關(guān)于司法體制改革新形勢下人大司法監(jiān)督調(diào)整轉(zhuǎn)型的思考

潘國紅

黨的十八屆三中、四中全會就深化司法體制改革作了全面部署，提出一系列完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制的改革舉措。司法體制改革是對體制機制的重構(gòu)，是司法領(lǐng)域一場深刻的自我革命，深化司法體制改革同時對人大履行司法監(jiān)督職能提出新的更高要求。黨的十九屆四中全會強調(diào)“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。新形勢下人大司法監(jiān)督應(yīng)積極適應(yīng)司法體制改革新變化新要求，注重調(diào)整轉(zhuǎn)型，推動改革創(chuàng)新，從形式監(jiān)督向更加注重監(jiān)督實效轉(zhuǎn)變，從注重監(jiān)督“事”向監(jiān)督“事”與監(jiān)督“人”相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從粗放型監(jiān)督向規(guī)范化、精細化監(jiān)督轉(zhuǎn)變，推動解決阻礙司法體制改革的體制性、機制性、保障性等深層次問題，推動建設(shè)公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度。

一、打破信息屏障，實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動

加強和改進人大司法監(jiān)督工作，基礎(chǔ)工作是加強對司法工作及其運行狀況的研究掌握。人大對司法機關(guān)的監(jiān)督不能僅限于每年一次人代會聽取和審議工作報告，以及按照人大常委會年初制定的工作計劃，聽取和審議專項工作報告或者開展調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查，更應(yīng)注重創(chuàng)建多形式多層次日常工作聯(lián)系交流機制，司法機關(guān)將重要工作信息及時向人大報告，人大關(guān)注的熱點難點問題和重大案件以及準備出臺的重要決定等及時通報司法機關(guān)，實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動。

建立司法機關(guān)向同級人大報告重大工作情況制度。司法機關(guān)將重要文件、重點案件、重要舉措、不同時期工作重點及其系統(tǒng)內(nèi)重大事項等情況及時向人大報告，其中司法機關(guān)重大、特定案件報告?zhèn)浒甘侵攸c。由于司法機關(guān)辦理案件數(shù)量龐大，不應(yīng)求面面俱到，而應(yīng)突出對重大、特定案件的了解，突出對司法機關(guān)之間相互制約情況的掌握。重大案件是指區(qū)域內(nèi)“全局性、長遠性、根本性”問題，主要是人民群眾反映較為強烈的問題，社會比較關(guān)注、影響較大的案件。特定案件主要包括判決無罪或免予刑事處罰的公訴刑事案件、行政機關(guān)敗訴的案件、發(fā)出立案監(jiān)督通知書的案件、作出不批準逮捕決定的案件、作出不起訴決定或者決定撤銷的案件、抗訴后改變原判決結(jié)果的案件等，這些案件可以有效反映檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查活動和法院審判活動的法律監(jiān)督情況以及公安、檢察、法院等司法機關(guān)相互制約的情況。重大、特定案件報告?zhèn)浒赣伤痉C關(guān)按月將案件的相關(guān)法律文書報送人大常委會備案，一月一報。

拓展知情渠道。推動司法機關(guān)加強與人大代表聯(lián)系，組織開展走訪人大代表，邀請人大代表視察、座談、旁聽庭審、案卷評查等形式多樣的代表聯(lián)系活動。堅持每半年聽取和審議一次司法機關(guān)的全面工作情況報告，并將工作報告印發(fā)全體人大代表征求意見建議。推進審判（執(zhí)行）公開、檢務(wù)公開，保障人大代表和人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。人大監(jiān)察和司法委員會和人大常委會相關(guān)工作委員會要加強調(diào)查研究，采取聽取匯報、明察暗訪、民意征集、問卷調(diào)查、庭審旁聽、已辦結(jié)生效案件評查、涉法涉訴信訪案件督辦等方法和途徑，全面了解司法機關(guān)主要工作內(nèi)容、工作動態(tài)，掌握司法工作制度、運行機制程序及其實際運行狀況，深入查找司法工作中存在的問題。

二、突出監(jiān)督重點，提高司法監(jiān)督針對性和實效性

隨著司法體制改革逐步深入推進，人大司法監(jiān)督將與時俱進呈現(xiàn)出新的階段性特征。人大司法監(jiān)督要緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力以及社會普遍關(guān)注的深層次問題，突出重點開展監(jiān)督，更加注重推動司法制度完善，更加注重規(guī)范司法行為，更加注重提高司法人員素質(zhì)，推動司法權(quán)依法獨立公正行使。

圍繞人民群眾普遍關(guān)注的熱點、難點問題開展監(jiān)督，積極回應(yīng)社會關(guān)切。議題選擇是司法監(jiān)督工作的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)監(jiān)督的方向和著力點。實踐中，人大司法監(jiān)督議題選擇，主動選擇的少、被動選擇的多；考慮工作方便的多、考慮務(wù)實推進的少，導致許多監(jiān)督選題針對性不強，與實際需要和公眾需求關(guān)聯(lián)度不大。要堅持“開門選題”，進一步拓寬監(jiān)督議題收集渠道，既收集人代會上人大代表反映較為集中的建議意見，也采取多種形式廣泛收集人民群眾意見建議，既收集人大調(diào)查研究、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，也收集司法機關(guān)希望人大重視的問題。通過面向社會公開征集、組織視察調(diào)查、人民群眾來信來訪、舉行聽證會或者專家論證會等渠道和形式，擴大監(jiān)督議題選擇中的人民群眾參與，真正將人民群眾關(guān)心關(guān)注的問題作為監(jiān)督議題，提高監(jiān)督針對性和實效性。

