長三角大都市區公共事務一體化治理何以演進
——基于邊界分析的視角

易承志 黃子琪

內容提要 大都市區具有區域公共事務一體化治理的內在需求。長三角城市化的深入推進和大都市區的不斷成長帶來了區域公共事務一體化治理訴求與分割化治理現實之間的沖突。造成大都市區公共事務分割化治理的主要原因是多重邊界綜合作用下行政邊界與功能邊界之間的沖突。推進以連接和嵌入為特征的網絡協同治理，是解決大都市區行政邊界與功能邊界沖突和實現公共事務一體化治理的必然選擇。推進長三角大都市區跨界公共事務的網絡協同治理，需要在構建協同治理網絡的基礎上，針對當前區域公共事務治理存在的邊界沖突，從多個方面采取有力的措施，以網絡協同治理解決邊界沖突，實現對長三角大都市區公共事務的一體化治理。

一、引言

城市化是當今世界已經和正在經歷的一個重要歷程，更是中國社會的一個基本特征。城市化的推進不僅帶來了單個城市數量的增長和城市規模的擴大，而且帶來了城市和周邊區域聯系的增強，促進了城市化區域的不斷出現和日益擴張。在此背景下，大都市區作為描述中心城市及周圍地區關系的一個概念，受到越來越多的關注。這既表現為國內城市規劃中大都市區這一概念使用頻率的日益增加[1]例如，2016年發布的《浙江省新型城市化發展“十三五”規劃》提出四大都市區，2019年河南省發布《鄭州大都市區空間規劃（2018—2035年）》，2020年浙江省提出“加快推進大灣區大花園大通道大都市區建設”。，也表現為相關學術文獻的不斷增多。實際上，大都市區一開始是西方城市化進程較早的國家用于數據分析和信息統計的一個概念，用來描述某一中心城市與周邊地區之間存在的緊密聯系，主要包括中心城市、外圍地區和兩者間的經濟社會聯系3個構成要素，但不同國家及同一國家在不同時期對大都市區采用了不同的界定標準[1]對大都市區概念的一個梳理，請參考易承志：《大都市與大都市區概念辨析》，《城市問題》2014年第3期。。改革開放后，隨著中國城市化的推進，這個概念也被引入中國[2]根據對中國知網的檢索，孫胤社較早對大都市區的概念進行了分析，參見孫胤社：《大都市區的形成機制及其定界——以北京為例》，《地理學報》1992年第6期。。盡管國內外不同的機構和研究者對大都市區的具體界定不同，但都基本都同意大都市區反映的是由中心城市及與其有密切聯系的外圍區域構成的地理空間[3]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區整體性治理與政府治理模式創新》，《南京社會科學》2016年第5期。。這一地理空間既包括中心城市，也包括城市化程度較低的周圍地區，突破了行政邊界的限制，具有要素包容性、目標整體性和內容全面性的特征。正因如此，盡管當前存在著大都市區、大都市圈、大都市帶、城市群等諸多混同使用的概念[4]陳偉、修春亮：《新時期城市群理論內涵的再認知》，《地理科學進展》2021年第5期。，考慮到大都市區這個概念內涵的包容性、整體性和全面性，筆者更贊成使用大都市區來分析區域公共事務的治理。

大都市區具有區域公共事務一體化治理的內在需求。有研究者指出，當城市化率超過50%之后，大都市區作為城市化推進的高級階段產物會取代單個城市成為新型城市化的基本空間載體，體現了城鄉一體化統籌發展的導向[5]王旭：《大都市區的形成與發展：二十世紀中期以來世界城市化轉型綜論》，《歷史研究》2014年第6期。。據統計，2019年中國的城市化率已經達到60.6%[6]《中國統計年鑒2020》，2021年5月12日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm。。根據這一事實，當前中國城市化已進入了從城市單兵突進到大都市區協同發展的新階段。事實上，隨著城市化的不斷推進，中國大都市區作為城市化帶來的新事物也在不斷涌現，除了長三角、京津冀、粵港澳大灣區等典型大都市區，一些新的大都市區也在越來越多地出現。這些大都市區的健康成長需要解決由碎片化權威和整體性治理需要之間的張力所帶來的公共事務治理難題[7]易承志：《集中與分散：美國大都市區政府治理的實踐歷程分析》，《城市發展研究》2010年第7期。。大都市區公共事務一體化治理既是解決區域公共事務治理難題的必然選擇，也是治理日益擴張的區域跨界公共事務的內在要求。

長三角大都市區在中國大都市區體系中占據了至關重要的位置。長三角大都市區作為中國城市化進程的產物，本身經歷了一個不斷擴張的動態過程，從最初的上海市、浙江省、江蘇省3個省級行政區的部分城市發展到上海市、江蘇省、浙江省、安徽省4個省級行政區的全域，已經成為中國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一[8]《中共中央 國務院印發〈長江三角洲區域一體化發展規劃綱要〉》，2021年4月16日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。。隨著長三角大都市區的不斷成長，無論是大都市區一體化的深入推進還是跨界公共事務的不斷增長，都彰顯了跨界公共事務一體化治理的必要性和重要性。本研究將基于邊界分析視角和網絡協同理論，對長三角大都市區公共事務一體化治理的演進邏輯和實踐路徑進行深入分析。

