資源市場化配置下農(nóng)地產(chǎn)權法律制度的體系建構與完善

許明月，卞開星

鄉(xiāng)村振興是習近平總書記2017年10月18日在黨的十九大報告中提出的重要戰(zhàn)略，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的一項重大任務。按照《鄉(xiāng)村振興促進法》規(guī)定，促進鄉(xiāng)村振興的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。產(chǎn)業(yè)興旺在其中處于首要地位。這不僅因為產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件和基礎，更是因為產(chǎn)業(yè)興旺是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路和鄉(xiāng)村全面振興的關鍵。實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺必須充分高效利用農(nóng)村各類資源，而要實現(xiàn)資源的充分高效利用，就必須充分發(fā)揮市場在配置資源中的作用。土地作為農(nóng)村最重要的要素資源，實現(xiàn)農(nóng)村土地要素的市場化配置無疑是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，進而帶動鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。

中共中央、國務院2020年3月和5月先后發(fā)布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(以下簡稱“意見一”)和《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》(以下簡稱“意見二”)，指出要“針對市場決定要素配置范圍有限、要素流動存在體制機制障礙等問題，根據(jù)不同要素屬性、市場化程度差異和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，分類完善要素市場化配置體制機制”。兩個“意見”都將農(nóng)村土地要素市場化配置的實現(xiàn)問題放在了顯著位置，釋放出新時代深化農(nóng)村土地要素市場化配置改革的強烈信號。這意味著，一方面，我國農(nóng)村土地資源市場化配置方面仍然存在諸多的障礙和問題，市場在配置資源中的作用仍應進一步加強；另一方面，在分類完善要素市場化配置基礎上完善適應農(nóng)村土地資源市場化配置的體制機制，仍然是未來農(nóng)村改革和制度建設的一項重要任務。

在法治社會，市場化配置資源是以資源產(chǎn)權交易(市場)的形式實現(xiàn)的。要實現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場化配置，必須建立與市場化配置資源要求相適應的土地產(chǎn)權制度。我們認為，這種土地產(chǎn)權制度不僅包括對土地產(chǎn)權進行界定和保護的土地產(chǎn)權基礎制度，而且包括土地產(chǎn)權市場交易制度以及對土地產(chǎn)權交易市場進行宏觀調控和規(guī)制的制度。只有從總體視角出發(fā)，建構適應市場化配置要求的涵蓋土地產(chǎn)權基礎制度、產(chǎn)權市場交易制度、產(chǎn)權市場調控和規(guī)制制度在內(nèi)的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度體系，才能保障市場配置農(nóng)村土地資源高效、規(guī)范、有序的運行。

一、土地要素資源市場化配置與土地產(chǎn)權制度

(一)法律視角下的土地要素市場化配置

“要素市場化配置是指依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭配置要素，以實現(xiàn)要素使用效率最優(yōu)化和效益最大化。”(1)崔占峰、辛德嵩：《深化土地要素市場化改革 推動經(jīng)濟高質量發(fā)展》，載《經(jīng)濟問題》2021年第11期。從法學角度來理解資源配置或要素市場化配置，其就是通過資源產(chǎn)權交易，使作為產(chǎn)權客體的各類資源在不同的主體之間流轉，進而使資源通過市場機制反映的需求與供給變動引起的價格變動，實現(xiàn)資源的分配、組合及再分配與再組合，達致資源在不同主體和領域中的合理分布。或者說，就是通過要素產(chǎn)權在不同主體間的轉移，使作為權利客體的各類資源通過權利主體的變更而被分配或安排到社會的各個領域。

土地是人類賴以生存的基礎，也是最重要的要素資源。素有政治經(jīng)濟學之父美譽的英國古典經(jīng)濟學家威廉·配第曾經(jīng)說過一句至今仍被廣泛引用的名言：“土地是財富之母，勞動是財富之父。”(2)現(xiàn)代信息化社會，直接來源于人腦的知識和信息可以直接成為具有交換價值的財富。對于配第的這段名言似乎不能絕對地理解。但即便在現(xiàn)代社會，土地仍不失為人類社會最基本的財富來源。這句話表明，至少在相當長的歷史階段，人類社會的各種財富都是開發(fā)、利用土地的成果。由于各國土地資源稟賦以及人口對土地形成的壓力不同，對土地及土地利用的控制程度也存在巨大的差異。土地作為生產(chǎn)要素，具有不可移動性、可永久利用、多功能利用等特點。由于土地資源的極其重要性，充分發(fā)揮土地資源的利用效率對一國經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民生活水平的提高都具有非常重要的意義。由于市場具有不斷優(yōu)化資源配置的效果，因而，要實現(xiàn)土地資源的高效利用，市場化配置土地資源似乎是一種必然的選擇。

(二)作為配置資源手段土地產(chǎn)權

從法律的角度來理解，要素產(chǎn)權就是存于各種要素資源之上的、受法律保護的特定利益。這種特定利益在法律上可能表現(xiàn)為要素資源的所有權、用益權、擔保權等要素財產(chǎn)權形式。要素市場化配置是通過這些要素財產(chǎn)權的交易而實現(xiàn)的，在支撐要素產(chǎn)權市場化配置的法律制度中，要素資源基礎產(chǎn)權制度是其中最核心的構成。

土地權利最初以所有權作為其唯一的形態(tài)，然后在所有權的基礎上逐步衍生出其他土地權利。當所有權人自己不能或不愿繼續(xù)經(jīng)營土地時，其可將土地交給其他人經(jīng)營，而憑借所有權參與經(jīng)營收益的分配。要實現(xiàn)這一目的，所有權人需將土地交給其他人支配，由此，經(jīng)營土地者就可能取得對于他人土地的占有和利用權，各種類型的土地用益權便因此而產(chǎn)生。在土地交易出現(xiàn)以后，土地本身以及土地上的各種用益權價值逐步客觀化，獲得市場普遍認同的交換價值。由于土地交換價值的存在，因而權利人便可利用土地上各種權利為自己債務的履行向債權人提供其可以接受的擔保，土地擔保權益便因此而形成。至此，以土地使用價值和交換價值利用關系為核心的土地權利體系便告形成。當所有權以外的其他權利形成以后，與土地相關的交易便不僅可能在所有權層面發(fā)生，而且可能在使用價值和交換價值的利用權層面發(fā)生。

