新時(shí)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的五位聯(lián)動(dòng)利益補(bǔ)償模式探索

梁雙陸

黨的十九大報(bào)告指出，要“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”，“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。區(qū)域發(fā)展不平衡是新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分這一主要矛盾表現(xiàn)最突出的方面，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的關(guān)鍵問(wèn)題。中國(guó)的區(qū)域發(fā)展是按照鄧小平“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略設(shè)計(jì)推進(jìn)的，1988 年，鄧小平提出了“兩個(gè)大局”的設(shè)想：“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局。”①《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，第277—278 頁(yè)。兩個(gè)大局的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)體現(xiàn)了先實(shí)現(xiàn)區(qū)域效率、后實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平的思想，這個(gè)思想被廣泛實(shí)踐到各類區(qū)域發(fā)展中。改革開(kāi)放四十余年來(lái)，在區(qū)域效率得到切實(shí)提高的同時(shí)，區(qū)域差異卻持續(xù)擴(kuò)大，東部、中部、西部、東北部四大板塊之間，城市與農(nóng)村之間，大、中、小城市之間，優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四個(gè)主體功能區(qū)之間，沿海與沿邊地區(qū)間等各類區(qū)域關(guān)系中的失衡接近或到達(dá)社會(huì)容忍底線，區(qū)域利益失衡已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸，到了必須解決“另一個(gè)大局”的關(guān)鍵時(shí)候。黨的十八屆五中全會(huì)確立的協(xié)調(diào)發(fā)展理念和十九大確立的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，為中國(guó)既保持區(qū)域效率又實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平指明了道路。在區(qū)域關(guān)系上，中國(guó)從追求區(qū)域效率時(shí)代進(jìn)入到追求基于區(qū)域效率的區(qū)域公平新時(shí)代。

中國(guó)的區(qū)域失衡問(wèn)題已經(jīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益失衡的作用下演變到政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域的失衡，針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)利益失衡進(jìn)行利益補(bǔ)償越來(lái)越緊迫。因地區(qū)資源稟賦、發(fā)展階段及利益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不同，區(qū)域利益主體廣泛且相互影響，利益失衡領(lǐng)域相互交織，錯(cuò)綜復(fù)雜，僅靠中央政府的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一種利益補(bǔ)償方式已不能緩解，任何單項(xiàng)的區(qū)域利益補(bǔ)償都無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過(guò)利益補(bǔ)償在再分配中調(diào)節(jié)區(qū)域關(guān)系以抑制利益失衡，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、文化利益、社會(huì)利益、生態(tài)利益五位聯(lián)動(dòng)的區(qū)域利益補(bǔ)償模式，多主體聯(lián)動(dòng)，多領(lǐng)域協(xié)同，政府與市場(chǎng)的多方案組合，多政策工具配套實(shí)施。

一、研究綜述

學(xué)界對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)难芯恐饕w現(xiàn)在以下三條路徑：

(一）“效率”與“公平”抉擇下的區(qū)域關(guān)系和區(qū)域發(fā)展

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康、高效運(yùn)行的前提。①陳棟生：《論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《北京社會(huì)科學(xué)》2005 年第2 期。基于“公平”與“效率”的重大抉擇②“公平”與“效率”之間的抉擇被認(rèn)為是最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)抉擇，參見(jiàn)阿瑟·奧肯：《平等與效率—重大的抉擇》，北京：華夏出版社，1999 年。，從中華人民共和國(guó)成立初期至今，區(qū)域關(guān)系與區(qū)域發(fā)展的研究大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。

第一階段：20 世紀(jì)50—70 年代，區(qū)域平衡發(fā)展論占主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)縮小地區(qū)差別，主張國(guó)家投資布局應(yīng)以落后地區(qū)為重點(diǎn)，在資源分配上主張地區(qū)平均主義。平衡沿海與內(nèi)地的工業(yè)布局，集中力量建設(shè)內(nèi)地，建立獨(dú)立的地區(qū)工業(yè)體系和經(jīng)濟(jì)體系。③李文：《對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有益探索》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997 年第2 期。、④權(quán)衡：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略理論研究述評(píng)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997 年第6 期。

第二階段：改革開(kāi)放初期，非均衡發(fā)展論⑤參見(jiàn)魏后凱：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局》，昆明：云南人民出版社，1995 年。占主導(dǎo)地位，以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為原則，強(qiáng)調(diào)東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，再以東部地區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然取得了舉世矚目的發(fā)展成就，但地區(qū)發(fā)展差距逐步擴(kuò)大。⑥范恒山：《我國(guó)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論與實(shí)踐》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011 年第6 期。

第三階段：針對(duì)地區(qū)差距，中國(guó)從“九五”至“十一五”期間經(jīng)歷了從控制區(qū)域發(fā)展差距到以科學(xué)發(fā)展觀促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的演變歷程，同樣在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則下，提出了西部大開(kāi)發(fā)、振興東北等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部崛起、東部地區(qū)率先發(fā)展為主要內(nèi)容的“傾斜”性區(qū)域發(fā)展政策。⑦張可云：《區(qū)域規(guī)劃——引領(lǐng)中國(guó)區(qū)域格局優(yōu)化與區(qū)域管理規(guī)范化》，《金融博覽》2010 年第1 期。然而，由于發(fā)展速率的差異，區(qū)域差距不但沒(méi)有縮小，反而持續(xù)擴(kuò)大。