二、長三角大都市區公共事務治理的研究呈現

當前，學術界已經從多個角度對長三角大都市區公共事務治理的相關主題進行研究分析。厘清已有相關文獻的現狀有助于準確把握長三角大都市區公共事務治理的研究基礎，從而進一步明確研究空間。

1.大都市區公共事務治理 區域公共事務是大都市區公共事務治理的對象，明晰區域公共事務的范圍是有效推進大都市區公共事務治理的前提。一些公共事務本來就具有跨越行政邊界的特征[1]余敏江：《環境精細化治理的“市域”邏輯與推進路徑》，《探索》2020年第5期。。隨著城市化推進背景下大都市區的成長和發展，越來越多的公共事務超越了單一行政邊界成為區域公共事務，也日益引起研究者的關注。圍繞大都市區公共事務治理，研究者提出了區域治理、區域公共管理、區域公共治理等概念進行研究。對于大都市區公共事務治理，已有文獻主要從治理什么、誰來治理、如何治理3個視角進行了分析。一是對治理什么也就是治理對象的研究。顧名思義，公共事務治理的對象是公共事務。有研究者認為區域公共事務治理的是跨界公共事務，即“那些跨越了某一行政區管轄范圍，給相鄰地區帶來外部效應，需要這些地區共同應對的公共事務”[2]易承志：《跨界公共事務、區域合作共治與整體性治理》，《學術月刊》2017年第11期。。二是對大都市區公共事務治理主體的研究。陳瑞蓮等對區域行政、區域公共管理和區域治理3個概念進行了區分，認為與區域行政和區域公共管理源自中國國情不一樣的是，區域治理主要來自西方語境，其主體包括政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者；為了適應中國大都市區治理的實踐需要推進立足中國實際的區域治理研究[3]陳瑞蓮、楊愛平：《從區域公共管理到區域治理研究：歷史的轉型》，《南開學報（哲學社會科學版）》2012年第2期。。也有研究者強調中央政府、地方政府、私營企業等主體在區域公共管理中的作用[4]金太軍：《從行政區行政到區域公共管理——政府治理形態嬗變的博弈分析》，《中國社會科學》2007年第6期。。總的來說，現有文獻傾向于認同將政府、市場和社會組織作為大都市區公共事務治理的主體。三是對大都市區公共事務如何治理的探討。有研究者以珠三角大都市區為例，強調通過制度創新提升區域公共事務治理績效，促進區域一體化發展[5]張緊跟：《區域公共管理制度創新分析：以珠江三角洲為例》，《政治學研究》2010年第3期。。崔晶認為，解決大都市區公共事務處理的碎片化問題需要促進區域內各地方政府自身行政體系的整合，建立整體性合作組織[6]崔晶：《大都市區跨界公共事務運行模式：府際協作與整合》，《改革》2011年第7期。。

2.長三角大都市區公共事務治理 現有文獻也從不同角度對長三角大都市區公共事務治理進行了分析。一是基于內容視角。大量的研究從公共事務的構成內容如污染防治、公共服務供給等方面對長三角大都市區公共事務治理進行了探討。例如，鎖利銘等對長三角區域大氣污染防治合作的研究指出，區域公共事務的有效治理面臨著由公共事務的跨界性與行政區屬地化管理之間的沖突帶來的挑戰[7]鎖利銘、李雪：《從“單一邊界”到“多重邊界”的區域公共事務治理——基于對長三角大氣污染防治合作的觀察》，《中國行政管理》2021年第2期。。李響等對2007—2018年長三角地區25個城市間公共服務供給合作關系網絡動態演進影響因素的實證分析發現，長三角地區公共服務供給合作網絡結構總體上呈現出趨向信任的動態演進路徑[8]李響、陳斌：《“聚集信任”還是“擴散橋接”？——基于長三角城際公共服務供給合作網絡動態演進影響因素的實證研究》，《公共行政評論》2020年第4期。。此外，劉玉照等以長三角地區流動兒童教育為例的研究認為，社會組織參與區域公共服務供給面臨著跨行政邊界和跨領域邊界的雙重約束[9]劉玉照、王元騰：《跨界公共服務供給中社會組織參與的多重困境及其超越——對長三角流動兒童教育服務領域社會組織實踐的考察》，《中國第三部門研究》2020年第2期。。上述研究豐富了對于長三角大都市區公共事務治理內容的認識。二是基于過程視角。有研究者基于國家、市場與社會三重視角對長三角區域公共治理機制的生成邏輯進行了分析，認為長三角區域公共治理機制是轉型期國家、市場與社會三種力量矛盾運動的產物[10]屈站：《國家、市場與社會三重視角下公共治理機制的生成邏輯——基于長三角經濟區公共治理實踐的分析》，《領導科學》2015年第29期。。三是基于組織視角。有研究者基于多中心理論對長三角公共合作機制進行了探討，認為建立長三角區域公共事務治理合作機制需要強化企業、政府、非政府組織等多元主體之間的合作[1]臧乃康：《多中心理論與長三角區域公共治理合作機制》，《中國行政管理》2006年第5期。。總體而言，從內容視角對長三角大都市區公共事務治理進行的研究較多，而從后面兩個視角開展的研究還較少。

