國有企業黨委（黨組）前置研究討論決策機制的探索

駱玉婷 中國聯合網絡通信有限公司研究院

2016年10月10日，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上提出“兩個一以貫之”原則，指出：“中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”建立并持續完善中國特色現代企業制度，需要國有企業堅持黨對國有企業的全面領導不動搖，持續推動黨的領導融入公司治理不松勁，努力實現加強黨的領導與完善公司治理相統一，積極鍛造國企的獨特優勢。在實際工作中國有企業必須堅決貫徹落實“兩個一以貫之”，在推進黨的領導融入公司治理的進程中，堅決保證、真正做到黨委（黨組）、董事會、經理層等各治理主體準確把握各自的定位、發揮各自的作用、實現各自的功能、達到各自的目標，真正做到權責分明，各司其職，不缺位、不越位，不各自為政。黨的十八大以來，前置研究機制作為黨的領導融入公司治理最關鍵的一環，雖然在大多數國有企業已經執行，但對于企業黨組織應該如何有效運用決策機制，在決策范圍、方式、程序以及如何與其他治理主體實現有效銜接等方面，仍然有待于進一步實踐和探索。因此，面對新形勢、新要求，探討分析前置研究討論決策機制在落實過程中的實踐經驗和現實困境，歸納總結國有企業落實前置研究決策機制的有效途徑和方法，對國有企業規范高效地進行前置研究，堅持完善中國特色現代企業制度意義重大。

一、前置研究討論決策機制的歷史發展脈絡和重大意義

（一）前置研究討論決策機制的政策演進

《中國共產黨黨組工作條例（試行）》于2015年6月發布，是第一次提出在正式文件中提到前置研究機制這一概念，條例中劃定了適用此機制的使用范圍，即只是對設有黨組的少數央企落實前置研究討論機制作出了要求，此時的效力范圍還相當有限[1]。隨后，對該機制的落實，要求力度不斷加碼，到了2016年10月，隨著《貫徹落實全國國有企業黨的建設工作會議精神重點任務》的印發，前置研究討論被正式確立，全國的國有企業都必須落實、必須運用這一決策機制，并提出了更高的要求，即在運用機制、落實黨組織研究討論前置程序的要求過程中，不斷健全和完善機制，并將厘清各治理主體權責邊界的工作同步進行。隨后，黨的十九大修改了《黨章》通過黨章的確認，作為國有企業治理結構中的前置研究決策機制被賦予了法定地位。2019年10月十九屆四中全會召開，發布的決議中推動黨的領導和公司治理有機融合被進一步強調。2020年印發的國企改革三年行動方案，明確提出完善中國特的現代企業制度是國企改革要堅決完成的八大任務之一，并被列為第一位。同樣是2020年印發的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》，要求在國有企業董事會或者經理層決策重大經營管理事項時，必須經黨委（黨組）研究討論后才能作出決定。同時要求國有企業黨委（黨組）要根據企業生產經營發展的實際情況，實事求是制定研究討論的事項清單，做到厘清各治理主體的權責。這是在政策層面上進一步強調了黨委（黨組）前置研究討論重大事項是堅決貫徹落實“兩個一以貫之”要求，推動黨的領導融入公司治理的重要制度安排。2021年以來這一機制依舊備受重視，不斷完善，于5月發布的《關于中央企業黨的領導融入公司治理的若干意見（試行）》，文件指出黨委（黨組）需要在決策中明確自身的權力責任和工作方式，前置研究討論決策機制作為工作方式的實現機制被在強調。