第四階段：黨的十八大以來(lái)，在以“注重經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)更加注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平”原則下，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。⑧安虎森：《新時(shí)代以人民為中心的區(qū)域平衡發(fā)展研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2018 年第3 期。十九大報(bào)告提出建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，著力解決好發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。學(xué)者們開(kāi)始研究新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論與實(shí)踐問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)論述的支點(diǎn)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這既是過(guò)去政策的延續(xù)，更是從公平的角度，是從廣大農(nóng)民、廣大貧困地區(qū)的角度出發(fā)的新發(fā)展觀。⑨魏后凱：《習(xí)近平區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略思想支點(diǎn)與特征》，《人民論壇》2014 年第5 期。老少邊窮地區(qū)、四大板塊、城市群與城市體系、京津冀與雄安新區(qū)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、資源型地區(qū)、邊疆地區(qū)以及海洋地區(qū)都在新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中有所涉及。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即西部開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起與東部率先）與主體功能區(qū)制度，是新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容。⑩張可云：《新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容與機(jī)制》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2018 年第5 期。

(二）利益協(xié)調(diào)、利益補(bǔ)償與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

針對(duì)區(qū)域利益失衡問(wèn)題，已有研究分別從政府與市場(chǎng)、利益補(bǔ)償?shù)冉嵌忍接懘龠M(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制構(gòu)建。利益協(xié)調(diào)是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心，而區(qū)域利益補(bǔ)償是區(qū)域利益協(xié)調(diào)的重要手段。僅靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)是非常緩慢的，只有建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)好各方的利益訴求，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域間持久、長(zhǎng)效的合作。①郭志儀、鄭周勝：《地方政府、利益補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2010 年第8 期。從區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制、利益相關(guān)者的信息溝通與協(xié)商機(jī)制、激勵(lì)和約束機(jī)制、合作機(jī)制、合理的績(jī)效評(píng)估和政績(jī)考核機(jī)制等方面構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。②安樹(shù)偉、吉新峰、王思薇：《主體功能區(qū)建設(shè)中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)機(jī)制與實(shí)現(xiàn)途徑研究》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2010 年第2 期。利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)和利益補(bǔ)償?shù)闹贫劝才攀菍?shí)現(xiàn)區(qū)域間合作利益平衡的重要途徑③莊士成：《長(zhǎng)三角區(qū)域合作中的利益格局失衡與利益平衡機(jī)制研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2010 年第9 期。。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益補(bǔ)償?shù)娜狈υ斐蓞^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不平衡，影響區(qū)域資源的優(yōu)化配置和利用，以致區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得不到完全發(fā)揮；區(qū)域利益補(bǔ)償還應(yīng)包括農(nóng)產(chǎn)品利益補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和轉(zhuǎn)移擴(kuò)散利益補(bǔ)償和制度性利益補(bǔ)償④李楨、劉名遠(yuǎn)：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益補(bǔ)償機(jī)制及其制度體系的構(gòu)建》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012 年第8 期。。利益分享與補(bǔ)償作為不同地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中平衡、協(xié)調(diào)各方利益的制度安排，是突破現(xiàn)有制度瓶頸、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的有效途徑。⑤林民書(shū)、劉名遠(yuǎn)：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2012 年第5 期。

財(cái)政補(bǔ)償具有重要作用，但僅靠單一型的財(cái)政補(bǔ)償方式，仍難以有效解決日趨嚴(yán)重的各類利益失衡。張宴、龔六堂、范子英、張軍、賈康等學(xué)者的研究也證明了這一點(diǎn)。中國(guó)的轉(zhuǎn)移支付并沒(méi)有縮小地區(qū)間的收入差距，由于分工、激勵(lì)結(jié)構(gòu)和擠出作用等原因，轉(zhuǎn)移支付降低了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，且對(duì)西部地區(qū)尤為明顯。⑥張晏、龔六堂：《分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2005 年第4 期。1999 年以來(lái)傾斜性的轉(zhuǎn)移支付政策惡化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，轉(zhuǎn)移支付僅僅平衡了地方政府財(cái)政能力差異，而沒(méi)有達(dá)到促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。⑦范子英、張軍：《中國(guó)如何在平衡中犧牲了效率：轉(zhuǎn)移支付的視角》，《世界經(jīng)濟(jì)》2010 年第11 期。轉(zhuǎn)移支付可以引起產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，但存在著轉(zhuǎn)移支付的最低“門(mén)檻值”，而且由于“排序效應(yīng)”的存在，轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率降低⑧顏銀根：《轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)跨區(qū)轉(zhuǎn)移與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，《財(cái)經(jīng)研究》2014 年第9 期。，不能有效縮小區(qū)域之間的生產(chǎn)效率差距，不能有效地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在操作層面上，必須形成縱向和橫向補(bǔ)償并重，財(cái)政政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等相互配套，體制改革與制度創(chuàng)新并舉，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)利益補(bǔ)償聯(lián)動(dòng)，法律法規(guī)和環(huán)境塑造同步推進(jìn)，才能有效抑制區(qū)域利益失衡勢(shì)頭，逐步形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制。

(三）區(qū)域間政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)利益補(bǔ)償

現(xiàn)有研究集中在經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和生態(tài)利益補(bǔ)償，針對(duì)政治利益補(bǔ)償、文化利益補(bǔ)償和社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬?duì)較少。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)难芯枯^為充分