現有文獻較多是對大都市區公共事務治理的宏大敘事，或者是對長三角大都市區公共事務治理從某一個領域進行的微觀分析，這些研究在一定程度上拓展了大都市區公共事務治理研究的范圍，也推進了對大都市區公共事務治理的認識。然而，現有研究還較少對長三角大都市區公共事務的整體治理進行中觀的分析。這里的中觀分析是指介于背景性的大都市區公共治理宏大敘事與特定領域性的大都市區公共治理具體闡釋之間的分析視角。從邏輯上而言，大都市區的整體性治理需要超越區域內單一邊界的限制，實現網絡性的協同，而對大都市區公共治理中邊界和網絡的分析在很大程度上既超越了特定治理領域，又不是抽象的背景分析，因而可以作為中觀分析的重要內容。此外，雖然現有研究已認識到邊界沖突對大都市區公共事務整體性治理的制約，但對邊界與大都市區跨界公共事務治理之間的關系仍然缺乏深度的分析，而上述分析對于深化理解大都市區跨界公共事務治理是非常必要的。隨著城市化的深入推進和大都市區內部社會經濟聯系的不斷增強，大都市區已形成了一個聯系越來越緊密的網絡，基于網絡協同治理理論對大都市區公共事務的一體化治理進行分析也具有重要的意義。基于上述考慮，本文將基于邊界分析視角和網絡協同治理理論，對長三角大都市區公共事務一體化治理的邏輯與實踐進行分析（見圖1）。

三、劃界治理：長三角大都市區公共事務分割化治理的邏輯

隨著城市化的深入推進和大都市區的不斷擴張，一方面在大都市區范圍內形成了超出單一行政轄區的區域性公共事務，另一方面對地方公共事務的治理仍然由基于邊界約束的特定地方政府負責，從而在一定程度上帶來了區域性公共事務一體化治理訴求與分割化治理現實之間的沖突。當前，有不少研究者對邊界與地方經濟社會發展之間的關系進行了探討，例如周黎安等運用晉升錦標賽的分析框架解釋了一些省級行政區交界地區經濟發展相對落后的現象，認為以相對經濟績效為考核標準的傳統晉升錦標賽下地方官員之間的晉升競爭是導致這一現象的主要原因之一[2]周黎安、陶婧：《官員晉升競爭與邊界效應：以省區交界地帶的經濟發展為例》，《金融研究》2011年第3期。。也有研究者認識到區域公共事務治理涉及行政邊界、功能邊界、組織邊界等多重邊界的跨越，提出建構跨行政邊界、功能邊界和組織邊界的協作機制以促進區域整體性治理[3]易承志：《跨界公共事務、區域合作共治與整體性治理》，《學術月刊》2017年第11期。。然而，整體而言，現有研究對邊界與大都市區公共事務治理的關系進行深入、系統的分析較少，不利于深化對于大都市區公共事務碎片化治理的認識。劃界治理是指在劃定的邊界范圍內完成治理的目標和任務。值得注意的是，與一些研究者的認識不一樣，筆者認為，大都市區公共事務治理的邊界是包括行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界在內的復合邊界。

1.行政邊界 行政邊界是指由行政區劃確定的劃分行政區之間管轄權的界線。一個國家的行政區劃制度是劃界治理的制度基礎，這構成了公共權力再分配的基本框架[1]趙聚軍：《行政區劃調整如何助推區域協同發展？——以京津冀地區為例》，《經濟社會體制比較》2016年第2期。。行政邊界劃分是傳統行政區行政模式形成的前提，也是該模式的一個基本特征。政府作為在特定地理空間行使管轄權的權威性公共組織，其管轄權的行使范圍就是由行政邊界確定的，這就使得行政邊界在界分不同行政轄區以及相應的管轄權方面具有非常明顯的標識性意義。行政邊界具有穩定性，在行政區劃調整之前，特定行政區的行政邊界是穩定的。而行政區劃的調整由于涉及多個主體之間利益的博弈，動議一旦提出往往引發社會的廣泛關注，加上相關法律和制度對行政區劃調整程序的嚴格要求，在實踐中行政區劃的調整往往非常慎重。這就進一步凸顯了行政邊界的穩定性和剛性。

2.功能邊界 這里的功能邊界主要是指特定地理范圍內政府發揮公共事務治理功能的邊界。功能邊界與政府職能聯系在一起。政府作為權威性的公共組織需要承擔一定的職能，治理轄區公共事務是政府應當承擔的基本職能。政府職能的履行是有范圍限制的，以往對政府職能范圍的分析更多的是從政府自身的視角出發。實際上，政府職能范圍有自身和對象兩個分析視角。自身視角主要關注政府職能的實際作用范圍，而對象視角則更為關注政府職能的理想作用范圍，反映的是特定公共事務的關聯范圍。與政府職能范圍一致，相應地，功能邊界也有兩種視角，分別是自身視角和對象視角。從自身視角來說，長三角大都市區公共事務治理的功能邊界主要是指區域內各個地方政府履行公共事務治理職能的邊界。這在很大程度上與行政邊界是重合的，行政邊界界定了特定地方政府發揮公共事務治理功能的邊界。從對象視角來說，長三角大都市區公共事務治理功能邊界則與特定公共事務的關聯范圍有關。然而，特定公共事務的關聯范圍并不是靜止的，而是動態發展的。在長三角這一大都市區范圍內，由于不同地方之間人員流動的日益頻繁、經濟社會聯系的日益緊密和信息技術的不斷發展，公共事務的關聯范圍越來越多地超出單一行政轄區而具有區域性，這就意味著長三角大都市區范圍內的功能邊界與行政邊界越來越多地由一致轉向不一致。