由于土地適宜長期持續(xù)利用，因此，土地資源的非自主利用必然成為一種普遍現(xiàn)象。為了滿足土地非自主利用的需要，各國法律都規(guī)定了土地所有權以外的人利用土地的權利。這種權利被稱為他物權。他物權有用益物權與擔保物權。其中，用益物權是對土地使用價值的利用，而擔保物權是對土地交換價值的利用。土地基本經(jīng)濟用途有三：一是作為建筑物的承載基礎；二是用于農(nóng)作物的種植；三是為提高自己的不動產(chǎn)的效益而對他人土地進行的其他利用。因而，在他人利用土地時，所有權人可以將土地這些用途的利益以權利的形式賦予其他人。由此，各國財產(chǎn)權制度中逐漸形成了分別體現(xiàn)土地這三種用途的用益他物權，即與土地建筑物承載功能相對應的地上權(或相應的權利，如我國國有土地使用權、集體建設用地使用權、農(nóng)戶的宅基地使用權)；與土地種植農(nóng)作物用途相對應的永佃權(或相應的權利，如我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權)；與土地其他利用相對應的地役權(或相應的權利，如我國不動產(chǎn)相鄰關系及地役權)。擔保物權的權利人只支配擔保物的價值，以此保障債權的實現(xiàn)，所以，附屬于擔保權的資源實體，理論上并非必須因為擔保權的設定而在不同的主體之間進行轉移，擔保權項下土地資源產(chǎn)權可能通過擔保權的實現(xiàn)而被動地轉移，在債務人不能履行到期債務時，債權人可對用于擔保的土地權益進行處分，強制性地迫使債務人或擔保人就土地資源與他人進行交易，以取得土地資源的變價收益，用于擔保債務的清償。也正因為如此，用于擔保的土地權益，必須是可以進行交易的可轉讓的土地權益。因此，當某種土地權益作為擔保財產(chǎn)使用時，必須以該項權益已經(jīng)被法律明確其可交易或可流通為前提，否則，設定擔保權便失去意義。擔保權項下的土地產(chǎn)權交易市場，是整個土地產(chǎn)權交易市場的一個組成部分，但擔保權交易(即轉移擔保權的交易)對土地資源的市場化配置則通常獨立發(fā)生直接的影響。

(三)我國農(nóng)村土地要素市場化配置的產(chǎn)權類型

要素的市場化配置在產(chǎn)權類型上的可能選擇有二：一是在所有權層面上進行要素的市場化配置；二是在利用權層面上進行市場化配置。在我國，相對于龐大的人口規(guī)模，我國土地資源具有高度的稀缺性。農(nóng)村土地資源肩負著十四億人糧食安全、農(nóng)民生活水平改善和提高的重擔。如果從所有權層面引入市場機制對土地資源進行配置，便可能帶來一系列的負面效應：首先，所有權是最高形態(tài)的財產(chǎn)權利，允許所有權交易配置土地資源，必然會導致土地資源在所有權層面的高度集中，從而引發(fā)土地資源大規(guī)模的私人壟斷。其次，分配是所有權的基本功能之一，在所有權層面通過市場配置土地資源，將會導致大量的人因為土地所有權過度集中而不能基于所有權參與土地利用收益的分配，越來越多的人會因此失去基本的生活保障，導致社會貧富差別日益嚴重。再次，土地資源在所有權層面進行市場化配置也不利于國家農(nóng)業(yè)政策和其他公共政策的貫徹實施。農(nóng)業(yè)負有糧食安全保障、工業(yè)原材料保障、維護社會穩(wěn)定等重要的社會功能，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體要求，政府需要通過各種措施，對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設進行政策性的規(guī)劃、安排和指導，其中，必然涉及農(nóng)村最重要的資源——土地，當政府面對強大的私人所有者時，這些政策的落實和貫徹都必然會遭受更大的阻力。

從另一方面來看，土地用益權層面的市場化配置完全可以達到所有權層面市場配置的效果。這是因為，實行土地資源市場化配置，其目的是提高土地的利用效率，提高單位面積的土地產(chǎn)出。土地利用效率的高低，并不取決于該土地為誰所有，而取決于其由誰利用。若不考慮其他因素，單從提高土地利用效率來看，法律允許根據(jù)權利自身屬性可以交易的所有土地權利都進入市場進行交易當然是一種理想的選擇。因為，在這種情形下，市場優(yōu)化配置作用就可以在所有的土地權利主體之間就各種不同的土地利益而產(chǎn)生。這意味著土地資源將會在更大的范圍和更多的用途上實現(xiàn)配置的優(yōu)化。同理，隨著可交易的權利范圍越來越小，市場作用的空間也會越來越小，市場實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的作用也將越來越弱。當然，可交易的權利范圍的確立并不能完全考慮土地的利用效率。例如，由于土地是社會財富的基本來源，市場化配置土地資源雖然可以最大限度地提高土地利用效率，但也可能導致社會財富過度集中。土地所有權之類的基礎土地權利，實際上肩負著大量的公共使命，如保障公共用地供給，獲得公共財政收入，調節(jié)社會分配關系等。法律對可交易權利范圍的設定，必須考慮各種相關因素。理想的可交易土地權利范圍設定應當能夠最大限度地減少交易可能帶來的負面效果，而盡可能高地提高土地資源的利用效率。

基于以上基本考慮，在我國，放棄從所有權層面而選擇在使用權(用益權)層面對土地資源進行市場化配置，似乎是一種更為明智的制度選擇。(3)在建國初期，我國農(nóng)村曾經(jīng)實行土地私有制，即農(nóng)民私人所有。經(jīng)過社會主義改造運動，農(nóng)村土地逐步實現(xiàn)了集體所有，后通過《憲法》和法律明確確認農(nóng)村土地的集體所有制。這種制度選擇無疑是符合中國基本國情的最優(yōu)選擇。

二、影響農(nóng)村土地資源市場化配置的制度因素

(一)基礎產(chǎn)權制度的合理安排是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場化配置的前提

如前所述，市場化配置土地資源是通過覆蓋土地資源的產(chǎn)權不斷交易來實現(xiàn)的。要實現(xiàn)土地資源的市場化配置，就必須按照市場規(guī)律要求建立與之相適應的基礎產(chǎn)權制度。

要素市場化配置首先以歸屬于不同主體的要素產(chǎn)權的存在為前提。因此，產(chǎn)權的明晰化是適應市場配置資源的第一前提。它決定了是否有必要通過交易進行產(chǎn)權主體的轉移，進而決定了有沒有可能進行市場化配置。如果某一資源的歸屬不明確，試圖占有或利用該資源的人便可直接取之而為己用，沒有必要通過出讓自己的某些利益與他人進行交換而獲得對該資源的利用利益。產(chǎn)權明晰的基本要求主要包括以下幾個方面：一是產(chǎn)權主體明確。即某一土地上的產(chǎn)權權利人應當明確。二是產(chǎn)權客體明確。產(chǎn)權客體不明確，用于交易的產(chǎn)權所涉及的土地資源不確定，同樣可能使交易無法進行。三是權利內(nèi)容明確。即某種產(chǎn)權權利人到底享有哪些權利，享有權利的同時負有哪些義務應當明確。四是權利與權利的界限應當明確。在同一資源上存在多種產(chǎn)權時，由于不同產(chǎn)權的權利主體在同一客體上享有利益，因而會不可避免地產(chǎn)生利益沖突，如果法律沒有對權利主體各自的利益作出明確界分，則權利主體的利益可能均得不到充分的保障。