主要學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有：要協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平就應(yīng)當(dāng)基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)進(jìn)行福利補(bǔ)償。⑨吳福象：《科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的區(qū)域公平和福利補(bǔ)償機(jī)制研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2008 年第9 期。當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)業(yè)空間布局存在著東部產(chǎn)業(yè)過(guò)度集聚、中西部工業(yè)結(jié)構(gòu)趨于瓦解的困境，迫切需要由單一的轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)向兼顧產(chǎn)業(yè)平衡的福利補(bǔ)償手段破解困境。需要實(shí)現(xiàn)由單一的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付戰(zhàn)略，向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)平衡的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。⑩吳福象、蔡悅：《中國(guó)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014 年第2 期。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享核心包括利益分成、利益補(bǔ)償和利益幫扶。?韓建雨：《我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的利益分享機(jī)制構(gòu)建研究》，《管理現(xiàn)代化》2013 年第1 期。利益分享與補(bǔ)償包含國(guó)家宏觀層面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益分享與補(bǔ)償、省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益分享與補(bǔ)償、省際區(qū)域經(jīng)濟(jì)的利益分享與補(bǔ)償三個(gè)層次。?林民書(shū)、劉名遠(yuǎn)：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中區(qū)域間利益分享與補(bǔ)償問(wèn)題研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2013 年第2 期。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中，針對(duì)新型利益分享關(guān)系，亟待建立起中央和地方互動(dòng)、政府和市場(chǎng)互補(bǔ)、多方利益主體互惠的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益分享機(jī)制，其中建立區(qū)域間利益損害評(píng)估制度，構(gòu)建利益補(bǔ)償機(jī)制是具體途徑之一。必須基于企業(yè)、地方政府和中央政府的行為特征和關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建包含多元利益表達(dá)機(jī)制、利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制的利益協(xié)調(diào)機(jī)制體系。①姜文仙：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多元利益主體研究》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015 年第1 期。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)，就是要建立起縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相交叉的十字形轉(zhuǎn)移支付框架，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為副主體、均等化轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付為輔助的，結(jié)構(gòu)多樣化、多功能、復(fù)合型的轉(zhuǎn)移支付體系。②參見(jiàn)鐘昌標(biāo)：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的作用研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2016 年。

2.區(qū)域政治利益補(bǔ)償?shù)难芯縿t從理論到實(shí)踐都還需要深化

對(duì)政治利益補(bǔ)償?shù)难芯肯鄬?duì)較少，主要觀點(diǎn)有：中國(guó)區(qū)域利益協(xié)調(diào)屬于以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)與社會(huì)共同參與的科層制模式，需要在區(qū)域治理方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，利益補(bǔ)償是對(duì)地方利益進(jìn)行再分配，通過(guò)規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移，如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)地方政府的利益補(bǔ)償。③汪偉全：《區(qū)域一體化、地方利益沖突與利益協(xié)調(diào)》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2011 年第3 期。構(gòu)建良性的利益整合機(jī)制，平衡不同地區(qū)與不同群體之間的政治利益，一方面要?jiǎng)?chuàng)建新型的政治文化彈性機(jī)制，另一方面要建立健全政治錄用和政治吸納制度。④楊超：《試論轉(zhuǎn)型期利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與政治穩(wěn)定》，《毛澤東鄧小平理論研究》2004 年第5 期。現(xiàn)階段政治利益機(jī)制的平衡需要借助于國(guó)家公共權(quán)力的作用，公共權(quán)力必須同市場(chǎng)機(jī)制一起承擔(dān)社會(huì)資源配置的效用，所以以公共權(quán)力為核心的政治利益機(jī)制必須對(duì)市場(chǎng)作用進(jìn)行有效的規(guī)范、矯正和補(bǔ)位。⑤蔣俊明、魏志祥：《利益關(guān)系協(xié)調(diào)視域下社會(huì)主義民主政治建設(shè)研究》，《社會(huì)主義研究》2013 年第2 期。用政治補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系，化解各方面的利益沖突是人類政治文明發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。⑥李路路：《和諧社會(huì):利益矛盾與沖突的協(xié)調(diào)》，《探索與爭(zhēng)鳴》2005 年第5 期。

3.區(qū)域文化利益補(bǔ)償開(kāi)始受到學(xué)界關(guān)注

當(dāng)代中國(guó)的公共文化資源配置在各區(qū)域間存在“鴻溝”，部分地區(qū)的公共文化設(shè)施閑置嚴(yán)重，而大部分地區(qū)公眾對(duì)文化場(chǎng)館的滿意度和參與度都比較低。中國(guó)省級(jí)政府公共文化服務(wù)政府供給高效率地區(qū)和低效率地區(qū)差異顯著。⑦申亮、王玉燕：《我國(guó)公共文化服務(wù)政府供給效率的測(cè)度與檢驗(yàn)》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017 年第2 期。針對(duì)區(qū)域文化利益失衡，有學(xué)者提出不同發(fā)展階段可以采用不同的補(bǔ)償方式，如起步階段可以政策、機(jī)會(huì)補(bǔ)償為主，而成長(zhǎng)和成熟期則可綜合采用現(xiàn)金、機(jī)會(huì)、公共事業(yè)投資等多種補(bǔ)償方式。⑧楊軍輝、李同昇、徐冬平：《民族旅游村寨居民文化補(bǔ)償認(rèn)知的空間分異及機(jī)理》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2015 年第9 期。當(dāng)目標(biāo)需求大于臨界值時(shí)，市場(chǎng)式補(bǔ)償機(jī)制會(huì)成為公共部門(mén)占優(yōu)策略，當(dāng)目標(biāo)需求小于臨界值時(shí)，行政式補(bǔ)償機(jī)制會(huì)成為公共部門(mén)占優(yōu)策略。⑨吳正泓、陳通：《公共文化服務(wù)設(shè)施補(bǔ)償機(jī)制的演化博弈分析》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2016 年第11 期。文物保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制，要完善文物立法，研究設(shè)立國(guó)家文物保護(hù)補(bǔ)償基金，拓展政策扶持范圍，以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式激勵(lì)市場(chǎng)主體參與文物保護(hù)。⑩李游：《城鎮(zhèn)化背景下國(guó)家文物保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2016 年第8 期。

4.區(qū)域社會(huì)利益補(bǔ)償在社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面需要細(xì)化