3.戶籍邊界 戶籍邊界主要是指一定地理范圍內的居住者群體基于不同的戶籍身份而形成的界線。在傳統公共服務供給模式中，戶籍是地方政府配置公共服務的重要依據之一[2]易承志：《大城市城鄉結合部公共服務資源是如何配置的？——以上海市J鎮為例》，《中國農村觀察》2015年第6期。，地方政府也往往基于戶籍提供一些差異性的公共服務[3]李拓、李斌、余曼：《財政分權、戶籍管制與基本公共服務供給——基于公共服務分類視角的動態空間計量檢驗》，《統計研究》2016年第8期。。因此，除了行政邊界之外，中國地方公共事務的治理尤其是作為其組成部分的公共服務供給往往是與戶籍邊界聯系在一起的。在改革開放之前，由于戶籍制度對人口流動的制約，不同戶籍身份的居民尤其是農村居民往往被限制在其戶籍所在地之內。這時戶籍邊界反映了當地戶籍居民與外地戶籍居民、常住居民與非常住居民之間區分的一致性。其中，常住的居民同時也是本地戶籍居民，外地戶籍居民很少進入當地常住。在此背景下，行政邊界是地方政府提供公共服務的剛性邊界，同時這一邊界與戶籍邊界在很大程度上也是重合的。實際上，由于戶籍邊界與行政邊界的重合，在很長一段時間內，地方政府都將戶籍人口作為公共服務資源配置的重要標準。隨著改革開放以來戶籍管理的不斷放松，城鄉之間、城市之間的人口流動日益頻繁，日漸模糊了本地戶籍居民與常住居民之間的一致性。在此背景下，地方政府日益重視將常住居民的規模作為公共服務資源配置的重要依據，以試圖解決常住的非本地戶籍居民面臨的基本公共服務均等化供給問題。

4.地理邊界 這里的地理邊界主要是指劃分不同行政區之間的自然地理界線，比如河流、湖泊、山體。行政邊界具有明確性和絕對性，行政邊界內外的行政權力是由不同的地方政府來行使的。相對于行政邊界的明確性和絕對性而言，地理邊界則具有較大的模糊性和相對性。這是因為，有時劃分兩個行政區的地理界線并非那么清晰。例如，一些湖泊往往鄰接多個行政轄區，而一些河流也往往流經多個行政轄區。在邏輯上，行政邊界是無形的，需要通過有形的地理邊界來體現和落實。但在實踐中，地理邊界由于具有模糊性和相對性，很難完全反映行政邊界。行政邊界和地理邊界在邏輯上和實踐上的張力以及兩者特征上的差異，構成了行政邊界與地理邊界沖突的內在動因。

四、邊界沖突：長三角大都市區公共事務分割化治理的問題

對于大都市區公共事務的分割化治理問題，研究者已經從不同的視角進行了分析。例如，有研究者強調了分割化地方行政管理體制是造成包括公共事務治理分割在內的地區分割的深層次根源[1]陳曉春、譚娟、胡揚名：《基于共生理論的區域行政發展研究》，《財經理論與實踐》2007年第6期。。也有研究者認為區域公共事務的分割化治理與政府內外兩方面碎片化行政權威聯系在一起[2]易承志：《跨界公共事務、區域合作共治與整體性治理》，《學術月刊》2017年第11期。。這些研究為我們更深入理解大都市區公共事務分割化治理的成因提供了有益的啟發。那么，大都市區公共事務分割化治理問題究竟是如何形成的呢？在已有研究的基礎上，筆者認為，造成大都市區公共事務分割化治理的主要原因是多重邊界綜合作用下行政邊界與功能邊界之間的沖突。具體而言，長三角大都市區公共事務的分割化治理涉及以下幾類邊界的互動關系。

1.行政邊界與功能邊界 研究者早就認識到特定行政邊界可能對區域整體性利益的實現帶來制約。對于行政邊界的碎片性與區域的整體性之間的沖突，劉君德稱之為“行政區經濟”，具體表現為“行政區劃對區域經濟發展的剛性約束”[3]劉君德：《長江三角洲地區空間經濟的制度性矛盾與整合研究——中國“行政區經濟”的案例分析》，《杭州師范學院學報》2000年第1期。。在此基礎上，研究者提出“行政區行政”的概念用于描述行政邊界對于公共治理管轄權的約束。在楊愛平等看來，“所謂行政區行政，簡單地說，就是基于單位行政區域界限的剛性約束，民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態。”[4]楊愛平、陳瑞蓮：《從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析》，《江西社會科學》2004年第11期。應該說，傳統的行政區行政模式適應了特定行政轄區內公共事務治理對于公共權威的需要，然而，公共事務一旦超出轄區范圍，也就超出了該特定行政轄區公共權威的管轄范圍[5]高建華：《區域公共管理視域下的整體性治理：跨界治理的一個分析框架》，《中國行政管理》2010年第11期。。這就在大都市區行政邊界的穩定剛性與功能邊界的動態發展之間形成了日益增加的張力。對于長三角大都市區而言，這一張力尤為明顯。長三角大都市區作為中國最為發達和重要的大都市區之一，一方面隨著大都市區內不同地方之間經濟社會的聯系不斷增強，越來越多的公共事務超出單一行政轄區成為大都市區范圍的公共事務，使得公共事務治理的功能邊界不斷向轄區外擴張；但另一方面，行政邊界仍然保持剛性，制約了公共事務整體性治理功能的實現。