要素資源的市場化配置是通過要素產(chǎn)權在不同的市場主體間轉移并進而帶動要素歸屬和利用轉移而實現(xiàn)的，因此，對要素資源進行市場化配置，存于要素之上的產(chǎn)權本身就必須是依照法律能夠流轉的產(chǎn)權。可流動性是市場配置土地資源對產(chǎn)權制度的另一要求。如果產(chǎn)權本身不能轉移，要素就不能通過產(chǎn)權交易而在不同的市場主體之間流動。實現(xiàn)農(nóng)村土地的市場化配置，必然要求法律在進行土地產(chǎn)權制度安排時賦予作為交易標的的土地產(chǎn)權可流動性。在土地產(chǎn)權可流動的情況下，市場配置資源的效率主要取決于以下因素：第一，可流動產(chǎn)權所覆蓋的土地范圍的大小。可流動產(chǎn)權所覆蓋的資源范圍越大，市場配置資源的作用也就越大。第二，產(chǎn)權流動主體范圍的大小。產(chǎn)權流動的主體范圍決定了市場配置資源的主體多少，主體范圍越廣，市場配置的效果也就越強。第三，流動成本的高低。要充分發(fā)揮市場配置要素資源的作用，有關產(chǎn)權制度的安排必須盡可能減少產(chǎn)權交易的成本。交易成本越低，交易的發(fā)生頻率就會越高，市場配置土地資源的作用也就越充分。

新中國成立以來，我國農(nóng)村土地經(jīng)營體制先后經(jīng)歷了“農(nóng)民私有，農(nóng)戶經(jīng)營”“集體所有，集體經(jīng)營”和“集體所有，家庭承包經(jīng)營”等多個發(fā)展階段。(4)參見許明月：《改革開放40年我國農(nóng)地制度的變遷與展望》，載《東方法學》2018年第5期。改革開放后，我國農(nóng)村逐步形成了具有中國特色的以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，在一定時期內(nèi)(5)根據(jù)實證分析，1978年至1984年之間，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對農(nóng)業(yè)增長發(fā)揮了巨大作用，之后發(fā)揮的作用則有所減少。參見林毅夫：《中國經(jīng)濟專題》(第二版)，北京大學出版社2012年版，第132頁。激發(fā)了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

農(nóng)村土地承包制改革將計劃經(jīng)濟體制下我國農(nóng)村普遍實行的 “集體所有、集體經(jīng)營”模式轉換為“集體所有，家庭承包經(jīng)營”模式，并通過后續(xù)的立法在農(nóng)村土地產(chǎn)權制度中確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。最初的承包經(jīng)營權不允許流轉，因而市場機制對農(nóng)村土地不能發(fā)揮任何配置作用。為適應經(jīng)濟的發(fā)展需要，我國開始探索承包經(jīng)營權流轉，并在一段時間將承包經(jīng)營權流轉作為引入市場機制對農(nóng)村土地資源進行配置的制度形式。但由于承包經(jīng)營權具有很強的身份屬性，大規(guī)模承包經(jīng)營權流轉，勢必會使大量農(nóng)民永久喪失與農(nóng)村的土地利益聯(lián)系。這種模式一方面不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定，另一方面也不能為農(nóng)民所普遍接受，因而通過這種方式難以充分發(fā)揮市場機制在農(nóng)村土地要素配置中的作用。為解決這一問題，我國又進行了農(nóng)村土地“三權分置”改革，最終形成了農(nóng)民集體所有權、農(nóng)戶承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權為基本構成的農(nóng)村土地產(chǎn)權結構，并通過2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》和2020年制定的《民法典》對“三權分置”的權利結構進行了確定。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度中，作為市場配置農(nóng)村土地資源的主要產(chǎn)權形態(tài)，土地經(jīng)營權被賦予了高度的流動性，為實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置提供了良好的制度支持。此外，我國還通過集體經(jīng)營性建設用地入市改革，賦予了農(nóng)村一部分建設用地使用權可流轉性，進一步擴大了市場配置的土地范圍。

經(jīng)過多年的改革，盡管我國在農(nóng)村土地產(chǎn)權基礎制度建設方面已經(jīng)取得了重大的進展，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：市場化配置農(nóng)村土地資源范圍仍需進一步拓展，適應宅基地等農(nóng)村土地資源的市場化配置的基礎產(chǎn)權制度建設仍處于探索之中；近年來，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，各地普遍開展了以土地為核心要素的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合資源資本化的探索，就目前而言，與之相適應的產(chǎn)權制度也仍未形成。此外，就目前可進行市場化配置的農(nóng)村土地資源而言，相關產(chǎn)權制度在明晰化、流動化和可擔保化方面，也有進一步完善的空間。

(二)產(chǎn)權市場交易制度是決定市場配置農(nóng)村土地資源效率的重要條件

產(chǎn)權基礎制度決定市場化配置資源有無必要和可能，然而完善的基礎產(chǎn)權制度并不能自動形成高效的產(chǎn)權交易市場，要形成高效配置農(nóng)村土地資源市場機制，必須建立健全適應市場配置農(nóng)村土地資源要求的市場交易制度。這是因為：

1.產(chǎn)權交易制度是產(chǎn)權交易市場形成的基本條件。適應市場配置資源要求的產(chǎn)權基本制度只是實現(xiàn)農(nóng)村土地資源市場化配置的前提，但要發(fā)生產(chǎn)權交易，就必須為交易主體進行交易提供基本的規(guī)則，只有交易各方依據(jù)事先設定的交易規(guī)則進行交易活動，才能實現(xiàn)交易的預期目的。缺乏適當?shù)慕灰滓?guī)則，交易主體缺乏基本交易方式和程序的指引，不僅交易過程中會無所適從，而且無法根據(jù)交易規(guī)則對交易結果做出合理的預期，并保障交易預期的最終實現(xiàn)。交易主體看不到交易能夠給他帶來的利益，就會缺乏進行交易的動力和激勵。在此種情形，產(chǎn)權交易市場不可能大規(guī)模形成，農(nóng)村土地資源市場化配置也必將因為缺乏形成繁榮產(chǎn)權交易市場的基本條件而不可能充分實現(xiàn)。

2.產(chǎn)權交易制度決定市場配置資源的深度和廣度。產(chǎn)權交易制度不僅包括當事人進行產(chǎn)權交易時應當遵循的交易規(guī)則，而且包括為促進市場發(fā)育和發(fā)展而建立的市場培育制度，為提高市場運行效率而建立的市場交易平臺及其運行制度(如農(nóng)村土地產(chǎn)權交易集中市場、電子交易平臺等)，為提高市場運行效率而建立的市場中介服務機制及其運行制度(如第三方估價、居間、法律服務等)，為確保市場交易效果而建立的產(chǎn)權交易公共服務制度(如產(chǎn)權登記等)。這些衍生于產(chǎn)權交易并服務于產(chǎn)權交易市場的制度建設，有利于擴大市場化配置農(nóng)村土地資源的現(xiàn)實空間，挖掘產(chǎn)權交易的潛力，使在這些機制缺乏情形通常不會發(fā)生的交易實際發(fā)生，使市場配置農(nóng)村土地資源能在更廣泛的主體間實現(xiàn)。