在社會(huì)保障方面，對(duì)城鄉(xiāng)二元保障體系制度的糾正，需要正確把握“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的科學(xué)內(nèi)涵并明晰三方籌資機(jī)制和突出政府責(zé)任。?黃英君、鄭軍：《我國(guó)二元化城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系反思與重構(gòu)：基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角分析》，《保險(xiǎn)研究》2010 年第4 期。在醫(yī)療層面，要建立普遍性的醫(yī)療保障制度，政府應(yīng)平等地提供衛(wèi)生資源，制定平等的醫(yī)保政策，在制定醫(yī)療保障政策時(shí)，給予低收入農(nóng)村居民特定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。?馬超、顧海、宋澤：《補(bǔ)償原則下的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)利用機(jī)會(huì)不平等》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2017 年第4 期。在教育方面，政策設(shè)計(jì)必須從弱勢(shì)傾斜調(diào)整到弱勢(shì)補(bǔ)償，這是縮小區(qū)域教育資源配置差距，實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的必由之路。?許麗英：《論教育補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建——義務(wù)教育資源均衡配置的實(shí)現(xiàn)路徑探討》，《教育發(fā)展研究》2010 年第19 期。根據(jù)補(bǔ)償主體劃分，教育補(bǔ)償常分為體現(xiàn)國(guó)家“德”的政府補(bǔ)償和體現(xiàn)民間“善”的民間補(bǔ)償?李炳安：《民間教育補(bǔ)償促進(jìn)教育公平的機(jī)制探究》，《教育研究》2013 年第5 期。。

5.區(qū)域生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)难芯恳研纬审w系

現(xiàn)有研究主要有流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、濕地或水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、草地生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。鑒于生態(tài)補(bǔ)償主體的多樣性，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化為目標(biāo)，應(yīng)圍繞不同尺度的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和不同區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償主體、受償客體、補(bǔ)償方式與渠道以及補(bǔ)償空間選擇。①王昱、丁四保、王榮成：《區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐需求及其制度障礙》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2010 年第7 期。通過(guò)將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，采用公共政策手段或市場(chǎng)化手段，調(diào)整生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)等相關(guān)區(qū)域利益關(guān)系的制度安排。②國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組：《地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2015年第3 期。

總體而言，目前的研究基本是針對(duì)利益受損進(jìn)行補(bǔ)償。區(qū)域利益補(bǔ)償不能只是針對(duì)區(qū)域利益損失，而應(yīng)該針對(duì)區(qū)域利益失衡。區(qū)域利益補(bǔ)償也不應(yīng)只是針對(duì)經(jīng)濟(jì)利益失衡，還應(yīng)針對(duì)政治利益、社會(huì)利益、文化利益、生態(tài)利益失衡的補(bǔ)償。先富帶后富，這是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。

二、五位聯(lián)動(dòng)的區(qū)域利益補(bǔ)償模式構(gòu)建

在2017 年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，簡(jiǎn)單的“輸血”式補(bǔ)償是難以完成的。要在兼顧區(qū)域公平和區(qū)域效率的基礎(chǔ)上，因地制宜地設(shè)計(jì)差異化補(bǔ)償模式，促進(jìn)不發(fā)達(dá)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和增長(zhǎng)方式改變，進(jìn)而催生和改善不發(fā)達(dá)地區(qū)的自生能力，變“輸血”為“造血”。各類區(qū)域關(guān)系涉及區(qū)域內(nèi)部（企業(yè)之間、政企之間）、區(qū)域之間（政府之間、不同區(qū)域行業(yè)之間和政企之間）復(fù)雜的橫向縱向區(qū)域關(guān)系，不同區(qū)域關(guān)系下的利益補(bǔ)償供求也會(huì)因區(qū)域稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展定位等因素而不同，應(yīng)根據(jù)失衡的重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)確定不同的主導(dǎo)補(bǔ)償模式。

(一）五位聯(lián)動(dòng)利益補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在關(guān)系

競(jìng)爭(zhēng)與合作是區(qū)際關(guān)系的常態(tài)。如區(qū)際貿(mào)易變動(dòng)引起的數(shù)量效應(yīng)和價(jià)格效應(yīng)，區(qū)域差異變化所產(chǎn)生的多樣化效應(yīng)和地理區(qū)位所帶來(lái)的區(qū)位效應(yīng)，區(qū)際資本形成的區(qū)際資本積累效應(yīng)，要素在區(qū)域間轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的本地市場(chǎng)放大效應(yīng)、生活成本效應(yīng)等，都會(huì)產(chǎn)生不同程度的區(qū)域失衡和區(qū)域利益受損。不同類型區(qū)域發(fā)展失衡的原因、程度和領(lǐng)域也是異質(zhì)性的，不同類型區(qū)域的各主體在區(qū)域利益補(bǔ)償中的權(quán)責(zé)利邊界、成本分?jǐn)傇瓌t、思路和補(bǔ)償方式也會(huì)有很大差異，因此，基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的利益補(bǔ)償是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)工程。在中國(guó)新時(shí)代區(qū)域利益補(bǔ)償中，要將經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償、政治利益補(bǔ)償、文化利益補(bǔ)償、社會(huì)利益補(bǔ)償和生態(tài)利益補(bǔ)償相統(tǒng)一，形成“五位聯(lián)動(dòng)”補(bǔ)償機(jī)制。“五位聯(lián)動(dòng)”補(bǔ)償是建立新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展利益補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)核，為新時(shí)代如何進(jìn)行區(qū)域利益補(bǔ)償提供理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償是“五位聯(lián)動(dòng)”的基礎(chǔ)，為其他利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)提供物質(zhì)條件；政治利益補(bǔ)償是“五位聯(lián)動(dòng)”的制度保障，保障其他利益補(bǔ)償?shù)挠行蜻M(jìn)行；文化利益補(bǔ)償是“五位聯(lián)動(dòng)”的根本，保障其他四種利益補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)其內(nèi)在價(jià)值；社會(huì)利益補(bǔ)償是“五位聯(lián)動(dòng)”的落腳點(diǎn)，是五種利益補(bǔ)償間連接的樞紐，為其他利益補(bǔ)償提供有利的社會(huì)環(huán)境；生態(tài)利益補(bǔ)償是“五位聯(lián)動(dòng)”的重要補(bǔ)充，為其他四種利益補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)性提供良性的區(qū)際關(guān)系。

