高水平市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)下市場監(jiān)管領(lǐng)域的包容審慎機(jī)制探討

鄧金容

(成都市藥品檢驗(yàn)研究院 四川成都 610045)

1 包容審慎的來源

包容審慎是我國新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府自由裁量權(quán)監(jiān)管權(quán)行使的重要原則，《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025)》就明確將“探索信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、包容審慎監(jiān)管等新型監(jiān)管方式”作為構(gòu)建職責(zé)明確、依法監(jiān)管的行政治理體系的重要內(nèi)容。包容審慎最開始是為解決快遞行業(yè)、共享經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)約車、電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)監(jiān)管困境而生，當(dāng)前已成為推進(jìn)“四新(新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式)” 市場監(jiān)管及產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要原則之一。

2 包容審慎的定義

2017年兩會《政府工作報(bào)告》提出：“加快培育壯大新興經(jīng)濟(jì)，本著鼓勵(lì)創(chuàng)新包容審慎的原則，制定新興產(chǎn)業(yè)監(jiān)管規(guī)則”。其后國務(wù)院總理李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)確立包容審慎原則的必要性，并從“創(chuàng)新包容”與“安全底線”的辯證角度闡釋包容審慎的核心要義，即“探索既有必要的安全閥和紅線，又能包容創(chuàng)新發(fā)展的審慎監(jiān)管體制機(jī)制，使新動能健康成長”。“包容”一詞出于《漢書·五行志下》：“上不寬大包容臣下，則不能居圣位。”意指容得下不同，眼界遼闊一些，視野宏觀一點(diǎn)。審慎一詞出于《漢書·于定國傳》：“其決疑平法，務(wù)在哀鰥寡，罪疑從輕，加審慎之心。”意指守得住底線，尊重新動能，了然新方位。目前在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出實(shí)行包容審慎監(jiān)管，實(shí)際就是要求對新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管應(yīng)有鼓勵(lì)并規(guī)范的態(tài)度和周密而慎重的方式。

審慎監(jiān)管有幾個(gè)顯著特征，“監(jiān)管的對象是新經(jīng)濟(jì)，秉持的態(tài)度是包容，監(jiān)管的方式是審慎，監(jiān)管的目的是平衡發(fā)展。”其意義在于以更加包容審慎和鼓勵(lì)創(chuàng)新的治理理念，“推動新經(jīng)濟(jì)發(fā)展從微觀意義上的細(xì)則式條文式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪仍O(shè)置安全閥及紅線的觸發(fā)式管理”，管理形式更加靈活，管理效能更加高效。包容審慎監(jiān)管不等于不監(jiān)管，也不等于包辦監(jiān)管，而是采取比傳統(tǒng)監(jiān)管更審慎的有效監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管模式，更重的監(jiān)管責(zé)任，在堅(jiān)守底線思維前提下允許創(chuàng)新試錯(cuò)、市場自我糾偏，創(chuàng)新引導(dǎo)新興業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3 包容審慎的理論基礎(chǔ)

3.1 政治學(xué)領(lǐng)域

在新業(yè)態(tài)治理中堅(jiān)持包容審慎原則，是一種最大限度鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造和激發(fā)市場活力的價(jià)值導(dǎo)向，是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的。“從微觀層面來說，新業(yè)態(tài)行業(yè)仍處于資源跨界調(diào)配期；從宏觀層面來說，我國經(jīng)濟(jì)社會正處于結(jié)構(gòu)調(diào)整期；從產(chǎn)業(yè)治理層面來說，有關(guān)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管體制機(jī)制仍處于方案調(diào)試期。”在新舊治理方案調(diào)試階段，推行包容審慎有助于破解監(jiān)管資源和監(jiān)管對象供給需求不匹配的矛盾，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)發(fā)展間的動態(tài)平衡，是抓住了事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，符合“矛盾論”。

3.2 經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域

包容審慎監(jiān)管原則的出現(xiàn)是符合經(jīng)濟(jì)成本收益理論的。站在市場主體的角度看，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式要求以最小的成本實(shí)現(xiàn)最大化的收益，這是資本逐利的必然；新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的包容審慎，是市場主體在不斷適應(yīng)監(jiān)管模式，防范風(fēng)險(xiǎn)，追逐利潤最大化，進(jìn)行自我革命和創(chuàng)新的必然選擇。站在政府監(jiān)管部門的角度看，在一切新事物出現(xiàn)的同時(shí)，允許無論市場主體抑或監(jiān)管主體探索“試錯(cuò)”的可能，是政府部門不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，采取新措施推進(jìn)有效監(jiān)管和社會共治的時(shí)代要求。

3.3 市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論“其本質(zhì)是更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)企業(yè)的活力和競爭力，健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建成小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障”。包容審慎監(jiān)管原則的提出是符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論的，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的發(fā)展，對市場主體提出了更高的要求，要不斷增強(qiáng)自身的新活力和新動能，符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，在市場經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勝劣汰；而政府要不斷提升自身的監(jiān)管效能，提升盡責(zé)履職水平，踐行國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和有效引導(dǎo)。