3.產(chǎn)權交易制度決定市場配置農(nóng)村土地資源的效率。合理的產(chǎn)權交易制度不僅會增強即能市場配置農(nóng)村土地資源的深度與廣度，更會直接影響市場配置資源的效率，以最低的成本實現(xiàn)優(yōu)化資源配置的效果。產(chǎn)權交易制度如何安排，決定了相關產(chǎn)權交易的成本大小。總體而言，產(chǎn)權交易的成本包括交易機會的發(fā)現(xiàn)成本、交易達成的成本和交易結果的保障成本。交易機會的發(fā)現(xiàn)成本又包括獲取潛在交易當事人信息、了解其交易意愿、獲得交易標的相關信息、做出交易可能性判斷等成本；交易達成的成本包括交易談判的準備、實現(xiàn)交易當事人接觸、進行交易談判、達成交易的確認等成本；交易結果的保障成本包括履行交易生效條件(如批準等)、增強交易效力(公證等)、實現(xiàn)產(chǎn)權設定或轉移效果(產(chǎn)權設定或過戶登記)等發(fā)生的成本。僅以交易機會發(fā)現(xiàn)成本為例，如果沒有發(fā)達的交易市場，缺乏集中交易的平臺，或者交易市場的信息不能實現(xiàn)充分有效的共享，土地產(chǎn)權(如農(nóng)村土地經(jīng)營權)的權利人就必須進行大范圍的市場調查，搜集可能愿意受讓其產(chǎn)權的潛在的交易相對人，并進行比較和篩選，確定合理的交易相對人；對于交易相對方來說，他也必須進行同樣的信息搜尋、匯集、比較、篩選工作，才能發(fā)現(xiàn)潛在的交易機會。如果存在高度信息公開、開放共享的農(nóng)村土地產(chǎn)權集中交易市場，尤其是電子化產(chǎn)權交易平臺，有關產(chǎn)權出讓方和受讓方的基本信息、作為產(chǎn)權客體的土地相關信息，相關主體進行交易的意向性條件等等，均可以通過交易市場或交易平臺及時、便利地獲得，發(fā)現(xiàn)交易機會的成本必然會大幅降低，市場配置農(nóng)村土地資源的效率也必然會因此大幅提高。對于交易達成成本和交易結果的確認和保障成本而言，同樣如此。

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的推行和相關法律制度的跟進，農(nóng)村產(chǎn)權市場交易制度得到了一定程度發(fā)展，但仍存完善空間，主要表現(xiàn)在：產(chǎn)權集中交易市場和交易平臺建設仍十分滯后，相應的運行制度仍不夠健全；與農(nóng)村產(chǎn)權交易密切相關的第三方估價、居間、法律服務等中介服務機制仍有待強化和規(guī)范；有關農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場培育制度仍不夠健全，公共服務制度仍有待進一步完善。產(chǎn)權交易制度存在的不足會嚴重阻礙市場配置農(nóng)村土地資源作用的充分發(fā)揮，制約市場配置農(nóng)村土地資源的效率。

(三)宏觀調控和規(guī)制制度是市場有序、規(guī)范運行的基本保障

與其他市場一樣，農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場同樣存在市場不完全、壟斷、信息不對稱、外部性和公共產(chǎn)品等可能引發(fā)市場失靈的因素，因而也需要在必要的情況下利用政府有形之手對市場進行宏觀調控和微觀規(guī)制。同時，基于農(nóng)業(yè)的基礎地位和農(nóng)村土地資源的特殊重要性，相對于一般市場而言，農(nóng)村土地產(chǎn)權市場的調控和規(guī)制更應受到重視。(6)參見許明月：《論土地經(jīng)營權市場的法律規(guī)制》，載《法學評論》2021年第1期。此外，鑒于政府行為對市場配置資源的雙重影響，政府調控和規(guī)制農(nóng)村土地產(chǎn)權市場行為本身也應受到必要的約束和限制，以避免政府不適當干預而影響市場優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置的效果。因此，要充分實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化配置，必須建立和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權市場宏觀調控和規(guī)制制度。理由如下：

1.政府實施農(nóng)村土地產(chǎn)權市場宏觀調控需要相應法律制度支撐。市場配置資源的盲目性要求政府在必要情況下，對農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場進行宏觀調控。同時，政府實施宏觀調控的行為也必須納入法治的軌道，以避免因政府不作為、亂作為而導致對市場不適當?shù)母深A，影響市場優(yōu)化資源配置的效果。也就是說，一方面，為確保市場配置資源符合基于特定價值指引而合理預期的結果，應當賦予政府在市場配置資源可能偏離價值目標的情況下實施宏觀調控的權力；另一方面，為避免政府權力濫用影響市場配置資源的效果，也必須將政府實施宏觀調控的權力納入制度的“籠子”，規(guī)定政府實施調控行為的條件、方式、措施及限度，保證政府在法治的軌道上行使宏觀調控權力，履行宏觀調控職責。為實現(xiàn)這一目的，就必須建立和健全規(guī)范政府宏觀調控權行使的法律制度體系。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場規(guī)范、有序運行需要健全相應市場規(guī)制制度。作為經(jīng)濟人的市場主體，為了追求自身利益最大化往往會違背商業(yè)道德的基本準則從事市場交易活動，加大市場風險，擾亂市場秩序，破壞市場規(guī)范、有序的運行。農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場也是如此，有一些不法分子，通過發(fā)布虛假信息騙取交易對方當事人資金；交易相對人之間相互串通，過度壓低價格，損害產(chǎn)權出讓人利益；利用強大資金集中某一地區(qū)某類土地產(chǎn)權，限制市場競爭，謀取壟斷利益；以土地產(chǎn)權交易為名，轉讓農(nóng)用地經(jīng)營權從事非農(nóng)利用，損害國家和社會公共利益；等等。因此，必須建立一套與農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場相適應的市場規(guī)制制度，一方面為交易當事人提供基本的行為準則，劃定交易當事人從事農(nóng)村土地產(chǎn)權交易行為的道德底線，另一方面，為政府執(zhí)法部門提供執(zhí)法依據(jù)，一旦出現(xiàn)這些行為，及時啟動政府公權力，依法進行調查、處理，使違法者得到及時、應得的制裁。只有建立健全的市場規(guī)制制度，才能有效維護市場秩序，保障農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場規(guī)范、有序地運行。