2.行政邊界與戶籍邊界 戶籍制度是影響中國公共服務配置的重要因素。隨著大都市區的擴張和區域性公共事務的日益增多，除了本地戶籍居民和常住居民之外，那些非本地戶籍也不在當地常住的臨近轄區居民也成為上述區域性公共事務的利益相關者，例如長三角臨近地區居民面臨著解決區域性環境污染、社會治安、交通擁堵等公共問題的共同需要，但這一公共需要的整體性滿足仍然在很大程度上受到碎片化行政邊界所代表的分割化管轄權的制約。對此，有研究者注意到，在傳統地方公共服務供給過程中,行政邊界與戶籍邊界可能成為公共服務供給的剛性邊界，在導致臨近地區高政績回報公共服務過度供給的同時，造成低政績回報公共服務供給的缺失[1]唐任伍、趙國欽：《公共服務跨界合作：碎片化服務的整合》，《中國行政管理》2012年第8期。。總的來說，無論是城市化的實踐推進還是戶籍制度改革的理想目標，都要求大都市區將區域內居民不分戶籍作為一個整體，來考慮其公共事務治理訴求，但行政邊界的碎片化及其與戶籍邊界的疊加制約了對上述訴求的有效回應。

3.行政邊界與地理邊界 地理邊界是界分大都市區內不同地方的一種自然景觀邊界，也是區隔不同地方公共事務治理的重要界限。地理邊界與行政邊界構成了一種復雜的關系。地理邊界既可能強化行政邊界的碎片化，也可能弱化行政邊界的作用，具體依地理邊界的情況而定。例如，山脈、河流等地理邊界可能帶來不同地方之間的地理區隔，強化地方行政轄區的碎片化特征，但河流、湖泊等地理邊界也可能增強不同地方之間的聯系，弱化行政邊界的作用。前者可能加強行政邊界與地理邊界之間的一致性，而后者則可能強化行政邊界與地理邊界之間的差異性。前者會通過強化區域內部行政邊界而加劇行政邊界與功能邊界之間的沖突，后者則會通過提升對臨近地區的整體性治理需求強化行政邊界與功能邊界之間的緊張。也就是說，無論哪一種情況，都會強化區域內部行政邊界與功能邊界的沖突，并制約大都市區公共事務整體性治理的實現。由行政邊界與地理邊界之間的復雜關系帶來的跨界公共事務治理難題在長三角大都市區也不時出現并引發關注。例如，在長三角大都市區內部，太湖位于江蘇省和浙江省交界處，緊臨蘇州、無錫、常州、湖州等行政區。2007年，太湖藍藻暴發，曾經造成大量魚類的死亡和水質的污染。2013年，涉及上海和浙江兩個省級行政區的黃浦江上游大量死豬漂浮現象也曾經引發了對水源污染的廣泛關注和擔心。

在上述關系中，行政邊界與功能邊界之間的關系是最為重要的一對關系，行政邊界與戶籍邊界之間的互動以及行政邊界與地理邊界之間的互動，在一定程度上強化并最終體現為行政邊界與功能邊界之間的沖突。不過，上述關系盡管內容不同，形式不一，但都共同作用于并且不斷強化了長三角大都市區公共事務分割化治理的問題。

五、以網絡協同治理突破邊界沖突：長三角大都市區公共事務一體化治理的進路

大都市區公共事務治理的分割化在很大程度上反映了基于行政區劃的地方政府管轄權威受到行政邊界的剛性制約，難以勝任超出行政邊界的區域跨界公共事務治理任務。有研究強調了加強橫向地方政府間協同對于推進區域公共事務治理的重要性[2]向鵬成、龐先婭：《跨區域重大工程項目橫向府際沖突協調機制》，《北京行政學院學報》2021年第3期。。作為中國最為重要的大都市區之一，長三角大都市區的跨界公共事務正在不斷增多，需要從區域層面進行一體化治理。長三角大都市區跨界公共事務的一體化治理與傳統基于行政區劃的分割化治理相比，顯然體現了不同治理主體合作治理的內在訴求。已有研究將公共事務治理模式區分為科層集中型治理、市場分散型治理和網絡式協同治理3種模式，其中，市場分散型治理強調政府與社會、市場組織和公民等多元主體合作進行的多中心治理，科層集中型治理強調以政府為中心的層級治理，而網絡協同式治理強調角色不同的多個主體構建共同體網絡進行的治理[3]易承志、張開羽：《當代中國環境治理中的網絡式協同及其優化——以“零盟”為例》，《社會科學》2019年第3期。。有研究者認為，網絡協同治理作為一種治理模式是指多元主體通過協同合作，整合資源、信息和能力，以解決單一主體無法或難以解決的問題[4]范如國：《“全球風險社會”治理：復雜性范式與中國參與》，《中國社會科學》2017年第2期。。上述觀點雖然對網絡（式）協同治理的具體理解有所不同，但都強調多主體之間的協同合作。筆者在借鑒上述觀點的基礎上使用網絡協同治理這一概念，并將網絡協同治理理解為以政府為主導的多元主體構建治理網絡進行合作治理的過程。在大都市區跨界公共事務治理過程中，單一的科層集中型和市場分散型治理模式均存在內在的不足。一方面，對于科層集中型治理模式而言，基于行政區劃的科層制行政權威受制于行政邊界，難以突破行政邊界對大都市區公共事務一體化治理功能的制約[1]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區整體性治理與政府治理模式創新》，《南京社會科學》2016年第5期。。另一方面，市場分散型治理模式忽略了中國公共事務治理過程中政府作用的重要性。這是因為需要公共權威支持的公共事務治理，既是政府組織的基本職責，也是具有強制性、權威性和公共性的政府組織發揮其組織比較優勢之所在[2]易承志：《政府向社會組織購買服務相關問題研究——基于組織功能比較優勢的視角·以上海市為例》，《太平洋學報》2012年第1期。。在政府的主導下，市場和社會組織作為另外兩種重要的組織形式可以積極參與公共事務治理并發揮作用。此外，盡管市場和社會的力量隨著經濟社會的不斷發展日益成長，但仍然存在一些不足，制約了其參與作用的發揮。在此背景下，大都市區公共事務治理離不開以政府為主導力量的有效推動。本文將著重基于網絡協同治理的視角，對長三角大都市區公共事務一體化治理的路徑進行分析。