3.4 行政法學(xué)領(lǐng)域

2019年10月22日，包容審慎監(jiān)管被寫入行政法規(guī)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(以下簡稱《條例》)，這表明，“包容審慎監(jiān)管原則”已成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，成為一項(xiàng)法定行政法基本原則。從“權(quán)利說”來看，行政法意義上的包容審慎監(jiān)管內(nèi)涵分為“包容創(chuàng)新”“審慎監(jiān)管”“有效監(jiān)管”三方面，即容忍“四新經(jīng)濟(jì)”在發(fā)展初期的輕微“非法狀態(tài)”，堅(jiān)持比例原則，動態(tài)權(quán)衡。從“義務(wù)說”來看，將包容審慎對新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提升到行政機(jī)關(guān)的附隨義務(wù)、注意義務(wù)高度上來，是對行政機(jī)關(guān)依法行使自由裁量權(quán)的限制。

4 包容審慎監(jiān)管在市場監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用

4.1 目的意義

(1)培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)需要。統(tǒng)觀當(dāng)今中國，“十四五”規(guī)劃已正式開局運(yùn)行，各項(xiàng)決策部署面臨落地落實(shí)，新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)已經(jīng)成為引領(lǐng)“十四五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量，“十四五”時(shí)期國家進(jìn)入新發(fā)展階段，新發(fā)展階段最重要的特征就是更加注重高質(zhì)量發(fā)展。加之后疫情時(shí)代，在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機(jī)遇期，在時(shí)代之變和世紀(jì)疫情相互疊加的動蕩變革期，堅(jiān)定不移推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動能順暢持續(xù)轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和人民共同富裕，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

(2)深化“放管服”改革的政策需要。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實(shí)施意見》(國辦發(fā)〔2020〕24號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化商事制度改革進(jìn)一步為企業(yè)松綁減負(fù)激發(fā)企業(yè)活力的通知》(國辦發(fā)〔2020〕29號)文件精神，黨中央、國務(wù)院高度重視深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境工作，這就需要在包容創(chuàng)新和審慎監(jiān)管中尋求平衡，培育壯大市場主體，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。《條例》第55條明確指出：“政府及其相關(guān)部門應(yīng)以鼓勵(lì)創(chuàng)新為原則，對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式等實(shí)行包容審慎監(jiān)管，針對特征的不同屬性并結(jié)合實(shí)際情況，分門別類制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)，留足試錯(cuò)空間，同時(shí)確保質(zhì)量和安全，不得簡單化予以禁止或不予監(jiān)管。”

(3)建立服務(wù)型政府的管理需要。當(dāng)代我國市場監(jiān)管的多元化、新型化、復(fù)雜化的階段性特征，特別是在后疫情時(shí)代，要求市場監(jiān)管“在多元目標(biāo)取向上做好統(tǒng)籌、均衡把握，尤其要在統(tǒng)籌活力和秩序、發(fā)展和安全、有效市場和有為政府上突出把握統(tǒng)一性規(guī)律”。我國創(chuàng)造性地提出了“包容審慎監(jiān)管”理念，創(chuàng)新性依靠經(jīng)濟(jì)社會行政法律等多種手段和全鏈條監(jiān)管工具，滿足服務(wù)型政府建設(shè)需求，著力提升監(jiān)管效能。

(4)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的時(shí)代需要。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來”。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)動力，無論是市場主體抑或行政主體，面對新經(jīng)濟(jì)新形勢新領(lǐng)域，只有不斷創(chuàng)新行為模式，才能在危機(jī)中孕新機(jī)，在變局中開新局，創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會良序發(fā)展。

4.2 具體舉措

(1)事前：營造寬松開放的市場準(zhǔn)入環(huán)境。深化行政審批制度改革、實(shí)行“容缺登記”機(jī)制和跟蹤服務(wù)、降低準(zhǔn)入門檻、放寬企業(yè)名稱登記、支持企業(yè)使用新興行業(yè)用語表述經(jīng)營范圍、支持企業(yè)多元化方式出資、服務(wù)企業(yè)融資發(fā)展等，助推“四新經(jīng)濟(jì)”企業(yè)發(fā)展。

(2)事中：探索動態(tài)包容審慎監(jiān)管制度。探索實(shí)行“包容期”管理、設(shè)置合理的“糾錯(cuò)期”允許市場主體自我糾錯(cuò)、推行分級分類監(jiān)管、規(guī)范涉企“雙隨機(jī) 一公開”檢查、審慎行使行政處罰裁量權(quán)、優(yōu)化“經(jīng)營異常名錄”管理、制定推行首錯(cuò)免罰清單及三張清單(《不予處罰清單》《減輕處罰清單》《從輕處罰清單》)，引導(dǎo)和督促企業(yè)依法經(jīng)營，激發(fā)市場主體活力。