3.農(nóng)村土地資源的極端重要性決定必須健全土地產(chǎn)權交易市場特殊規(guī)制制度。由于農(nóng)業(yè)在我國的特殊地位以及農(nóng)地在我國的極端重要性，對農(nóng)村土地產(chǎn)權市場僅僅進行一般性規(guī)制是不夠的，除一般性規(guī)制外，還要進行體現(xiàn)土地產(chǎn)權市場規(guī)制價值要求的特殊目的性規(guī)制。農(nóng)地保護和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都是需要特別保護的重大公共利益。發(fā)展農(nóng)村土地產(chǎn)權市場是為了對農(nóng)地資源實現(xiàn)市場化配置，但對農(nóng)地資源的市場化配置并不是其最終的目的，其最終目的是實現(xiàn)農(nóng)地資源的充分、高效利用。土地產(chǎn)權市場只能促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而不能阻礙或削弱農(nóng)業(yè)的發(fā)展，否則便違反了發(fā)展土地產(chǎn)權市場的初衷。

農(nóng)地是保障我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的基本要素，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力則是確保國家糧食安全的前提，只有維持與能夠滿足十四億中國人口糧食需求相適應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，全國人民的生存、發(fā)展才能得到基本保障。而農(nóng)村土地，特別是耕地規(guī)模、質量的維護和提高則是維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重中之重，也正因為如此，我國實行世界最嚴格的耕地保護制度。為保護以永久基本農(nóng)田為核心的農(nóng)村耕地，防止因農(nóng)地產(chǎn)權交易活動造成耕地的毀損、荒棄和破壞，必須建立以農(nóng)地保護為目的的特殊市場規(guī)制制度。

保障糧食安全，不僅要嚴格保護農(nóng)地，而且要確保農(nóng)村耕地嚴格用于農(nóng)業(yè)用途。我國實行世界最嚴格的土地用途管制制度，其目的就是確保農(nóng)村耕地規(guī)模不會因用于其他目的而減少，為了防止農(nóng)村土地因產(chǎn)權交易而被用于其他方面，充分體現(xiàn)國家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本政策，也必須建立以確保農(nóng)地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)用途為目的的嚴格的市場規(guī)制制度。

三、農(nóng)村土地資源產(chǎn)權制度體系的整體建構和完善

為構建更加完善的要素市場化配置體制機制，“意見二”提出了一系列的改革措施，包括建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革、鼓勵盤活存量建設用地、完善土地管理體制等，為農(nóng)村土地產(chǎn)權法律制度的整體建構和完善提供了重要的指導。

我們認為，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，必須全面推進農(nóng)村土地要素資源配置的市場化，但市場配置農(nóng)村土地資源的充分實現(xiàn)，必須健全與之相適應的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度體系。構建充分體現(xiàn)農(nóng)村土地資源利用的價值目標、適應農(nóng)村土地資源市場化配置的土地產(chǎn)權制度體系，必須從農(nóng)村土地產(chǎn)權基礎制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權市場交易制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權市場調制(宏觀調控和行為規(guī)制)制度三個基本方面入手，進行總體謀劃、系統(tǒng)建構。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權基礎制度的建構與完善

經(jīng)過多年改革，特別是《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》的修改和《民法典》的制定，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權市場化配置體制已經(jīng)基本形成，除了宅基地要素資源外，農(nóng)村土地要素市場化配置的基礎產(chǎn)權制度已基本定型。由于農(nóng)村土地經(jīng)營權和集體經(jīng)營性建設用地使用權覆蓋了絕大部分的耕地和建設用地資源，因而在現(xiàn)行產(chǎn)權制度基礎上能夠實現(xiàn)廣泛而充分的市場化配置。由于農(nóng)村非經(jīng)營性集體建設用地的使用因公共利益的需要不宜實行市場化配置，故當前在農(nóng)村土地基礎產(chǎn)權制度建設方面，我們面臨的最重要任務就是加快推進農(nóng)村宅基地市場化改革，并在此基礎上建立適應市場化配置要求的覆蓋農(nóng)村宅基地資源的基礎產(chǎn)權制度。

雖然理論界對宅基地使用權流轉仍存在“限制流轉”與“自由流轉”兩種分歧(7)參見董新輝：《新中國70年宅基地使用權流轉：制度變遷、現(xiàn)實困境、改革方向》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第6期。，但宅基地產(chǎn)權作為市場化配置資源手段的一種權利類型，其毋庸置疑應被賦予高度流動性。在宅基地產(chǎn)權類型設置上，一方面應考慮宅基地資源市場化配置需要，另一方面，也應充分考慮現(xiàn)行宅基地使用權制度的現(xiàn)狀。基于此，我們認為，應在維持宅基地集體所有，農(nóng)戶基于成員身份享有宅基地使用權基本格局的前提下，根據(jù)市場配置資源的要求，設立適用于農(nóng)民以宅基地要素資源進行投資、融資或進行其他資本化運作或通過轉移其部分權能獲得財產(chǎn)性收入的宅基地租賃權。以宅基地租賃權作為市場化配置宅基地要素資源的基本產(chǎn)權形態(tài)，賦予其高度的流動性，允許以租賃權投資入股、融資擔保、出讓(以農(nóng)戶為出讓方的一級市場)、轉讓(以租賃權人為轉讓方的二級市場)，并對受讓主體、投資范圍、融資擔保的債權范圍、出讓條件、轉讓條件和對象不作嚴格限制。但為防止宅基地租賃權的過度集中，造成資源壟斷或市場炒作，可建立適當?shù)恼刈赓U權市場監(jiān)管和宏觀調控制度。

(二)農(nóng)村土地產(chǎn)權市場交易制度的建構與完善

“如果兩個不同的地區(qū)進行自由貿(mào)易，在沒有交易成本、交通運輸成本和耗損成本的理想狀況下，依靠產(chǎn)品貿(mào)易可以使各種要素的價格趨向均衡”(8)林毅夫：《中國經(jīng)濟專題》(第二版)，北京大學出版社2012年版，第140頁。，當土地要素作為一種可流轉交易的產(chǎn)品時，有利于縮小地區(qū)差距。充分的市場調節(jié)是優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、提高土地資源利用效率、實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的重要途徑。

相對于農(nóng)村土地資源基礎產(chǎn)權制度而言，無論是農(nóng)村土地經(jīng)營權，還是集體經(jīng)營性建設用地使用權，產(chǎn)權市場交易制度體系的建設都剛剛起步。因而，農(nóng)村土地產(chǎn)權交易制度體系的建構和完善無疑是當前面臨的中心任務。我們認為，農(nóng)村土地產(chǎn)權市場交易制度體系的建構可以從以下三個方面入手進行統(tǒng)一籌劃、分類建構：一是土地經(jīng)營權市場；二是集體經(jīng)營性建設用地市場；三是補充耕地指標交易市場。

土地經(jīng)營權覆蓋農(nóng)村最廣泛的土地資源——耕地資源，土地經(jīng)營權交易(流轉)市場是優(yōu)化耕地資源配置，提高耕地利用效率，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全，維護社會穩(wěn)定的重要途徑，為保障土地經(jīng)營權市場的有效運行，充分發(fā)揮其優(yōu)化農(nóng)村耕地資源配置的作用，必須建立與之相適應的市場交易制度體系。