網絡和治理網絡是推進網絡協同治理的基礎，現有研究對網絡和治理網絡進行了界定。有研究者認為，“網絡由許多點（node）與連接兩點間的一些邊（edge）組成，其中點用來代表組成真實系統中的個體（網絡參與者），而邊用來表示個體間的連接關系”[3]馬捷、鎖利銘、陳斌：《從合作區到區域合作網絡：結構、路徑與演進——來自“9+2”合作區191項府際協議的網絡分析》，《中國軟科學》2014年第12期。。這一觀點強調網絡是由節點和連線作為基本要素組成的特定結構。治理網絡是網絡概念在治理領域的具體體現。有研究者將區域跨界公共事務的治理網絡界定為具有共同治理目標的不同治理主體基于協商自愿結成的特定關系結構[4]易承志：《跨界公共事務、區域合作共治與整體性治理》，《學術月刊》2017年第11期。。面對大都市區公共事務治理由分治向合治的轉型，超越碎片化行政邊界的制約，推進以連接和嵌入為特征的網絡協同治理，是大都市區公共事務一體化治理的必然選擇。推進長三角大都市區跨界公共事務的網絡協同治理，需要在構建跨界公共事務協同治理網絡的基礎上，針對當前區域公共事務治理存在的邊界沖突現狀，從多個方面采取有力的措施，以網絡協同治理解決邊界沖突，實現對長三角大都市區公共事務的一體化治理。

1.行政邊界的跨越 行政邊界作為界分政府行政管轄權的標志，是特定國家或地區行政區劃的產物[5]任以勝、陸林、朱道才：《區域協調發展戰略下的行政邊界研究框架》，《經濟地理》2019年第3期。，本身具有客觀性和穩定性。大都市區內部存在的碎片化行政邊界以及由此而來的碎片化行政權威制約了跨界公共事務整體性治理需求的實現。行政邊界的碎片化現狀與大都市區跨界公共事務治理的整體性需求是大都市區跨界公共事務治理存在的一對突出矛盾[6]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區整體性治理與政府治理模式創新》，《南京社會科學》2016年第5期。。長三角作為一個空間相鄰、內部有著緊密社會經濟聯系且程度不斷提升的大都市區，出現的跨界公共事務不斷增多，實現公共事務一體化治理的需求相比一般的大都市區也更為迫切。

實現長三角大都市區公共事務的一體化治理需要突破區域內碎片化行政邊界的制約。那么，如何才能有效突破碎片化行政邊界的制約呢？這就需要大力構建和不斷優化區域治理網絡，通過治理主體之間的網絡協同來跨越碎片化行政邊界所編織的樊籬。網絡是由不同的節點及其間的連線構成的有機結構。在區域治理網絡中，分割的行政邊界所劃定的地方行政轄區在某種程度上構成了區域治理網絡中的特定節點，而由政府主導的縱向或橫向的府際協作機制、注重體現企業作用的市場機制和重視發揮社會組織作用的志愿機制則構成了特定節點之間的連線，并成為區域治理網絡形成的重要條件。區域跨界公共事務治理網絡的構建和優化，能夠為突破碎片化行政邊界的制約提供必要的結構支持。實際上，隨著一體化的不斷推進，長三角大都市區也在大力推進體現政府、市場和社會組織協同的區域治理網絡構建。例如，2021年5月，在長三角大都市區主要領導座談會和長三角一體化發展高層論壇召開期間，長三角科技創新共同體建設辦公室正式設立，嘉定、青浦、蘇州、無錫、常州、嘉興、湖州、宣城等地簽署了環太湖科技創新圈戰略合作框架協議，長三角一體化示范區水鄉客廳開發建設有限公司開始運營，在繼續加強區域內地方政府協作的基礎上，也體現了對發揮市場力量的重視，促進了有為政府與有效市場的協同[1]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年8月21日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。2021年2月，國家發改委印發國務院批復的《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》明確提出，支持在上海登記設立跨區域的社會組織，強化服務長三角一體化的功能[2]《國家發展改革委關于印發〈虹橋國際開放樞紐建設總體方案〉的通知》，2021年10月23日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202102/t20210224_1267781.html。。這體現了對發揮社會組織助力長三角大都市區跨界公共事務一體化治理作用的重視。要構建區域治理網絡，成功跨越碎片化行政邊界對大都市區跨界公共事務整體性治理的制約，關鍵之一在于強化治理網絡的包容性。這又具體包括兩種情況：一是治理主體應該體現包容性。區域治理網絡的構成主體不能僅限于政府及其部門，而且應該包括相關的企業和社會組織。二是實現的利益應該具有包容性。大都市區網絡治理結構是由不同治理主體組成的有機整體，應該整體考慮和合理平衡相關治理主體的利益訴求和利益關切。只有這樣，才能充分調動各治理主體的積極性，最大程度發揮各治理主體的合力。