(3)事后：完善規(guī)范高效的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。嚴(yán)守執(zhí)法監(jiān)管底線、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、探索“沙盒監(jiān)管”和觸發(fā)式監(jiān)管試點(diǎn)、建立“信用監(jiān)管沙盒”、柔性執(zhí)法、健全信用約束機(jī)制、推進(jìn)誠信體系建設(shè)、加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)監(jiān)管、不納入行政處罰信息公示范圍、實(shí)施市場主體一定條件信用恢復(fù)等，切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

(4)構(gòu)建全鏈條：多方參與的治理體系。明確市場主體和政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，建立政企合作事中事后監(jiān)管新模式，同時(shí)調(diào)動多方主體力量，統(tǒng)籌“政治經(jīng)濟(jì)文化法律科技”等多種手段，著力破解新業(yè)態(tài)下監(jiān)管供給需求新矛盾，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會力量相互協(xié)作，完善新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)治理結(jié)構(gòu)。

4.3 遵循的原則

(1)合法性原則。包容審慎監(jiān)管并不是游離在法律之外，一切都必須在法律允許的范圍內(nèi)活動，是在法治大前提下對市場在資源配置中起決定性作用和行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有效限制。“清單的設(shè)立、運(yùn)行須依據(jù)法定職權(quán)，符合法律要求，遵守法定程序，不能與法律、法規(guī)、規(guī)章等相抵觸。”

(2)合理性原則。尊重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，綜合權(quán)衡經(jīng)濟(jì)與社會效應(yīng)，動態(tài)考慮成本收益理論，遵守比例、便民、合作共利原則，避免給企業(yè)增加不必要的負(fù)擔(dān)，也避免不當(dāng)監(jiān)管遏制創(chuàng)新。

(3)嚴(yán)守安全底線原則。對食品、特種設(shè)備、重大工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全等領(lǐng)域的違法行為嚴(yán)格適用。“對嚴(yán)重危害人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、公共安全，擾亂社會管理秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序等違法行為的，堅(jiān)決依法予以查處。”

(4)處罰與教育相結(jié)合原則。充分考慮市場主體的行為特點(diǎn)和行業(yè)特征，“按照寬嚴(yán)相濟(jì)的思路，堅(jiān)持過罰相當(dāng)和綜合裁量”，堅(jiān)持柔性執(zhí)法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)違法行為當(dāng)事人主動糾錯(cuò)，預(yù)防和改正輕微違法行為。

4.4 發(fā)展方向

現(xiàn)實(shí)生活中推行包容審慎監(jiān)管，需要放寬市場準(zhǔn)入、在約束上審慎包容，維護(hù)市場安全，激發(fā)市場活力；維護(hù)市場秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)還需要加強(qiáng)規(guī)范，強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)事中事后監(jiān)管；探索建立“信用監(jiān)管沙盒”，分類量身制定適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。目前包容審慎還存在著“措施不全面、標(biāo)準(zhǔn)不明確、指導(dǎo)不清晰、執(zhí)行不到位等問題”。在具體實(shí)踐中需要正確處理好政府與市場、發(fā)展與安全、底線與比例、合法與合理的關(guān)系。

當(dāng)前疫情不確定性及其衍生影響依然復(fù)雜，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈紊亂，大宗商品、部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動的傳導(dǎo)、連帶影響有所顯現(xiàn)，平臺經(jīng)濟(jì)競爭格局仍在深刻演化，各種風(fēng)險(xiǎn)相互交織加劇了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程的不確定性。這些因素傳導(dǎo)到市場運(yùn)行中，對中下游企業(yè)成本和消費(fèi)品價(jià)格、市場主體恢復(fù)發(fā)展、保供穩(wěn)價(jià)、市場秩序及安全監(jiān)管，都將產(chǎn)生不同程度的影響，對整個(gè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)抑或全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展都會產(chǎn)生影響。新時(shí)代新發(fā)展對未來新經(jīng)濟(jì)工作提出了新要求，要求進(jìn)一步提高對新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)潛在風(fēng)險(xiǎn)的敏感性和警惕性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識和主體責(zé)任意識，有效運(yùn)用“數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)管理”的監(jiān)管模式，深入領(lǐng)會和貫徹落實(shí)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，及時(shí)采取針對性監(jiān)管措施，確保經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)有效運(yùn)行。

5 結(jié)語

綜上所述，在市場監(jiān)管領(lǐng)域、新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展中全面推行包容審慎，是市場大環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展供給需求、市場經(jīng)濟(jì)主體和監(jiān)管部門的共同選擇，是時(shí)代發(fā)展的必經(jīng)之路和必然要求，是以問題思維為導(dǎo)向，在充分釋放經(jīng)濟(jì)活力和效能的前提下，樹立共同體意識和系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)宏觀政策調(diào)整和科學(xué)合理監(jiān)管，積極探索全鏈條監(jiān)督和責(zé)任建設(shè)的共管共建共治之路，可營造良好市場大環(huán)境，推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷向縱深推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會健康穩(wěn)定有序發(fā)展。