集體經(jīng)營性建設用地使用權覆蓋農(nóng)村經(jīng)營性建設用地資源(宅基地產(chǎn)權交易市場可在基本產(chǎn)權制度確立后納入農(nóng)村集體建設用地市場)，集體經(jīng)營性建設用地使用權市場是推進農(nóng)村建設用地資源資本化，盤活農(nóng)村建設用地，促進農(nóng)村社會現(xiàn)代化建設的重要手段。盡管2019年《土地管理法》修改為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權入市提供了權威的法律制度支撐，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權市場交易制度的建設則剛剛起步，亟需根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權的特點，按照建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的要求，健全與之相適應的市場交易制度體系。雖然有學者指出“城鄉(xiāng)建設用地同權同價的范圍不可能包括所有農(nóng)村集體建設用地，絕大多數(shù)建設用地因為缺少區(qū)位優(yōu)勢而不可能入市”(9)賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展》，華中科技大學出版社2017年版，第191頁。，但是，從長遠角度出發(fā)，在集體經(jīng)營性建設用地使用權市場建設方面，仍應高度重視城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場建設。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地同權同價，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在使用期間、主體范圍、交易規(guī)則、監(jiān)管規(guī)則等方面都應建立高度統(tǒng)一的制度體系。

為在宏觀上防止農(nóng)村耕地資源總量減少，維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，保障糧食安全，防止耕地資源因非農(nóng)使用大量流失，需要通過耕地占補平衡制度，建立科學的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)(10)有學者建議，可以在重點保護等級較高的耕地基礎上利用耕地功能等級評定系統(tǒng)打破行政區(qū)劃，實現(xiàn)在土地自然分布規(guī)律下充分發(fā)揮不同區(qū)域的耕地功能。參見鄭榮華：《城市的興衰》，廣西師范大學出版社2020年版，第229頁。，探索補充耕地指標跨區(qū)域交易機制，更好地保護耕地資源。我國自上個世紀末便開始探索建立了耕地占補平衡制度。由于各地土地資源的狀況不同，要實現(xiàn)耕地占補平衡，就必須允許擁有較多可開發(fā)耕地資源的地區(qū)通過開發(fā)更多的耕地彌補其他地區(qū)占用的耕地，維持耕地的總體規(guī)模。補充耕地指標交易正是利用市場機制實現(xiàn)地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)耕地占補平衡、維持耕地總量穩(wěn)定的一種有效途徑。因此，補充耕地指標交易市場是農(nóng)村土地產(chǎn)權市場的重要組成部分。為保障該市場在配置農(nóng)村土地資源中的作用，也必須建立與之相適應的產(chǎn)權交易制度。

我們認為，當前為充分發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場優(yōu)化資源配置的作用，應著重進行以下內(nèi)容的制度建設：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權市場基本交易規(guī)則。以《民法典》合同編為基礎，根據(jù)農(nóng)村土地不同產(chǎn)權交易的特點，建立包括邀約(招標)、承諾、交易確認、審批、生效、公示、產(chǎn)權過戶等相關的交易規(guī)則體系。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權交易促進和培育市場制度。堅持糧食安全、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，在堅守發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)村進步和農(nóng)民發(fā)展基本政策導向的前提下，明確培育土地產(chǎn)權市場的責任主體、激勵交易的對象、優(yōu)惠政策、激勵措施和運行規(guī)則，依法推進農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場的形成、繁榮和發(fā)展。通過集體產(chǎn)權制度改革進一步拓展市場配置農(nóng)村集體要素資源空間，激活更廣泛范圍的農(nóng)村集體土地要素。在清產(chǎn)核資的基礎上，進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地資源范圍，厘清可流轉土地產(chǎn)權的類型，鼓勵以土地產(chǎn)權投資現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目。同時，土地要素市場化配置改革應與勞動力、資本、技術和數(shù)據(jù)等其他要素改革協(xié)同推進，實現(xiàn)“不同的質的要素相加的結果”(11)集體經(jīng)濟是生產(chǎn)要素相加的產(chǎn)物，本質上是要素共同體。但要素有量和質的區(qū)分。應當避免機械“量”上的增加，否則不僅無法帶來經(jīng)濟效益，還會增大管理成本。徐勇：《鄉(xiāng)村治理的中國根基與變遷》，中國社會科學出版社2018年版，第183頁。，以帶來更多經(jīng)濟效益，形成綜合改革效應。完善土地經(jīng)營權交易激勵機制，鼓勵農(nóng)戶流轉土地經(jīng)營權等土地權益。建立制度化的承包經(jīng)營權代理行使機制，由農(nóng)民授予集體經(jīng)濟組織或其他中介組織行使承包經(jīng)營權，或者通過村集體經(jīng)濟組織以農(nóng)地預流轉或托管方式，把農(nóng)地資源歸入村集體統(tǒng)一管理，及時把握投資機會，流轉土地經(jīng)營權。此外，根據(jù)一些地方的“確權、確股、不確地”改革實踐(12)中共中央、國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》第17條指出，“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地”。，可進一步探索承包經(jīng)營權再度分離可能性，使農(nóng)戶承包經(jīng)營權中的經(jīng)營權在發(fā)包時便與承包權分離，由集體經(jīng)濟組織直接授予經(jīng)營者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的土地經(jīng)營權，以增強對規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的支持力度。(13)參見高強、張琛：《確權確股不確地的理論內(nèi)涵、制度約束與對策建議》，載《經(jīng)濟學家》2016年第7期。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權交易平臺及其運行制度。通過在土地產(chǎn)權交易平臺設置共同遵守的交易規(guī)則，履行相同的交易程序，辦理相同的交易手續(xù)，共享與交易有關的相關信息，可以大量節(jié)約土地產(chǎn)權交易成本，提高產(chǎn)權交易的效率。開放、高效的交易平臺有利于交易當事人及時、充分地獲得交易相關信息，及時發(fā)現(xiàn)交易對象和交易機會，及時得到與交易相關的服務，因而更易于達成交易和完成交易，提升產(chǎn)權交易的效率。應根據(jù)各類農(nóng)村土地產(chǎn)權交易的特點，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術建立統(tǒng)一開放、便利易行、運行高效的土地產(chǎn)權交易平臺。明確平臺的設立主體，完善交易平臺的運行規(guī)則，健全信息公開和共享制度及平臺交易的程序等規(guī)則。