促進司法制度健全完善和嚴格落實。沒有健全完善的司法制度，或者已有的司法制度得不到嚴格實施，就不可能有嚴明公正的司法工作。加強對司法機關(guān)工作制度、監(jiān)督機制的運行情況監(jiān)督，研究司法行為和辦案活動背后的司法制度、司法政策和工作機制是否公平合理，推動司法機關(guān)針對內(nèi)部監(jiān)督機制方面的薄弱環(huán)節(jié)進行制度創(chuàng)新，不斷規(guī)范司法行為。加強對司法機關(guān)之間相互監(jiān)督制約機制運行情況開展監(jiān)督。公檢法三機關(guān)之間存在著互相制約、互相配合關(guān)系，檢察機關(guān)對審判、偵查以及刑罰執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，這種監(jiān)督具有外部監(jiān)督性質(zhì)，與人大司法監(jiān)督呈現(xiàn)競合現(xiàn)象。檢察機關(guān)對具體案件的法律監(jiān)督，還可以為人大司法監(jiān)督提供更為豐富的素材和進一步加強專項工作監(jiān)督的參考。人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督，屬于“對監(jiān)督的監(jiān)督”，人大在司法監(jiān)督工作中應(yīng)加大對檢察工作監(jiān)督，推動檢察機關(guān)全面充分履行法律監(jiān)督職能，形成監(jiān)督合力。

統(tǒng)籌規(guī)劃司法監(jiān)督項目?？茖W編制五年人大司法監(jiān)督工作計劃，在此基礎(chǔ)上，每年根據(jù)實際情況詳細制訂本年度司法監(jiān)督工作計劃，以確保司法監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、連貫性、協(xié)同性。對一些司法工作中的重大問題，對人大作出的重大決議決定、人大代表反映較為集中的問題和人民群眾反映強烈的難點問題，僅靠一兩次監(jiān)督很難取得實效，要按照監(jiān)督規(guī)劃安排持續(xù)多年開展跟蹤監(jiān)督，堅持不懈推動問題解決落實。

三、監(jiān)督“事”與監(jiān)督“人”結(jié)合，推進司法人員監(jiān)督實質(zhì)化

加強和改進人大司法監(jiān)督，關(guān)鍵是加強對司法人員的監(jiān)督。著名學者哈耶克說：“對正義的實現(xiàn)而言，操作法律的人的質(zhì)量比其操作的法律的內(nèi)容更為重要。”司法體制改革的重心在于還權(quán)于法官、檢察官，隨之司法權(quán)力運行主體將更加分散化，人大司法監(jiān)督必須重視對“人”的監(jiān)督。創(chuàng)新任前審核和任后監(jiān)督機制，將法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和對“人”的監(jiān)督結(jié)合起來，推動司法人員監(jiān)督具體化和實質(zhì)化。

拓展司法人員監(jiān)督范圍和內(nèi)容。實踐中，地方人大及其常委會對法院院長、副院長，檢察院檢察長、副檢察長的任前考察和任后監(jiān)督較為重視，而對法官、檢察官，包括審判委員會成員、庭長、副庭長、審判員以及檢察委員會委員、檢察員的任前考察和任后監(jiān)督不太重視，有的地方還沒有真正開展，一般僅僅依靠司法機關(guān)內(nèi)部進行考核管理，地方人大應(yīng)加快彌補這一監(jiān)督空白。要建立司法人員履職檔案，將司法監(jiān)督中掌握的履職情況、任前審查考察材料、任后履職考察材料和履職測評結(jié)果、受理申訴中發(fā)現(xiàn)的問題以及司法機關(guān)報送的相關(guān)材料等納入其中，作為司法人員任免重要依據(jù)，同時為人大開展司法人員監(jiān)督提供基礎(chǔ)資料。

實質(zhì)性開展任前審查和任后監(jiān)督工作。任命前，人大常委會應(yīng)組織人員通過聽取履職自查匯報、調(diào)研走訪、庭審旁聽、案件抽查等形式，真正掌握司法人員依法履職、遵守職業(yè)道德、行為規(guī)范的情況，對信訪中反映問題較多的司法人員重點予以關(guān)注。建立司法人員任前公示制度，對于公示期間舉報所反映的問題，責成提請機關(guān)調(diào)查并報告調(diào)查情況，或由人大常委會組織調(diào)查并提出書面意見，經(jīng)查屬實且確實不適宜承擔司法工作，不予任命。對于公示期間無法查清，需進一步調(diào)查的，暫緩提交審議表決。開展任后履職評議制度，聽取履職情況報告前，要通過走訪、座談、庭審旁聽、案件抽查等形式，掌握司法人員的履職情況。把對事的問責與對人的問責結(jié)合起來，對工作不力、不認真履職，以及拒不研究處理人大常委會審議意見，拒不整改人大監(jiān)督審議提出的問題的，實行誡勉談話、通報批評和免職、撤職、罷免等措施。