(二）經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式

針對(duì)經(jīng)濟(jì)利益失衡問(wèn)題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式。經(jīng)濟(jì)利益失衡通常是由市場(chǎng)機(jī)制作用下的優(yōu)勢(shì)區(qū)域?qū)Ψ莾?yōu)勢(shì)區(qū)域的要素聚集過(guò)度和政策優(yōu)先支持區(qū)域?qū)ζ渌麉^(qū)域的要素聚集過(guò)度所致。如東部對(duì)中西部地區(qū)的要素聚集，城市對(duì)周邊農(nóng)村的要素聚集。經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)亩唐谀繕?biāo)是盡快縮小區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，長(zhǎng)期目標(biāo)是增強(qiáng)受償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展能力。經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償手段以縱向重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、橫向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散、橫向科技援助、對(duì)口基礎(chǔ)設(shè)施援建為主。經(jīng)濟(jì)利益受償?shù)赜蚍秶拇_定，應(yīng)以補(bǔ)償責(zé)任主體的要素聚集和經(jīng)濟(jì)輻射范圍為依據(jù)進(jìn)行科學(xué)測(cè)算。經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償責(zé)任主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、負(fù)擔(dān)能力、發(fā)展?jié)摿褪軆數(shù)氐淖晕野l(fā)展能力，以及區(qū)域之間的失衡程度、動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)、稟賦特征、福利損失等因素綜合判斷，并形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償要有政治、文化、社會(huì)、生態(tài)利益補(bǔ)償相配合。以政治利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性；以文化利益補(bǔ)償和社會(huì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障經(jīng)濟(jì)利益受償?shù)貐^(qū)的內(nèi)生動(dòng)力形成；以生態(tài)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障受償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不因原始積累而開(kāi)發(fā)高資源消耗型、高環(huán)境影響型產(chǎn)業(yè)。

(三）政治利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式

針對(duì)政治利益失衡問(wèn)題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取政治利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式。政治利益失衡通常發(fā)生在GDP 錦標(biāo)賽時(shí)期，GDP 增長(zhǎng)快的地區(qū)得到了中央更大的支持，獲得更大的政治利益；在東部沿海率先發(fā)展時(shí)期，開(kāi)放力度更大的地區(qū)獲得更大的政治利益；在改革創(chuàng)新先試點(diǎn)后推廣過(guò)程中，試點(diǎn)地區(qū)往往獲得更大的政治利益。在“效率優(yōu)先兼顧公平”的原則下，地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了區(qū)域政治利益失衡。政治利益補(bǔ)償?shù)亩唐谀繕?biāo)是盡快縮小區(qū)域間的制度供給差異，長(zhǎng)期目標(biāo)是增強(qiáng)受償?shù)貐^(qū)政府治理體系現(xiàn)代化的自我建設(shè)能力。政治利益補(bǔ)償手段以縱向政治資源供給、橫向政府間治理能力合作、黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)口支援掛職任職為主。政治利益受償?shù)赜蚍秶?，?yīng)由國(guó)家根據(jù)區(qū)域政治利益失衡情況確定，可在過(guò)去對(duì)口支援、對(duì)口幫扶基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)口支援區(qū)域關(guān)系，并形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政治利益補(bǔ)償也要有經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)利益補(bǔ)償相配合。以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障政治利益補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)和實(shí)施條件；以文化利益補(bǔ)償和社會(huì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障政治利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果；生態(tài)與環(huán)境相互影響區(qū)域之間的政治利益補(bǔ)償，則需以生態(tài)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障受償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(四）文化利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式

針對(duì)文化利益失衡問(wèn)題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式。文化利益失衡是在經(jīng)濟(jì)利益持續(xù)失衡基礎(chǔ)上形成的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有足夠的資金投入文化設(shè)施建設(shè)，有更多的資本投入文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和文化要素培育，使文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)相輔相成，相互促進(jìn)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反。文化利益補(bǔ)償?shù)亩唐谀繕?biāo)是盡快縮小區(qū)域間的文化公共服務(wù)差距，長(zhǎng)期目標(biāo)是增強(qiáng)受償?shù)貐^(qū)的文化創(chuàng)造力。文化利益補(bǔ)償手段以縱向文化資源供給、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付于受償?shù)貐^(qū)文化事業(yè)建設(shè)、橫向文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散、橫向文化人才培養(yǎng)援助、對(duì)口文化基礎(chǔ)設(shè)施援建為主。文化利益受償?shù)赜蚍秶蓢?guó)家根據(jù)區(qū)域文化失衡程度確定。文化利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償責(zé)任主體的文化發(fā)達(dá)程度、負(fù)擔(dān)能力、發(fā)展?jié)摿褪軆數(shù)氐奈幕晕野l(fā)展能力，以及區(qū)域之間的失衡程度、動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)、稟賦特征等因素綜合判斷，也要形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。文化利益補(bǔ)償要有政治、文化、社會(huì)、生態(tài)利益補(bǔ)償相配合。以政治利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障文化利益補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性；以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障文化利益補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)條件；以社會(huì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障文化利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果；生態(tài)與環(huán)境相互影響區(qū)域之間的文化利益補(bǔ)償，則需以生態(tài)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障受償?shù)貐^(qū)的文化與生態(tài)相互促進(jìn)。