2.戶籍邊界的打通 大都市區跨界公共事務的一體化治理不僅需要以網絡協同跨越碎片化的行政邊界，也需要以網絡協同打通剛性的戶籍邊界。行政邊界與戶籍邊界是兩個不同的概念，但兩者之間又存在內在的聯系。一般而言，戶籍是與特定的行政轄區聯系在一起的，登記在本行政轄區的戶籍屬于本地戶籍，登記在本行政轄區之外的戶籍則屬于非本地戶籍。在地方公共事務治理過程中，地方政府注意力的關注對象和公共服務資源的配置依據經歷了一個由本地戶籍居民向本地常住居民轉變的過程。在傳統地方政府的公共事務治理過程中，政府注意力的關注對象和公共服務資源的配置依據在很大程度上是本地戶籍居民。隨著城市化的不斷推進和戶籍制度改革的日益深化，常住人口作為城市居民的重要組成部分，對公共事務治理和公共服務供給的需求日益受到政府的重視，也日益被納入公共服務資源配置的依據。

然而，隨著城市化的不斷推進，那些非本地戶籍也不在當地常住的臨近轄區居民很大程度上既沒有成為地方政府注意力關注的對象，也沒有成為地方政府公共服務資源配置的依據。這些居民已經越來越多地成為大都市區跨界公共事務影響的對象和利益相關者。因此，在大都市區公共事務一體化治理中，應當打通戶籍邊界，將大都市區的居民作為一個整體予以考慮。近年來，隨著長三角大都市區一體化的日益推進，跨越戶籍邊界的大都市區公共服務一體化供給，已經越來越受到區域內不同地方政府的重視，并且日益通過網絡協同治理在實踐中得到落實。例如，2021年5月，長三角正式上線了“一網通辦”政務服務地圖，基于數據的共享和業務的聯動推進區域一體化政務服務[3]葉松麗：《長三角“一網通辦”政務服務地圖上線》，2021年7月12日，https://m.gmw.cn/baijia/2021-05/30/1302328864.html。。傳統上一些主要面向本地戶籍居民或常住人口提供的公共服務事項，如購房住房公積金提取、就醫門診費用結算等，正在越來越多地通過線上線下協同的方式實現區域內跨省通辦，有力地推進了區域跨界公共事務的一體化治理實踐。進一步以網絡協同治理打通跨界公共事務一體化治理的戶籍邊界，一個關鍵的地方是需要通過網絡協同治理著力拓展公共事務一體化治理的范圍。跨界公共事務治理不僅包括跨界公共服務的供給，也包括跨界公共問題的解決。當前，長三角區域內的公共服務事項正在越來越多地實現跨行政轄區通辦，然而一些與鄰近地區不同戶籍群體都關系密切的跨界公共問題，如生態環境污染，仍然有待解決。為此，應通過治理網絡的優化和治理能力的提升不斷拓展公共事務一體化治理的范圍，使得大都市區內不同戶籍身份的居民都能共享一體化治理的成果。

3.功能邊界的嵌入 上文已經指出，當前長三角大都市區跨界公共事務的整體性治理面臨著行政邊界與功能邊界之間的張力與沖突。一方面，是大都市區內公共事務治理的需要超出特定行政轄區不斷擴展；另一方面，是地方行政轄區的行政邊界在行政區劃制度的作用下保持了基本的剛性，較少發生變動，由此帶來作為公共事務治理主導力量的行政權威在區域內的碎片化特征。大都市區跨界公共事務的一體化治理反映的是公共事務治理功能邊界擴張提出的治理需求。行政邊界與功能邊界之間的沖突是大都市區跨界公共事務一體化治理面臨的一種基本沖突。這一沖突的實質在于，隨著大都市區一體化的推進和公共事務的不斷擴張，公共事務的治理需求不斷地超出行政邊界，需要在大都市區的范圍內行使公共事務治理職能，然而行政邊界的剛性決定了地方政府對公共事務治理職能的實際履行只能限于行政轄區范圍內。這就使得大都市區的行政邊界與功能邊界存在不一致[1]易承志：《超越行政邊界：城市化、大都市區整體性治理與政府治理模式創新》，《南京社會科學》2016年第5期。。由此，解決大都市區跨界公共事務行政邊界與功能邊界之間的沖突，關鍵在于解決行政邊界與功能邊界不一致帶來的問題。大都市區跨界公共事務的網絡協同治理，能夠基于網絡的連接性優勢，嵌入跨界公共事務的功能邊界并通過多主體的治理協同完成治理目標，從而超越行政邊界的限制以滿足跨界公共事務整體性治理的需要。