4.農(nóng)村土地產(chǎn)權交易中介服務制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權市場高效運行離不開規(guī)范、專業(yè)的中介服務，為此，應結合農(nóng)村土地產(chǎn)權交易的特點，建立相應的咨詢、經(jīng)紀、第三方估價、鑒定、法律服務等中介服務機制，健全規(guī)范中介服務行為，保護其合法經(jīng)營的相關法律制度。在中介服務制度建設方面，應充分重視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用。在沒有地方政府背書的情形下，如果外來主體完全按照外部市場規(guī)則和契約要件的要求來進行土地產(chǎn)權流轉與交易，則會因信息不對稱與信息搜集成本過高而面臨極大困難。此種情形下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以充分發(fā)揮“中介”作用，化解交易費用(14)參見溫鐵軍、唐正花、劉亞慧：《從農(nóng)業(yè)1.0到農(nóng)業(yè)4.0：生態(tài)轉型與農(nóng)業(yè)可持續(xù)》，東方出版社2021年版，第209頁。，可利用農(nóng)村熟人社會的特征和集體資產(chǎn)的杠桿作用集中土地要素資源，再由集體經(jīng)濟組織扮演資產(chǎn)經(jīng)營管理者角色，與包括公司、合作社、個體經(jīng)營者在內(nèi)的不同經(jīng)營主體進行談判，實現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)利用。為此，應充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)地交易中的“中介”作用，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權交易的相關規(guī)則，在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員利益的前提下，降低土地產(chǎn)權交易成本，提高產(chǎn)權市場配置農(nóng)村土地資源的效率。

5.農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場公共服務制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權交易需要辦理行政審批許可、產(chǎn)權登記、產(chǎn)權過戶等手續(xù)，為確保這些程序性手續(xù)能夠得到規(guī)范、高效的完成，應當根據(jù)“放管服”改革的精神，建立信息公開、程序簡化、高效運行的公共服務平臺或公共服務窗口，健全與之相適應的運行規(guī)則和程序規(guī)范。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權市場調制制度的建構與完善

農(nóng)村土地產(chǎn)權市場調制制度的建構和完善可著重在以下三個方面展開：一是基于國家產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)村土地產(chǎn)權市場宏觀調控制度；二是基于市場規(guī)律和商業(yè)道德準則的一般規(guī)制制度；三是基于特定目的要求的特別規(guī)制制度。現(xiàn)分述如下：

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權市場宏觀調控制度。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，是關系糧食安全、社會穩(wěn)定和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要產(chǎn)業(yè)。為實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，我國出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)產(chǎn)業(yè)政策。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實現(xiàn)有賴于農(nóng)業(yè)資源符合產(chǎn)業(yè)政策要求的配置，農(nóng)村土地產(chǎn)權市場作為我國農(nóng)地資源市場化配置的基本渠道，對其進行的法律規(guī)制必須充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，否則農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的各項要求就可能落空。因此，應通過立法建立鏈接農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與農(nóng)村土地產(chǎn)權市場的有效機制，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策能夠通過土地產(chǎn)權市場得到更好的落實：首先，應建立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的用地審查機制，使符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要求的經(jīng)營者和經(jīng)營項目對農(nóng)地資源的要求能夠得到優(yōu)先滿足；其次，應健全對符合產(chǎn)業(yè)政策的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵制度，鼓勵更多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者通過流轉土地經(jīng)營權等土地產(chǎn)權從事符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動；再次，應建立動態(tài)的激勵調整制度，及時停止對因產(chǎn)業(yè)政策變化或流轉受讓方經(jīng)營者的調整而不再符合產(chǎn)業(yè)政策要求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵和支持；復次，應健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營正向激勵機制，準確定位激勵對象，根據(jù)“誰種地誰得”或“誰做事誰得”的原則，建立有效的資金使用協(xié)調制度，完善惠農(nóng)資金使用跟蹤監(jiān)督機制，使國家支持的農(nóng)田建設、整治、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等惠農(nóng)資金得到規(guī)范的使用并達至預期的目的；最后，應健全價格調控機制，即針對相關市場交易情況，建立相應的價格調控機制。例如，一些地區(qū)針對長期流轉土地經(jīng)營權的農(nóng)戶實行承包地流轉補貼，或對一定規(guī)模、長期流轉農(nóng)地的受讓方農(nóng)地經(jīng)營者實行種地補貼，對促進土地流轉，防止土地撂荒發(fā)揮了良好的作用，可在進一步總結的基礎上，使其規(guī)范化、制度化。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權市場一般規(guī)制制度。一般商品服務市場的經(jīng)濟性規(guī)制通常包括準入制度、競爭性規(guī)制(包括反壟斷和不正當競爭)、價格規(guī)制、商品服務質量規(guī)制、市場行為道德性規(guī)制等。(15)在現(xiàn)有的經(jīng)濟法教科書中，一般將市場規(guī)制的內(nèi)容設置為兩個部分——市場主體規(guī)制和市場秩序規(guī)制，市場準入制度為主體規(guī)制的核心內(nèi)容，而競爭性規(guī)制、價格規(guī)制、質量規(guī)制等內(nèi)容則放在市場秩序規(guī)制之中。參見李昌麒主編：《經(jīng)濟法學》(第四版)，中國政法大學出版社2011年版，第二編、第三編。但由于農(nóng)村土地產(chǎn)權市場以土地產(chǎn)權為交易標的，因而與一般市場的經(jīng)濟性規(guī)制有所不同。(16)參見許明月：《論土地經(jīng)營權市場的法律規(guī)制》，載《法學評論》2021年第1期。從農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場的特點出發(fā)，我們認為，當前農(nóng)村土地產(chǎn)權市場的一般性規(guī)制應主要側重于三個方面：一是基于市場規(guī)律和商業(yè)道德要求進行的市場運行秩序規(guī)制；二是以受讓土地產(chǎn)權主體資格要求為基本內(nèi)容的市場準入規(guī)制；三是土地產(chǎn)權市場的價格規(guī)制。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權市場運行秩序規(guī)制方面，首先，應建立土地產(chǎn)權流轉監(jiān)測制度，及時發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)權流轉中存在的問題并依法進行處置，尤其對土地產(chǎn)權交易中強迫交易，收受賄賂，截留、克扣流轉費、串通投標等違法行為，進行嚴格處理，以保障土地產(chǎn)權市場按照依法、自愿、公平、平等互利、等價有償?shù)氖袌鼋灰自瓌t有序運行；其次，應健全當事人信用監(jiān)管制度，有效防范農(nóng)村土地產(chǎn)權交易市場中的不誠信行為，保護當事人的合法權利；再次，應健全土地產(chǎn)權流轉當事人權益救濟機制，根據(jù)便利、專業(yè)、有效原則，建立土地產(chǎn)權流轉糾紛調處機制，配合司法救濟手段，及時化解農(nóng)地流轉中的糾紛。