(五）社會(huì)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式

針對(duì)社會(huì)利益失衡問(wèn)題突出的區(qū)域關(guān)系，應(yīng)采取社會(huì)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式。社會(huì)利益失衡更是在經(jīng)濟(jì)利益持續(xù)失衡基礎(chǔ)上形成的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果最終都是落在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施等社會(huì)領(lǐng)域發(fā)展上。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有足夠的資金投入社會(huì)事業(yè)，培養(yǎng)出更多更好的人才，提供更好的就業(yè)和生活環(huán)境，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)相互促進(jìn)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反，更容易形成“馬太效應(yīng)”和“惡性累積循環(huán)”。社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)亩唐谀繕?biāo)，是盡快縮小區(qū)域間的社會(huì)公共服務(wù)差距，長(zhǎng)期目標(biāo)是增強(qiáng)受償?shù)貐^(qū)的社會(huì)自我發(fā)展能力。社會(huì)利益補(bǔ)償手段以縱向社會(huì)公共服務(wù)資源供給、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付于受償?shù)貐^(qū)社會(huì)事業(yè)建設(shè)、橫向社會(huì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移、橫向勞動(dòng)就業(yè)崗位提供、人才培養(yǎng)援助、對(duì)口公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施援建為主。社會(huì)利益受償?shù)赜蚍秶?，由?guó)家根據(jù)區(qū)域社會(huì)失衡程度分別在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施等社會(huì)領(lǐng)域確定。社會(huì)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償責(zé)任主體的社會(huì)事業(yè)發(fā)達(dá)程度、負(fù)擔(dān)能力、發(fā)展?jié)摿褪軆數(shù)氐纳鐣?huì)事業(yè)自我發(fā)展能力，以及區(qū)域之間的失衡程度、稟賦特征等因素綜合判斷，也要形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。社會(huì)利益補(bǔ)償要有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)利益補(bǔ)償相配合。以政治利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性；以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)條件；以文化利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果；生態(tài)與環(huán)境相互影響區(qū)域之間的社會(huì)利益補(bǔ)償，則需以生態(tài)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障受償?shù)貐^(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

(六）生態(tài)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式

生態(tài)利益補(bǔ)償主導(dǎo)模式主要針對(duì)生態(tài)與環(huán)境相互影響的地區(qū)，通常是在自然地理上緊密相關(guān)的區(qū)域，也包括自然地理不相近，但為補(bǔ)償責(zé)任地區(qū)提供基礎(chǔ)原材料而造成生態(tài)影響的地區(qū)，還包括國(guó)家劃定的主體功能區(qū)約束下的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)導(dǎo)致的與優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)之間產(chǎn)生生態(tài)利益失衡的地區(qū)。生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)在短期和長(zhǎng)期是一致的，目標(biāo)就是保障生態(tài)保護(hù)地區(qū)居民與其他地區(qū)享受相同的基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度和大體相當(dāng)?shù)娜嗣裆钏健Ｉ鷳B(tài)利益補(bǔ)償手段以縱向和橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)提供對(duì)口支援為主。生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體由國(guó)家根據(jù)生態(tài)與環(huán)境影響輻射范圍確定。生態(tài)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算和受益地區(qū)的分?jǐn)倷C(jī)制需要科學(xué)確立。生態(tài)利益補(bǔ)償更要有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)利益補(bǔ)償相配合。以政治利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)目煽啃?；以?jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)性；以文化利益補(bǔ)償和社會(huì)利益補(bǔ)償為補(bǔ)充，保障生態(tài)利益受償?shù)貐^(qū)的內(nèi)生動(dòng)力形成。

三、區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)闹贫葎?chuàng)新與政策體系完善

不同的補(bǔ)償方式，必然導(dǎo)致微觀主體不同的行為模式，而出現(xiàn)不同的補(bǔ)償效果。因此，區(qū)域利益補(bǔ)償必須有相應(yīng)的體制保障和政策保障。

(一）區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)捏w制改革與制度創(chuàng)新

要通過(guò)重塑中央政府與地方政府良性互動(dòng)、地方政府間橫向合作的體制改革，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益補(bǔ)償有效實(shí)施的制度創(chuàng)新。

1.經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新

針對(duì)政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償中分配機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、考核調(diào)整機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，推進(jìn)新時(shí)期政府垂直系統(tǒng)內(nèi)部降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償制度成本的經(jīng)濟(jì)體制改革；針對(duì)地方政府區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)、逐底競(jìng)爭(zhēng)和區(qū)域協(xié)調(diào)失靈等問(wèn)題，通過(guò)區(qū)域產(chǎn)業(yè)整體布局、區(qū)域分工設(shè)計(jì)、稅源跨區(qū)域統(tǒng)籌培育、促進(jìn)地方政府從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作、區(qū)域從分散割離轉(zhuǎn)向分工融合等方式推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革；從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的多維參與主體的行為決策機(jī)制出發(fā)，針對(duì)市場(chǎng)環(huán)境中生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者、地方政府、上下游產(chǎn)業(yè)和周邊同級(jí)政府的行為方式、利益交疊和利益失衡，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間成本補(bǔ)償和機(jī)會(huì)補(bǔ)償、價(jià)格補(bǔ)償。