那么，如何才能使網絡協同治理嵌入大都市區跨界公共事務的功能邊界呢？其中的一個關鍵點在于強化網絡協同治理的情境性。長三角大都市區跨界公共事務涉及生態環境、公共交通、公共安全、社會保障等諸多領域，不同領域的跨界公共事務治理既具有共通性，也具有差異性，這就要求網絡協同治理應該基于不同領域跨界公共事務的具體情境，采取有針對性的措施予以應對。近年來，隨著區域一體化的推進，長三角大都市區已經在不斷推進多個領域的公共事務協同治理，并且已經取得了明顯的階段性成效。例如，在生態治理領域，長三角推進了對水環境、大氣、固體廢棄物等的協同治理；在公共交通方面，越來越多的鄰近地區斷頭路得以打通，區域內10個有軌道交通的城市已經走向掃碼乘車“一碼通行”；在社會保障方面，區域內41個城市已經實現醫保的“一卡通”，養老保障服務的同城化趨勢也日益明顯；在政務服務辦理方面，長三角推進了越來越多政務服務事項的跨域一體化辦理[2]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年7月23日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。進一步以網絡協同治理消解長三角大都市區公共事務一體化治理中行政邊界與功能邊界之間的沖突，需要著力在兩個方面下功夫：一方面，應不斷強化行政邊界與功能邊界之間的網絡連接。功能邊界在很大程度上代表了公共事務治理的理想范圍，而行政邊界則很大程度上框定了行政權威治理的現實范圍。為了不斷彌合和縮小行政邊界與功能邊界之間的差距，應不斷建立和優化區域治理網絡，充分發揮政府、市場和社會的合力，強化行政邊界與功能邊界之間的網絡連接，進而促進區域內公共事務的一體化治理。另一方面，應不斷強化網絡協同治理對功能邊界的精準嵌入。大都市區跨界公共事務的治理需求在不同領域有著不同的表現，其功能邊界在不同領域也有不同的特征，網絡協同治理只有實現對功能邊界的精準嵌入才能發揮最大的作用。為此，應根據大都市區不同領域公共事務一體化治理的實際需求和功能邊界的具體特征，對多元治理主體的作用程度、作用方式和作用機制采取差異性的安排，以實現對大都市區不同領域公共事務整體性的精準治理。

4.地理邊界的超越 地理邊界既可能因為天然的區隔性增強臨近地區間的地理分割，也可能因為天然的連接性增強鄰近地區間的聯系。這就給大都市區內行政邊界與地理邊界帶來了差異性的互動關系。在此背景下，地理邊界既可能強化行政邊界的碎片化，也可能弱化行政邊界的碎片化。在區域跨界公共事務治理中，地理邊界與鄰近地區聯系的緊密性強化了對跨界公共事務整體性治理的需求，而地理邊界與鄰近地區的分割則會強化行政邊界的剛性。因此，不論是哪一種情況，其結果往往都強化了行政邊界與功能邊界之間的沖突。對于大都市區而言，跨界公共事務不僅是跨行政邊界的，也是跨地理邊界的。顯然，大都市區跨界公共事務的一體化治理需要超越地理邊界的限定，將地理邊界內外的臨近地區作為一個有機體予以整體性對待，而網絡協同治理則是實現整體性對待的重要路徑。

為了加快推進長三角一體化發展，中共中央、國務院于2019年印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為范圍建設長三角生態綠色一體化發展示范區，強調在不改變現行行政隸屬關系的前提下打破行政邊界[1]《中共中央 國務院印發〈長江三角洲區域一體化發展規劃綱要〉》，2021年3月7日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。。2019年10月，國家發展改革委印發國務院批復同意的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，進一步提出推進區域內太浦河、淀山湖等跨界水體生態環境的協同治理，強調在統一的生態環境目標下探索建立多元化生態補償機制[2]《國家發展改革委關于印發長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案的通知》，2021年5月17日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/19/content_5453512.htm。。這體現了國家以整體性思維破解長三角大都市區碎片化治理的頂層設計思路。隨著一體化的不斷推進，長三角大都市區已經開展了網絡協同治理的實踐探索，不斷強化區域內不同地方的協商合作，以超越區域內部地理邊界對跨界公共事務一體化治理的制約。例如，江蘇和安徽兩省邊界的天目湖一度面臨因為污水排放導致的飲水安全問題。為了保護水質和生態，臨湖的江蘇溧陽、安徽郎溪和安徽廣德三地探索建立生態補償機制，通過經濟利益補償的方式平衡不同利益相關者在湖區水質保護上的成本和收益，以增強不同利益相關者在水環境保護上的積極性。該協同治理實踐取得了明顯的成效。在各方的協同努力下，天目湖的水質整體上達到了Ⅱ類標準[3]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年5月12日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。再如，流經安徽和浙江兩省的新安江流域啟動了跨省流域生態補償機制。該機制明確規定，如果水質達標，下游給上游補償；如果水質不達標，則上游給下游補償。目前，新安江流域生態補償機制經過三輪試點，在提升流域水質方面取得了顯著的成績[4]劉亢、凌軍輝、陳剛、何磊靜：《長三角一體化從全面加速邁向全面深化》，2021年5月12日，http://lw.xinhuanet.com/2021-06/07/c_139993803.htm。。進一步以網絡協同治理超越長三角大都市區內地理邊界對跨界公共事務一體化治理的制約，一個關鍵是基于系統性觀念和整體性思維將地理邊界置于大都市區治理網絡中，對地理邊界鄰接地區和相關主體的利益進行通盤考慮，并且通過治理機制的創新實現各方利益的合理平衡。