法到理念演進的要件分析》,載《中央財經大學學報》2020年第10期,第5-7頁。將支出審查納入預算編制,既可實現對中長期支出限額的控制,又可通過資源重新配置改善支出的優先次序。2022年3月5日,李克強總理在《政府工作報告》中指出:“要堅持政府過緊日子,更好節用裕民。大力優化支出結構,保障重點支出,嚴控一般性支出。”③李克強:《政府工作報告——二○二二年三月五日在第十三全國人民代表大會第五次會議上》,載《人民日報》2022年3月13日,第001版。對此,財政部門應強化支出審查,要求預算編制符合中長期支出限額和民生支出優先事項,并實現“基數預算”向“零基預算”的預算編制理念升級,打破支出固化僵化的局面,削減或取消無效、低效以及非優先性支出,深入貫徹落實國務院的決策部署。

3.明確績效審計制

審計角色擔負預算監督使命,與預算績效問責制密切相連。但是,傳統審計是一種收支合規性審計,績效審計是追求預算運行和績效結果之辯證統一的全方位審計,即“將傳統的合規性審計所堅持的形式法治提升到實質法治的層次”①劉劍文:《財政監督制度變革的法治進路——基于財政績效的觀察》,載《中國法律評論》2021年第3期,第173頁。。我國提出績效審計改革已有多年,《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督”,但是績效審計仍面臨法律依據不足、整體定位較低、角色優勢不彰等問題,對此,應“將績效審計的時間和深度適度擴展以彌補財政和預算部分的問責缺陷”②李燕、王佳文:《預算績效管理問責要素分析與機制優化》,載《中央財經大學學報》2022年第1期,第18頁。。首先,應增加績效審計的制度供給。雖然2021年修訂的《審計法》規定“績效”是審計工作報告的重點(第4條),并將“決算”“重大公共工程項目”“落實國家重大經濟社會政策措施情況”(第18條、第23條、第26條)納入審計職責范圍,這是修法的亮點所在,但是整體上仍缺乏對績效審計的系統性規定。反觀地方層面,已積累不少立法經驗,如2010年3月1日施行的《寧夏回族自治區績效審計辦法(試行)》、無錫市審計局2020年6月23日印發的《關于在審計項目中全面推行績效審計的實施辦法(試行)》等,深圳市更是于2002年便開始探索績效審計,多年來一直堅持發布年度績效工作報告。建議合理吸收這些經驗,增加關于績效審計的體系化規定。其次,應提高績效審計的整體地位。績效審計不應是微觀績效審計,不能只是沉浸于單個預算項目、單筆預算資金、單段預算管理的財務細節審計,而應著眼于預算績效改革的全局,要求強化戰略規劃思維和拓展績效審計視野③參見付偉、任潔、楊宇:《主要英語國家政府績效審計的共性及啟示》,載《社會科學家》2021年第8期,第112頁。,將績效審計與黨中央、國務院重大決策部署以及地方各級黨委、政府重大政策措施有效對接,從宏觀視角協助人大、政府識別支出優先次序和監督政策落實效果,并依此開展對政府及其部門的整體績效審計,同時強化對預算資源統籌、支出總量、支出結構和優先政策的源頭審計、過程審計與結果審計。最后,應激發績效審計的更大優勢。審計機關獨立于預算部門,具有組織和功能上的獨立性、專業性:一是績效評價的實施權由財政部門與預算部門掌握,由其主導的績效自評和第三方評估的獨立性、公信度都相對不足,績效審計則更具獨立性;二是相較于績效評價主體,績效審計主體更具可問責性,如果違反專業規范,審計人員可能被撤銷執業資格,而評價專家較難受到紀律處分;三是績效評價與績效審計不能同質化,應明確二者分工,減少資源浪費。績效評價為績效審計的開展提供了條件和基礎,績效審計的重點是對預算績效管理全流程的再審計,包括對目標管理、績效運行、績效評價、結果運用等環節的審計,而不是要替代績效評價,對此可加強對重點績效評價、績效自評和第三方績效評價真實性、合法性、合理性的績效審計。