2.政治利益補(bǔ)償?shù)恼误w制改革與政治制度創(chuàng)新

以區(qū)域均衡發(fā)展為導(dǎo)向推進(jìn)政治體制改革；根據(jù)中央政府與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，在統(tǒng)一稅制后，解決中央與地方間的財(cái)權(quán)配置與事權(quán)劃分不匹配、不清晰問(wèn)題，通過(guò)事權(quán)財(cái)權(quán)設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)移支付流程優(yōu)化、跨區(qū)域考核、對(duì)口支援模式、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、政策優(yōu)惠等方面的制度改革，促進(jìn)中央與地方形成協(xié)同共促關(guān)系；針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市場(chǎng)培育、政治晉升、國(guó)家資源供給競(jìng)爭(zhēng)等方面存在的地方利益沖突和局部利益最大化傾向，破除地方政府間協(xié)調(diào)能力和意愿不匹配、利益調(diào)節(jié)不充分問(wèn)題。以出臺(tái)專門(mén)法律法規(guī)和加強(qiáng)政府績(jī)效考核為導(dǎo)向，強(qiáng)化區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)闹贫缺Ｕ稀Ｊ紫?，推?dòng)區(qū)域利益協(xié)調(diào)和區(qū)域利益補(bǔ)償目標(biāo)制度化，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展納入地方發(fā)展規(guī)劃和行政考核體系，形成有利于保障區(qū)域利益補(bǔ)償有效運(yùn)行的制度環(huán)境；其次，推動(dòng)政府治理體系改革，打破公共治理協(xié)調(diào)失靈，優(yōu)化中央與地方政府互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)地方政府之間橫向溝通；再次，在政府績(jī)效考核層面，強(qiáng)化區(qū)域公共治理能力和治理效率考核，在選人用人方面，優(yōu)先提拔使用在跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)和區(qū)域治理中取得突出成績(jī)的地方官員，形成有利于地方政府主動(dòng)實(shí)施區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)慕M織保障。最后，明確制度化的監(jiān)督機(jī)制，明確不同補(bǔ)償模式下各級(jí)政府和市場(chǎng)各主體的目標(biāo)與責(zé)任；設(shè)立跨區(qū)域的利益補(bǔ)償管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；完善利益補(bǔ)償?shù)男畔⒐_(kāi)機(jī)制，建立公民、非政府組織和媒體輿論對(duì)于利益補(bǔ)償?shù)耐獠勘O(jiān)督機(jī)制；針對(duì)利益補(bǔ)償?shù)闹黧w，構(gòu)建利益補(bǔ)償?shù)目己嗽u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任追究機(jī)制。最終形成政府部門(mén)規(guī)范、市場(chǎng)主體自律、公眾和傳媒監(jiān)督等相互配合的全方位監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督，以保證利益補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)期高效運(yùn)行。

3.文化利益補(bǔ)償?shù)奈幕w制改革與文化制度創(chuàng)新

以解決新時(shí)期城市工業(yè)文明與農(nóng)村鄉(xiāng)土文化的斷裂、現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)文化的沖突為著力點(diǎn)，促進(jìn)城市文明和鄉(xiāng)村文明相互融合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)價(jià)值觀念有序傳承、相互促進(jìn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)文化制度改革；從現(xiàn)代社會(huì)中城市和工業(yè)文明在整體文化中的核心地位出發(fā)，在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，城市文明更好服務(wù)鄉(xiāng)土社會(huì)和提升鄉(xiāng)土文化，促進(jìn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明加速發(fā)展，推進(jìn)有利于鄉(xiāng)土社會(huì)更好轉(zhuǎn)型、城市居民與農(nóng)村居民更好融合的文化制度創(chuàng)新；挖掘傳統(tǒng)文化中“天下為公”的人文情懷和歷史上各個(gè)區(qū)域之間密切的人文聯(lián)系，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益均衡、機(jī)會(huì)均等、效率提升等方面凝聚文化共識(shí)，打造有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展、聯(lián)合崛起的文化制度體系。在區(qū)域文化交流、民族文化互動(dòng)、歷史文化傳承、社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育基礎(chǔ)上，推進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域板塊之間廣泛開(kāi)展文化活動(dòng)交流和文化利益補(bǔ)償?shù)捏w制創(chuàng)新。

4.社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)體制改革與社會(huì)制度創(chuàng)新

維護(hù)社會(huì)公平正義，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，推進(jìn)社會(huì)利益補(bǔ)償?shù)捏w制改革創(chuàng)新。圍繞區(qū)域教育資源配置，以提高教育的機(jī)會(huì)公平和質(zhì)量均衡為核心，建立城鄉(xiāng)、東西部和行政區(qū)之間交融的教育資源規(guī)劃整合、開(kāi)放共享、師資交流、對(duì)口幫扶、定向招錄、聯(lián)合培養(yǎng)等區(qū)域教育補(bǔ)償方式，改善區(qū)域教育產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平及質(zhì)量。圍繞區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生資源規(guī)劃建設(shè)，以提高公共醫(yī)療服務(wù)的便利化、均等化為目標(biāo)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源向西部落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)傾斜，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源的共享、共建和融合發(fā)展，降低人民群眾享受醫(yī)療、養(yǎng)老資源的成本，促進(jìn)區(qū)域醫(yī)療養(yǎng)老資源均衡發(fā)展。圍繞區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以搭建跨區(qū)域交通干線、打通跨區(qū)域交通微循環(huán)為重點(diǎn)，降低貨物交通運(yùn)輸成本和居民出行成本、提高交通運(yùn)輸效率為導(dǎo)向，促進(jìn)城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的融合、跨行政區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃信息共享與協(xié)調(diào)及行政區(qū)邊界交通薄弱區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施扶貧，推進(jìn)跨區(qū)域交通規(guī)劃對(duì)接，交通干線貫通，促進(jìn)交通實(shí)施改善和效率提高。

5.生態(tài)利益補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)體制改革與生態(tài)文明制度創(chuàng)新

