事業單位預算績效管理的現狀與對策探究

要錦芝 深圳市龍崗區重點區域規劃建設管理署

一、事業單位預算績效管理的基本概念、特殊性及理論基礎

（一）事業單位預算績效管理的基本概念

預算績效管理是機關事業單位開展資金預算并根據多種對策確保資產的預算支出與具體的支出相一致的一種情況。也就是說，預算績效管理的總體目標十分明了，便是以支出結果為基本的導向性開展成本管理。這類方式主要包含依據考核指標的具體內容開展業績考核運作，與此同時全程跟蹤管控，并在過后對績效評價開展管理方法，意見反饋績效評價結果并運用績效評價結果，這樣一系列過程組成了預算績效管理系統。事業單位的預算績效管理要堅持社會效益，從項目決策、項目管理、項目績效等設計評價指標，從經濟性、效率性、效益性等方面對項目實施的成效進行全面分析，結合問題提出切實整改措施。

（二）事業單位預算績效管理的特殊性

1.預算績效考核提高事業單位績效管理水平。預算績效考核是預算績效管理發展趨勢的一個關鍵，其考核水平代表了預算績效管理水平，更是衡量和評估事業單位績效管理水平的重要指標。加強對預算績效考核的管理有利于提高整體的績效管理意識，意識提高了，管理效率才能有所提升。同時，要提高績效管理水平，就要清晰目前績效管理處于什么階段，了解績效管理水平如何，如此才能知道怎么去改進和完善[1]。

2.預算績效管理決定我國預算管理改革方向。預算績效管理更加重視預算結果，重視效率與服務質量，關注點由投入轉向了產出，是預算管理的理念改革。事業單位不斷追求預算績效的管理水平，就會更加重視資金的投入與使用效率，更加注重服務的質量與水平，隨著改革不斷深入，事業單位深化預算管理，改革績效評價，加強績效管理，進而直接決定我國整體的預算管理方向。

3.預算績效管理推進社會主義政治文明進程。隨著預算績效管理的實施與深入，一方面使得事業單位更加重視預算支出的結果以及效率，提高了整體的服務水平，將績效評價管理結果進行公示，使得服務更加透明化。另一方面，預算績效考核也使得人民群眾更加受益，人們參與到預算中，真正發揮了參與權、表達權、知情權等。政府不斷為民服務，人民群眾切實受益，如此就推進了和諧社會和社會主義政治文明建設[2]。

（三）事業單位預算績效管理的理論基礎

1.國外理論。實際上早在1943年，美國學者里德雷(Ridley)和西蒙(Simon)就已經開始研究事業單位的績效考核，美國政府在20世紀50年代到70年代期間開始將事業單位績效考核與預算制度相結合。阿爾蒙德(1993)提出績效預算考核既要考慮政治變量也要考慮經濟變量，即四個主要變量：人民參政（民主化）、政府能力（權力）、經濟增長（財富）和分配（福利）。馬文．B.曼德爾(Marvin．B．Mandell)(2011)提出，必須從政府實際出發做政府的預算開支，同時負責預算管理的人員也必須擁有相關的專業知識和職業道德。

2.國內理論。我國的學者也從不同的角度出發，對事業單位績效預算考核進行了研究。其中彭國甫、盛明科(2004)提出事業單位績效預算考核要重視五個領域：政府績效考核體系的構建與實施研究、政府績效考核理論框架的構建和學理層面的闡釋、政府績效考核的科學化民主化與法治化研究、特定事業單位績效考核的研究以及政府績效考核的心理因素及應用機制研究。劉尚希、史興旺(2017)在以前科學研究海外及其中國機關事業單位預算績效的根基上明確提出了要完善預算績效考核管理體系，在完善預算績效的根基上匯報體系，與此同時以月份歷時開展預算考核和綜合考核，考核完畢之后，必須開展考核評定，將預算績效考核實際效果利潤最大化，從這幾個方面建立預算績效考核的體系[3]。

二、事業單位預算績效考核中的現狀及問題

（一）編制預算的主體定位不夠準確

預算是操縱范疇最廣泛的技術性，因為它關聯到全部組織機構而不但是這其中的好多個部門。許多人一提起預算就想到財務，認為預算本就屬于財務范疇，實際上預算中財務的確是主要角色，因為預算要涉及資金平衡以及報表編制等等，但是除此之外，預算還涉及業務和管理，它是將業務、資金、管理綜合一體化的事項，不僅僅是財務的事。預算一方面要對資金的流向進行統籌編制，另一方面還要對資金支出的結果做好預計，綜合考慮項目的績效評價管理，這些工作必須要業務科室參與，僅財務人員無法高質量完成[4]。