(二)預算績效問責外部力量的整合

預算績效問責制的構建不能局限于內部架構的重塑,還必須強調外部主體的介入與作用,提升制度的生命力需要打造一個開放結構,以凝聚各方共識、形成改革合力以及提升預算績效問責能力,反向倒逼預算績效問責內部架構的進一步優化。

1.發揮人大主導作用

各級人大及其常委會在預算績效問責體系中居于極為重要的地位。根據《憲法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《預算法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定,人大享有立法權、監督權、重大事項決定權以及全方位的預算審查監督權等權力,推進預算績效問責必須發揮人大應有的主導作用。首先,強化人大對預算支出績效的問責。2018年,中共中央辦公廳印發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》提出“加強對支出績效和政策目標落實情況的監督”;2021年,《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》強調“加強預算績效的審查監督工作”。為了更好落實上述政策法規,人大應加大如下方面的問責:一是就預算草案的總量、結構、重點支出等重大國家戰略、重大方針政策和決策部署的落實情況、支出績效進行審查監督;二是就部門預算、轉移支付政策措施和決策部署的落實情況及其績效目標設定、實現、結果評價及結果應用進行審查監督;三是如果前述審查監督中發現績效偏低情形,有關負責人應聽取意見,并可提出詢問和質詢,要求其及時答復,如果對答復不滿意,可要求再作答復。其次,適時推進預算績效問責立法。推動預算績效問責改革,還需啟動預算績效問責立法,通過發揮立法的權威性和統領性作用,將改革向深處推進。同時,也亟待制定一部基本性、綜合性的“政府績效預算法”,通過預算績效管理改革的整體布局,為推進預算績效問責落地生根提供強大法律支撐。最后,明確由人大主導預算績效評價。對于預算評價的主導權,目前主要歸于財政部門,為提高預算績效評價的獨立性與公信度,應由人大主導,由其負責遴選具體評價機構,并要求接受績效評價的預算部門就評價中發現的問題接受人大詢問、給予書面答復以及予以整改落實等。

2.釋放監察問責優勢

2021年6月,中央紀委國家監委官網通報了“甘肅省蘭州市榆中縣不顧實際使用大額財政資金建設景觀工程問題”的案例,即2016年至2019年,榆中縣未能將有限的預算資源優先用于改善民生,而是大搞勞民傷財的政績工程、形象工程,時任縣委書記和縣長受到黨紀處分和政務處分。①參見《中央紀委國家監委公開通報六起違反中央八項規定精神典型問題》,載中央紀委國家監委網站2021年6月7日,https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202106/t20210606_243341.html。此案涉及預算績效問題,但問責過程引入了監察力量。對此,可整合監察問責在懲戒貪污腐敗、約束權力任性及促進廉政善治方面的制度優勢,實現績效問責與監察問責的銜接配合:第一,監察問責重點指向領導角色,與預算績效問責的角色邏輯不謀而合;第二,監察問責的對象是承擔領導職務的人員,與預算績效問責強調的部門首長負責制相契合;第三,監察問責的依據是領導人員履職不力、失職失責的行為(《監察法》第11條),績效低下往往是領導人員懶政怠政、作為不力的結果,也與預算績效問責內含的未盡到角色責任但行為并未直接違法相一致;第四,根據監察問責的程序,監察機關可依權限直接問責或向有權作出問責決定的機關提出問責建議(《監察法》第45條),亦與預算績效問責的回應性特征相融。因此,可將監察力量納入預算績效問責的制度體系,讓預算績效問責真正長出“牙齒”,借助監察機關的力量助推預算績效問責得到更好落實。