（二）前置研究是國有企業決策機制的重大變革

完善中國特色現代企業制度，推動黨的領導和公司治理有機融合，是新時代新形勢下國有企業改革面臨的重要課題和時代命題。而國有企業黨委（黨組）發揮領導作用能夠得以發揮，依賴前置研究討論決策機制的確定和執行，這對進一步規范決策行為，推動制度優勢更好轉化為治理效能，完善中國特色現代企業制度具有重要意義。一是使國有企業黨委（黨組）發揮領導作用的有據可依。前置研究討論決策機制提出前，黨組織有權利集體討論重大事項，并對事項的決策進行表決最終形成意見，但在意見的運用上只是作為經理層在決策過程中的參考，完整的決策權仍在經理層手中，并沒有對經理層使用意見的方式方法、反饋機制進行細化規定。前置研究決策機制提出后，黨委（黨組）發揮領導作用作為黨實現對國有企業領導的基礎真正有了保障，黨委（黨組）的領導作用發揮更加有規定可依據，有機制可執行，在決策企業“三重一大”事項中擁有決定權、把關權、監督權，在確保企業朝著正確的改革發展道路前進上起到關鍵作用。二是提高了國有企業公司治理水平。推進不同治理主體各司其職，各負其責，就要確保在黨委（黨組）的領導和支持下，各治理主體形成權責法定、權責透明、協調運轉、有效制衡的公司治理體系。前置研究討論決策機制統一了決策流程，之前黨組織參與企業決策存在前置討論，但此時多數沒有否決的權利、經理層先決策而后報黨組織審核、通過經營管理會征求黨組織意見等方式，國有企業往往根據自身發展實際采用不同方式，就算是同一企業也會根據需要靈活變換決策機制[2]。但提出的前置研究決策機制，為全國的國有企業作出了統一的規定，打造了決策機制和決策流程的規范和模板，可以說是為黨的領導融入公司治理如何實現提供了抓手，對完善中國特色現代企業制度意義重大。

二、國有企業落實前置研究討論決策機制的問題和成因

近年來，國有企業堅決貫徹落實黨中央決策部署，嚴格黨委（黨組）履行前置研究討論事項的具體標準和程序，確保公司黨（黨組）充分發揮自身的領導作用，但不能保證黨委（黨組）前置討論越位、缺位等問題的存在。例如，一些國有企業對落實前置研究討論決策機制的要求理解不夠準確，執行存在偏差，對企業戰略定位、改革發展研究不透，在如何運用前置研究討論決策機制為企業戰略決策和轉型發展發揮把關定向作用方面尚有較大提升空間。

（一）落實前置研究討論決策機制中存在的問題

一是在認識層面存在“懷疑誤解”。按照當前國有企業領導層隊伍組建規定，國有企業的黨委（黨組）會與董事會、經理層的人員重合度高的情況普遍存在，有的企業認為同一個事項需要上三次會（黨委會、董事會、總經理辦公會），內容重復、影響效率，且不換人的決策方式可能導致決策僵局。二是在制度層面存在“簡單照搬”。有的企業意識到“三重一大”必須經過前置研究討論，制定了制度辦法，但是基本上是改改標題、換換名稱，上下一般粗，沒有對本企業的“三重一大”事項進行相對清晰的界定，對各主體權責邊界劃分不夠清晰，操作性不強。三是在執行層面存在“盲目前置”。有的企業把本應屬于總經理辦公會研究的問題，不加區分地全部挪到黨委會上研究，大事小事往里裝，導致出現黨委會研究討論代替經營層決策，本質上是不擔當、不作為的表現[3]。

（二）落實前置研究討論決策機制出現偏差的原因

國有企業在落實前置研究討論決策機制存在認識層面、制度層面和執行層面的問題，究其原因，一是對制度目標的不理解。在認識層面上，認為前置研究討論是同一批人對同一事項重復決策，沒有看到國有企業的獨特性，沒有認識到決策規則的不同側重。國有企業在通常情況下被認為是經濟組織，但國有企業作為國有經濟的基石，需要承擔政治、經濟、社會和科技創新責任。前置研究決策機制的制度目標就是要在黨委會、董事會、經理層人員高度重合的現實情況下，通過不同的決策制度和規則體現國有企業履行經濟、政治和社會責任的不同側重，做到黨組織把好方向關、政治關、政策關，經管層把好經濟關，確保企業作出最符合經營實際、最大化國家和人民利益的戰略決策。二是對落地關鍵的不掌握。在制度層面和執行層面上，權責劃分不明，決策程序混亂，沒有充分運用民主集中制的決策規則[4]。