四、創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強司法監(jiān)督剛性和實效

用實用足用好現(xiàn)有法定的監(jiān)督方式。運用并完善好聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查和專題調(diào)研等常用的三種監(jiān)督方式，切實增強監(jiān)督實效。推進詢問和質(zhì)詢常態(tài)化、制度化，推動解決影響司法公正、制約司法能力的重大問題。加強規(guī)范性文件備案審查，實踐中地方司法機關(guān)經(jīng)常單獨或聯(lián)合制定指導辦案的規(guī)范性文件，直接涉及到公民、法人和其它組織的權(quán)利和義務(wù)，人大要將司法機關(guān)規(guī)范性文件納入備案審查范圍，以保證憲法法律正確實施。綜合運用各種監(jiān)督方式，打好監(jiān)督“組合拳”，對互有內(nèi)在聯(lián)系的問題，變單一監(jiān)督為綜合監(jiān)督，通過“聽取和審議專項工作報告+執(zhí)法檢查+專題詢問+滿意度測評”等方式開展綜合監(jiān)督。人大聽取專項工作報告后，可以就司法專項工作的突出問題作出決議或決定，通過將決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)相結(jié)合，提升監(jiān)督實效。強化跟蹤問效，加大查出問題和建議意見的跟蹤督辦力度，變一次性監(jiān)督為持續(xù)性監(jiān)督，通過聽取階段工作匯報、現(xiàn)場檢查、回頭看等方式，實現(xiàn)監(jiān)督全過程“完整閉合”，推進短期問題即時改，重點問題集中改，長期問題分期改。

積極探索司法監(jiān)督新方式新措施。堅持“凡審議必測評”“凡評議必測評”，對司法工作、司法人員履職情況和人大常委會審議意見辦理情況審議，實行“一人一票”滿意度測評票決，使“走過場”的工作程序成為“動真格”的監(jiān)督模式。深入開展庭審旁聽、案件評查工作?！肮残浴彪x不開“個性”，司法工作中具有普遍性、傾向性的問題，都存在于一個個具體的案件之中，離開具體案件開展人大司法監(jiān)督，就無法真正發(fā)現(xiàn)“個案”背后反映的普遍性問題，更無法提出有針對性的意見建議，監(jiān)督就會流于形式。梳理匯總庭審旁聽、案件評查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出建議意見，及時向司法機關(guān)反饋，并督促整改落實。堅持“管案不辦案”原則，在庭審旁聽、案件評查工作中，對事實問題或程序問題存在錯誤的案件，人大不直接糾錯，也不進行協(xié)調(diào)，而是讓辦案機關(guān)自行糾正或讓檢察機關(guān)去監(jiān)督。堅持事后監(jiān)督，對于司法程序尚未完結(jié)的案件，除程序嚴重違法的外，原則上不予過問。

五、加強能力建設(shè)，提升司法監(jiān)督專業(yè)化水平

司法體制改革新形勢下加強和改進司法監(jiān)督工作，需要人大代表、人大常委會組成人員及人大機關(guān)工作人員敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，具有維護憲法法律尊嚴的責任意識，具備較高的法律專業(yè)知識。要注重加強法律知識教育與培訓，大力提倡自我學習、自我提高，同時通過進修、研修、邀請專家學者專題講座等方式，對人大代表、人大常委會組成人員和機關(guān)工作人員開展專業(yè)化的理論培訓和業(yè)務(wù)培訓，提高法律素養(yǎng)和司法監(jiān)督水平。積極引導和推動人大代表針對司法工作開展調(diào)查研究，廣泛聯(lián)系選民群眾，了解掌握選民群眾對司法機關(guān)的意見。通過組織人大代表聽取專項工作報告、視察、執(zhí)法檢查，組織人大代表參加庭審旁聽、案件評查等方式，為人大代表依法履職提供良好平臺，促進人大代表熟悉了解司法工作，提升司法監(jiān)督意識和能力。

加強人大司法監(jiān)督機構(gòu)及人才隊伍建設(shè)。增加有法治實踐經(jīng)驗的人大常委會專職委員、人大專門委員會委員比例，加強人大司法監(jiān)督工作人員與執(zhí)法、司法部門干部和人才之間以及與其他部門具備條件的干部和人才之間的交流。探索實行人大機關(guān)干部在司法機關(guān)掛職，提高人大司法監(jiān)督人員的司法實踐經(jīng)驗。建立監(jiān)督咨詢專家制度，聘請具有豐富理論和司法實踐經(jīng)驗的專家學者、律師、已退休的資深法官和檢察官等搭建第三方監(jiān)督咨詢平臺，讓專業(yè)人員給人大司法監(jiān)督提供專業(yè)支持，提升人大司法監(jiān)督質(zhì)量和水平。