（二）預算績效管理體系不夠完善

事業單位的預算績效管理體系不夠健全，導致一部分事業單位針對預算績效管理相對忽視。一方面，一部分事業單位沒有清晰的預算績效管理制度，實際工作中對于績效管理也缺乏周全的戰略設計和規劃，沒有指標以及考核細則的限制，績效管理效果無法保證，無法實現績效預算管理的系統化。另一方面，部分事業單位的績效預算考核缺乏完善的指標體系支撐，導致部門管理者也難以選擇合適的績效預算管理方式，更不知如何設計考核指標體系。有些部門績效管理指標中三級指標僅設置一項，對項目的目標設置過于簡單，無法反映項目目標全貌，甚至有些部門所有指標均填寫“不適用”，有些部門產出指標中只填報數量指標或只填報質量指標，其他二級指標均未填報。這樣的指標填報方式也無法實現有效的績效預算管理[5]。

（三）缺乏評價考核和監督環節

一部分機關事業單位的預算績效管理工作人員缺乏績效評價考核意識和監督意識。同一個部門因為項目負責人的不同，導致績效管理資料填報質量不一，有些項目填報內容完整、規范，指標設置相對充分、合理，但有些項目填報質量明顯較差[6]。在實際預算編制中最重要的原則就是“是否符合部門自身情況，是否能按照計劃執行，執行后的效率以及社會效益是否有保證”，缺乏這一部分的評價考核，項目執行起來就可能沒有實際成效，同時執行監督的缺乏也使得預算執行中的安全性，穩定性和效率都難以保障。在部門資金難以合理配置，資金使用效率低時，評價考核和監督環節的缺乏也會導致無法及時地調整資金使用方向，從而難以防范控制資金風險。

三、應對事業單位預算績效管理問題的策略建議

（一）健全預算績效管理體系

首先，各單位要制定明確的規章制度來約束預算績效管理，對于預算績效考核工作要有完備的戰略要求和規劃，保證工作人員在實際工作中有規可依，在預算績效管理時能夠統籌安排，有效整體規劃，并確立各單位是預算績效管理的責任主體，將業績考核核心理念融進預算管理整個過程，使之與預算編制、預算執行、費用預算監管一起變成預算管理的有機化學組成部分。

其次，要設置合理的績效考核指標，沒有考核指標，工作人員對考核總是難以重視起來。指標設置要包括投入和管理目標（包括預算管理、預算執行管理、項目管理、資產管理等）、產出目標（包括提供的公共產品和服務的數量、質量、時效、成本）、效益目標（包括服務對象滿意度、社會效益、生態效益、經濟效益等）。指標填報也是重點，要規范項目績效運行監控指標填報質量，不可過于簡單，要求財務人員要做好對項目負責人的指導，有效提升各項目人員對各績效表格的填報水平。另外，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，以體系為支撐進行工作，依據體系細則對責任主體進行考核，并根據指標評估考核結果，如此得出的結果就能夠保證真實有效，大大提高績效預算考核工作的效率。

最后，推進績效結果信息公開，事業單位的預算項目尤其是群眾關心的涉及民生福祉的項目，在進行績效預算考核后，要通過官方網站等渠道將績效評價結果公開，保障群眾的知情權，實現政府資金去向的透明度，接受群眾的監督，更好地服務于群眾。通過深化績效管理，科學制定指標體系，對各部門工作績效進行綜合考核，引導各部門以扎實作風和過硬措施，履職盡責、干事創業，全面落實各項工作任務，堅持新發展理念，踐行高質量發展要求。推進績效管理，科學制定指標體系，對各單位工作績效開展綜合考核，引導各部門以扎實作風和過硬措施，履職盡責、干事創業，全面落實各項工作任務，堅持新發展理念，踐行高質量發展要求。