從生態(tài)環(huán)境的外部性和生態(tài)產(chǎn)品供需市場(chǎng)的不對(duì)稱性出發(fā)，以生態(tài)外溢的公平性補(bǔ)償和效率性補(bǔ)償為基礎(chǔ)，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)管理成本的合理分擔(dān)，保障生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益溢出區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)良性發(fā)展。根據(jù)生態(tài)保護(hù)目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)進(jìn)程和政府橫縱向協(xié)調(diào)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，并圍繞生態(tài)利益補(bǔ)償，開(kāi)展直接生態(tài)損失補(bǔ)償（基本補(bǔ)償）、要素配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展抑制補(bǔ)償（結(jié)構(gòu)補(bǔ)償）和生態(tài)區(qū)域失衡調(diào)節(jié)補(bǔ)償（外溢補(bǔ)償）。針對(duì)官員晉升考核中經(jīng)濟(jì)權(quán)重下降和社會(huì)民生、區(qū)域治理成效強(qiáng)化的新形勢(shì)，促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)政府官員主抓生態(tài)的激勵(lì)機(jī)制和生態(tài)功能區(qū)周邊區(qū)域主動(dòng)參與跨區(qū)域生態(tài)治理和成本分?jǐn)倷C(jī)制的形成。圍繞生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咭龑?dǎo)和市場(chǎng)化價(jià)格調(diào)節(jié)，按照政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化相結(jié)合的原則，政府通過(guò)垂直財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向生態(tài)成本分擔(dān)、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)投資、專項(xiàng)補(bǔ)助資金（基金）、稅收優(yōu)惠、生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群扶持等公共財(cái)政政策，市場(chǎng)通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)定價(jià)、生態(tài)投入的公開(kāi)市場(chǎng)交易、生態(tài)產(chǎn)品跨區(qū)域補(bǔ)償，政府采購(gòu)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)方式，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償。

(二）區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)恼唧w系

在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)下，聚焦區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)恼弑Ｕ媳∪醐h(huán)節(jié)，在編制區(qū)域利益補(bǔ)償規(guī)劃和實(shí)施方案基礎(chǔ)上，以財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策為重點(diǎn)，建立適宜不同類型區(qū)域失衡的區(qū)域利益補(bǔ)償政策組合，形成決策科學(xué)，執(zhí)行高效，監(jiān)督有力的政策保障體系。

1.區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策

以政府購(gòu)買(mǎi)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅率結(jié)構(gòu)的目標(biāo)定位、科學(xué)測(cè)度、有效執(zhí)行和動(dòng)態(tài)評(píng)估為核心，實(shí)施保障區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策。首先，通過(guò)區(qū)域偏向性政策促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施滯后和產(chǎn)業(yè)薄弱區(qū)域加快發(fā)展；其次，通過(guò)垂直型和水平型財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)共同基金等方式確保利益嚴(yán)重失衡的區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)得到足額有效補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付；再次，完善差異化的稅率體制和結(jié)構(gòu)，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持培養(yǎng)過(guò)程中，結(jié)合地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)孵化的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目，建立健全差異化的地方稅率結(jié)構(gòu)，更好地服務(wù)和支撐地方產(chǎn)業(yè)的區(qū)域稅收政策。

2.區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策

針對(duì)區(qū)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空間差異和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，構(gòu)建和完善有利于深化區(qū)域分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)政策。首先，建立健全跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，打造跨區(qū)域城市群、經(jīng)濟(jì)帶、增長(zhǎng)極等，增進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)的融合及一體化，減少重復(fù)建設(shè)，控制產(chǎn)能過(guò)剩，優(yōu)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)；其次，創(chuàng)新互利共贏的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中，從國(guó)家層面梳理東中西分工的產(chǎn)業(yè)演進(jìn)時(shí)序和利益分享，從省級(jí)層面梳理不同州市聯(lián)合打造產(chǎn)業(yè)集群和延伸產(chǎn)業(yè)鏈的互動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，改變過(guò)去區(qū)域間的低水平、破壞型競(jìng)爭(zhēng)；最后，健全區(qū)域產(chǎn)業(yè)扶持計(jì)劃，在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展過(guò)程中，打破過(guò)去自上而下的項(xiàng)目分發(fā)和項(xiàng)目申報(bào)模式，明確因地制宜實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)扶持目標(biāo)和計(jì)劃，形成引導(dǎo)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃更符合區(qū)域?qū)嶋H和區(qū)域優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.區(qū)域利益補(bǔ)償?shù)呢泿耪?/p>

首先，健全貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，以貨幣政策在信用總量和貨幣總量調(diào)整目標(biāo)為重點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、要素、市場(chǎng)和貨幣政策傳導(dǎo)的區(qū)域差異，確保貨幣政策在利率、通脹和企業(yè)信貸成本的區(qū)際調(diào)整成本和效應(yīng)差異逐步縮?。黄浯?，緊緊圍繞中央銀行在使用貼現(xiàn)率、準(zhǔn)備金率和公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)等調(diào)控手段，在保障不發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線基礎(chǔ)上，促進(jìn)地方和金融機(jī)構(gòu)在合法有序保障區(qū)域資本融通和信貸保障方面有效支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；最后，圍繞地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，挖掘定向降準(zhǔn)等貨幣政策工具潛力，在金融貨幣政策調(diào)整中掌控好不同區(qū)域，不同產(chǎn)業(yè)在去杠桿、去產(chǎn)能和穩(wěn)增長(zhǎng)方面面臨的不同困難和問(wèn)題，保障貨幣政策在不同區(qū)域保持必要的政策靈活性，使區(qū)域利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制有效結(jié)合貨幣政策組合。[感謝楊孟禹副教授、江小敏副教授的建設(shè)性建議，文中所有責(zé)任由作者本人承擔(dān)]