在土地產(chǎn)權市場準入規(guī)制方面，首先，應建立受讓人利用農(nóng)村土地能力、資質審查制度。由于土地經(jīng)營權市場準入規(guī)制的中心不在賣方而在買方，為保障農(nóng)地流轉后能夠得到更充分、有效利用，土地經(jīng)營權市場準入應當側重于受讓方經(jīng)營者經(jīng)營農(nóng)地能力的審查。《農(nóng)村土地承包法》第45條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉取得土地經(jīng)營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。但從目前的情況來看，這三項制度并沒有在全國縣級以上地方普遍建立起來。因此，在國家層面應盡快出臺法律規(guī)范，對社會資本流轉取得土地經(jīng)營權資格、項目審核和風險防范制度做出具體安排，在縣級以上的地方層面，應按照國家的規(guī)范要求，建立由涉農(nóng)管理部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶代表和專家等組成的審查機構，制定實施細則，完善備案、監(jiān)測和監(jiān)督檢查機制。其次，應建立經(jīng)營者選優(yōu)制度。通過引入競爭機制，使最有能力的經(jīng)營者取得土地經(jīng)營權等農(nóng)村土地產(chǎn)權，從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。目前，一些地區(qū)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉大戶遴選制度，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村基層組織對流轉土地公開招標，擇優(yōu)選擇中標者與其簽訂流轉合同，對提高農(nóng)地的利用效率、防止耕地撂荒發(fā)揮了良好的效果，有必要在總結經(jīng)驗的基礎上，將其上升為法律制度。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權價格規(guī)制方面，首先，應健全土地產(chǎn)權定價制度，對農(nóng)村土地產(chǎn)權流轉費的定價、考慮的基本因素、流轉費的支付方式、支付保障措施等作出相應規(guī)定；其次，應健全信息公開和共享制度，及時公布土地產(chǎn)權交易價格信息，為交易雙方提供市場價格參考。再次，應健全第三方價格評估制度，利用專家的信息優(yōu)勢，對土地產(chǎn)權價格做公允的判斷，并指導當事人在此基礎上達成交易。最后應健全違法價格行為查處制度。對相互串通，操縱市場價格，捏造、散布虛假信息，哄抬價格的行為，利用虛假的或者使人誤解的價格手段提高或者壓低價格的行為，實施有效打擊。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權市場特別規(guī)制制度。為確保糧食安全、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，我國對農(nóng)村土地的利用和管理實行不同于其他要素的管理制度，永久基本農(nóng)田保護制度和農(nóng)地用途管制制度是其中最核心的制度。為確保農(nóng)村土地產(chǎn)權市場不會給這些制度的實施帶來負面影響，堅守農(nóng)村耕地紅線，確保農(nóng)村耕地能夠用于農(nóng)業(yè)用途，土地產(chǎn)權市場也必須健全與這些特殊目的相對應的特別規(guī)制制度。

(1)耕地保護特殊目的規(guī)制制度。新修訂的《土地管理法》進一步強化了農(nóng)地保護力度，建立了以永久基本農(nóng)田保護為核心的農(nóng)村土地分級保護制度體系，其中包括耕地轉用嚴控和占補平衡制度、永久基本農(nóng)田保護制度、耕地改良與整理制度、非農(nóng)建設用地控制制度、耕地閑置、荒蕪禁止制度、耕地開發(fā)制度、耕地破壞復墾制度等，由此，我國建立了世界上最嚴格的耕地保護法律制度體系。土地產(chǎn)權市場規(guī)制必須嚴格貫徹我國耕地保護法律制度的要求。在土地產(chǎn)權市場規(guī)制方面，除應嚴格執(zhí)行以上規(guī)定外，尤其還應重視以下制度和機制的完善：

①耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度。首先，應完善占用永久基本農(nóng)田項目預審制度，嚴格建設項目必要性論證和補劃方案的可行性論證，盡可能避免建設項目占用永久基本農(nóng)田，并確保新增耕地對占用耕地補充的充分性。其次，應健全新增耕地審核、確認、報備制度，確保用于占補平衡的新增耕地在面積、質量等方面嚴格達到法律規(guī)定的標準和要求，以實現(xiàn)特定地區(qū)乃至全國耕地總量和質量不會因占補平衡制度的實施而減少和下降。

②耕地改良、整理激勵制度。完善耕地改良、整理規(guī)劃、財政激勵、監(jiān)督檢查等制度，健全耕地改良、整理補償和補償保障機制，維持、提升耕地質量，避免耕地在利用過程中被破壞。

③耕地保護監(jiān)測制度。合理安排耕地監(jiān)測站點，明確監(jiān)測要求，健全監(jiān)測信息共享、報告和反饋機制，落實監(jiān)管部門責任，及時掌握耕地數(shù)量和質量變化的情況，發(fā)現(xiàn)問題后及時采取有效的應對措施。

(2)保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的特殊目的規(guī)制。實現(xiàn)農(nóng)地資源市場化配置，其最終目的是實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、持續(xù)、高效的發(fā)展，產(chǎn)權市場規(guī)制必須服務于這一最終目的。為此，必須建立健全保障耕地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的相關制度。當前，尤其應加強以下制度和機制的建設：

①耕地轉用預防制度。應健全耕地經(jīng)營權流轉指導機制，建立經(jīng)營項目耕地利用影響評估制度、簽約指導制度、流轉合同鑒證、備案制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門的流轉臺賬及檔案管理機制等。通過這些機制，在經(jīng)營權流轉合同簽訂環(huán)節(jié)，貫徹耕地保護的法律要求，建立有效的預防機制，防止耕地轉用、破壞、閑置、荒置等現(xiàn)象的發(fā)生。

②耕地利用監(jiān)測制度。在土地產(chǎn)權流轉合同履行環(huán)節(jié)，應建立健全耕地利用的全過程監(jiān)測體系。完善發(fā)包人、承包人和農(nóng)村基礎組織在內(nèi)的多元化監(jiān)測機制，督促土地經(jīng)營者、使用者嚴格依照法律和合同的約定履行耕地利用和保護義務。除了當事人和農(nóng)村基層組織的監(jiān)測外，各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門還應建立覆蓋本行政區(qū)的全過程監(jiān)測體系，對本區(qū)域農(nóng)村耕地的利用狀況進行動態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為及時糾正查處。

③耕地閑置、荒置的約束補救制度。為有效防范流轉受讓人放棄耕地經(jīng)營的行為發(fā)生，應通過立法對耕地撂荒做明確的界定，明確耕地撂荒與休耕的界限，在此前提下對流轉耕地經(jīng)營者撂荒耕地的行為加大責任約束力度, 建立有效的撂荒耕地監(jiān)測、督促和復耕激勵機制。

結 語

建構符合中國國情的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度體系，必須從糧食安全和鄉(xiāng)村振興的基本戰(zhàn)略出發(fā)，充分認識農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的重要性，在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展的價值目標指引下，進行總體謀劃、系統(tǒng)建構。合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權基礎制度是市場化配置農(nóng)村土地資源的前提，完善的產(chǎn)權市場交易制度是市場高效配置農(nóng)村土地資源的基本條件，健全的農(nóng)村土地產(chǎn)權市場調制制度是實現(xiàn)產(chǎn)權交易市場規(guī)范、有序運行的基本保障。只有從全局出發(fā)，建構、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權的制度體系，才能為市場配置農(nóng)村土地資源提供系統(tǒng)的制度支撐，助力我國在實施糧食安全和鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略的道路上守正創(chuàng)新、行穩(wěn)致遠。