（二）建立績效評價結果數據管理制度

建立專業的機關事業單位預算績效結果數據管理系統，完成績效評價結果數據信息的系統化、專業化管理方法。首先，要規范項目績效運行監控填報質量，確保項目目標填報完整、規范。尤其是產出指標下的數量、質量、成本、時效指標，效益指標下的社會效益指標以及滿意度指標，都要設置相應的三級指標。同時要實現信息共享，把績效考核的指標填報信息全部輸入事業單位的績效預算管理系統中，實現財務部門的信息能夠與業務部門的信息共享，如此預算工作進行起來就會更加便捷，獲取信息更加迅速。其次，建立完善的績效評價結果數據管理制度，強化預算績效管理力度，提高財政資金的使用效益，對部門項目重點績效評價。最后，開展預算績效監控，檢查績效運行監控情況，發揮績效考核的導向激勵作用。要認真梳理項目各維度的任務指標，豐富三級指標和年度指標值的填報，要不斷優化、充實績效指標的設置，從而加強預算績效監控力度。同時還要進一步發揮績效考核的導向激勵作用，通過深化績效管理，科學制定指標體系，對各部門工作績效進行綜合考核，引導各部門以扎實作風和過硬措施，履職盡責，全面落實各項工作任務。

（三）完善績效監控、激勵與問責

首先，加強支出政策事前評估論證管理，同時在預算年度中期常態化開展預算績效監控工作，并要求所有預算單位均要開展預算績效監控，為加強預算績效監控力度，可以牽頭組織開展預算績效監控抽查工作，并對監控抽查結果進行通報。其次，將預算績效管理納入年度政府績效考核。要求各部門先行開展預算績效自評，提供較為翔實的自評材料，要有客觀地評價，有針對性的意見建議。同時將績效自評結果信息公開，將此作為預算安排的重要依據。指定負責績效自評的牽頭部門，財務部門和業務部門要緊密結合，對所有項目結合項目預算執行和績效目標完成情況，先進行績效自評，圍繞預算管理工作實際，如實反映預算管理中存在的問題，提出有針對性的改革措施，保證績效自評質量。最后，建立全面問責制。逐漸將業績考核核心理念和方式融進預算定編、實行、監管整個過程，將一般公共性預算、政府性基金預算等所有列入預算管理方法，進一步保證“掏錢必問效，失效必追責”，為此加強預算工作中的準確性和規范性，提升機關事業單位總體預算績效考評的高效率。

加強績效評價結果運用是硬化義務約束的關鍵內容，因此，應將績效自評結果信息公開，績效自評是費用預算分配和業務流程調節的重要依據。事業單位要將績效評價結果運用到后續的預算安排和政策調整過程中，優先保障績效評價好的項目。指定負責績效自評的牽頭部門，財務部門和業務部門要緊密結合，圍繞預算管理工作實際，如實反映預算管理中存在的問題，提出有針對性的改革措施，保證績效自評質量。財政部門根據各單位的項目目標進行及時監督。預算編制部門要充分了解自己的預算項目，能夠全面準確合理設置項目目標。全面設置項目目標能夠反映項目目標全貌，按照月度、季度對項目目標值進行分解，確保按時完成項目目標。不僅僅是數量指標或質量指標。

四、結語

綜合來看，預算績效管理作為提高財政支出的經濟、社會和政治效益的管理活動，是政府績效管理的重要組成部分，更是提升政府管理效能的重要抓手。經過幾年的探索，預算績效管理工作實踐取得了積極進展。一是績效目標管理方法大力加強。二是業績考核監管平穩執行。三是績效評價范疇不斷擴大。四是績效評價結果獲得合理運用。但在取得實效的與此同時也要了解到現階段機關事業單位預算績效管理中依然存有許多的問題，這也不斷要求事業單位要建立完善的預算績效評價結果數據管理制度，遵循結果導向原則、目標管理原則、責任追究原則、公開透明原則。

加強預算績效管理，進一步提高機關事業單位財政局管理水平，既是深層次貫徹執行科學發展觀的必定規定，也是完善政府部門績效管理制度、推進行政體制改革的重要舉措，對于加快轉變經濟發展方式，促進建設高效、責任的政府具有重要意義。

績效預算管理可以說是事業單位一切正常運營的關鍵推動力，事業單位的預算績效考核能夠提高事業單位績效管理水平、影響我國預算管理改革方向、推進社會主義政治文明進程。應對工作單位預算績效考核中產生的問題，機關事業單位可以根據完善預算績效管理管理體系、創建績效評價結果數據管理制度、健全業績考核鼓勵與問責等舉措來解決，以此提高事業單位整體的預算績效考核管理，提高事業單位的辦事效率，推進事業單位的正常運營，推動事業單位不斷實現其社會效益和社會使命。