三、對國有企業落實前置研究討論決策機制的建議

國有企業需要結合自身企業改革實際，探索如何落實前置研究的制度要求，可以從劃清權責范圍、明確決策程序、強化責任擔當等三個方面著手，進一步厘清國有企業各治理主體之間的關系，規范黨委（黨組）前置研究重大事項清單，推進黨的領導融入公司治理，充分發揮黨委（黨組）的領導作用[5]。

一是著眼于研究主體，劃清權責范圍。落實前置研究討論決策機制，首先要搞清楚誰來研究和研究內容。就是要明確各治理主體的角色定位，細化權限清單，明晰權責邊界，確立決策清單，通過建章立制確立決策機制執行的制度依據才能集中體現出黨委（黨組）對各治理主體地位、職責、作用的認識和把握，結合企業實際，科學合理確定“三重一大”事項與一般事項、董事會授權事項與未授權事項的邊界劃分標準，同時動態對待權責清單里的事項，保持根據經營情況和發展需要更新完善的積極性、主動性。例如，一般情況下“三重一大”事項包括重大決策、重要人事、重大項目、大額資金四類，其中黨組（黨委）決策四類事項要時刻堅定履行把關定向的職責，監督保證黨中央決策部署和國家戰略部署在國有企業中的落實落地，并結合實際制定重大事項決策的權責清單同時根據需要動態調整完善。直接決定的事項是黨的建設等方面事項；不能直接決策的事項，以黨委（黨組）前置研究討論的形式進行把關，例如，在決策重大經營管理事項時，就先履行前置程序，再交由董事會或總經理辦公會按照職權和規定程序作出決定等等。

二是著眼于怎么研究，明確決策程序。首先要明確不同治理主體決策側重點，例如，黨委（黨組）要解決“該不該干”的問題，重點在決策中主要關注政治層面、宏觀和戰略層面，對標中央要求和國家需求，提出方向性、原則性意見。總經理辦公會要解決“該怎么干”的問題，重點落實黨組織意見，組織職能業務部門，研究提出具體工作方案。董事會要解決“這樣干行不行”的問題，要在戰略層面進行綜合考量后作出決策。其次要分類規范黨委會議題管理，實施會前、會中、會后的三階段決策流程。會前的醞釀階段，需要黨委（黨組）通過多渠道吸收和聽取各方意見，并以實事求是的態度確保充分調查研究，積極履行合法合規審查程序，形成完整的建議方案和決策參考資料，這些資料應當按照公司章程和有關議事規則規定，提前送達所有參與決策人員，確保在會議決策前有充足的研究溝通時間[6]。會中的決策階段，應堅持一事一議，與會人員要充分討論，對決策建議明確表態。黨委（黨組）書記、董事長要發揚民主、善于集中、敢于負責。參與決策人員要充分討論并分別發表意見。會議主持人最后發表結論性意見。會后的執行階段，在前置研究討論的“三重一大”事項形成最終決策后，應進一步明確落實部門和責任人，按照分工組織落地實施。

三是著眼于怎么落實，強化責任擔當。要明確責任劃分，堅持有權必有責，失責必追究的原則。一方面完善責任追究制度，細化“三重一大”事項范圍及責任分工，載明決策程序要求，明確實施責任，對重大事項決策加強責任追究，引導黨委（黨組）成員以審慎的態度，科學的方法參與前置研究的討論和決策。另一方面，健全決策后評估制度，包括決策回避、考核評價及后評估、決策失誤糾錯改正等配套制度機制，并匯總決策制度（含清單）、會議記錄、具體事項清單、執行情況等信息，真正實現將“三重一大”事項信息化集中統一管理、全流程跟蹤，構建可落地的閉環操作體系，確保重大事項決策有效落實。最后是要構建完善監督和檢查機制，對決策制度的執行情況、決策事項的落實情況及時檢查，公司紀委主要承擔監督責任，強化對黨委（黨組）會議事規則、參與的決定決議在公司內貫徹落實情況的跟蹤監督與檢查，嚴肅查處違反制度規定行為，對相關責任人追究責任[7]。同時積極發揮民主監督作用，通過運用職工代表大會制度，將“三重一大”決策制度執行情況作為黨務公開、廠務公開的重要內容，除按照有關規定應當保密的事項外，在適當范圍內公開。