3.激發公眾問責活力

相較于傳統問責模式,預算績效問責更具開放性,可通過吸納社會公眾來提升問責的動力與活力。首先,預算績效信息公開透明。預算績效問責以信息公開為基礎,績效信息不透明必然缺乏可問責性,只有提高預算績效信息的透明度,才能保障預算績效問責的運行。雖然《預算法》《預算法實施條例》專門規定了預算公開,但是還未將預算績效信息納入公開范圍。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出“財政部門要推進績效信息公開,重要績效目標、績效評價結果要與預決算草案同步向社會主動公開”,這意味著要實現預算績效管理全過程的信息公開。考察2022年中央部門預算公開,雖然大幅增加了項目績效目標公開的數量,但是所公開績效目標與指標的合理性、完整性、準確性、可讀性、可視性等仍需進一步強化。其次,擴大公眾的預算參與權。預算參與權的規范構成包括參與資格的法律認可、公民表達渠道的疏浚以及公共訴求的及時采納①參見胡明:《財政權利的邏輯體系及其現實化構造》,載《中國法學》2018年第1期,第159頁。,大體分為兩個維度:一是義務層面,角色承擔者負有對其預算決策、執行行為以及評價結果等聽取意見、答復疑問和采納建議的義務;二是權利層面,公民享有對預算績效管理的過程展開對話、參與評價、表達質疑以及要求政府予以回應的權利。對此,目前僅《預算法》第32條、第45條有所涉及,但規定過于抽象,缺乏可操作性,仍需從義務與權利的雙重維度對預算參與權予以落實,角色劃定、角色履行、角色評判、角色調整的全過程都可擴大預算參與。最后,落實公眾的預算監督權。無論是提升績效透明度還是擴大預算參與權,其本身都不能保證問責的真正實現,還需要落實公眾的預算監督權,除了一般預算監督包括的檢舉、控告、訴訟等權利,還可重點從預算績效評價方面強化公眾監督。《預算法》第57條、《預算法實施條例》第53條僅規定“開展績效評價”是預算部門的職責,但是無論是預算績效結果的自評還是第三方評價,都應強化公眾監督,以促進評價過程和評價結果更加合理公正。

五、結語

預算績效問責既是督促政府對人民負責的必要手段,又是促進政府持續提升公共服務供給質量和效率的強大動力。因此,提升預算績效問責能力和完善預算績效問責體系,將成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要體現。通過前文論述可知,預算績效問責不是重在最終結果的責罰,也不要求僵化的服從,而是要注重實質法治和激勵型法層面上的預算績效、權利保障和分配正義。“‘問責制’的要義在于每一個扮演一定角色的社會成員都承擔相應的義務和權責,并加以常規化的督促,若有違背或落空則必當追究。”②史際春、馮輝:《“問責制”研究——兼論問責制在中國經濟法中的地位》,載《政治與法律》2009年第1期,第2頁。預算績效問責的理論基點亦應實現從行為到角色的轉變,務必沿著角色責任的邏輯主線予以建構,這既從法理角度提出了法學研究不應受制于思維慣性的束縛,又是預算法對績效問責處于缺乏理論歸宿狀況應作出的合理回應,重視角色責任理論研究對提升政府治理效能以及突出預算法理論的創新性、預算法制度的時代性都具有重要意義。

當下,《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求“破除管理瓶頸,推進預算和績效管理一體化”,但是正如前文所揭示的,不僅全面實施預算績效管理是一項綜合性的系統工程,需要同步處理好預算系統、政治系統、管理系統之間的交叉關系,而且還要在一體化視域下探討新時代中國特色問責體系的內部邏輯自恰問題,需要保障預算績效問責體系與黨內問責體系、監察問責體系、行政問責體系的協調與兼容,實現四大問責體系的功能分化與相互承接。因此,推進預算、績效管理與問責制的深度融合,必然要求預算績效問責的改革者與立法者將目光不斷往返于系統性回應與體系性構建之間,這也預示著深化預算績效問責改革將不可避免經歷理論設想與實踐運行、應然要求與實然設計的交叉。當然,開放性與多樣性是預算績效問責的制度特質,這為構建中國特色的績效問責制提供了廣闊空間,我們也可以融通古今中外智慧、跨越學科壁壘、突破部門法域,為中國特色預算績效問責制的向前發展做出應有的貢獻。ML