監察委與人大的分工與合作機制研究

陳瑩

（青海民族大學 青海西寧 810000）

制定《中華人民共和國監察法》，是整合國家反腐敗資源力量的必然要求，是實行依法治國和從嚴治黨的重要舉措，是推進以權力制約權力的政治改革的客觀需要。2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議并通過的《憲法修正案》和《監察法》標志著我國國家監察制度的正式建立，我國監察體制改革邁入新階段。國家監察體制改革后，形成了“二元”監督體系，即人民代表大會監督由人大選舉產生的國家機關，監察委員會監督包括國家機關公職人員在內的所有公職人員的監督體系。這一監督體系，在行政機關和司法機關之外，形成了專責監察的國家機關。由是觀之，國家監察體制改革是一次重大的政治改革，它不僅涉及國家權力結構和國家機關組織結構調整，還涉及到人民代表大會制度的發展、健全和完善。[1]為此，本文厘清人大與監察委分工合作的監督機制體制，在此基礎上思考人大與監察委分工合作機制中存在的困境，并就此提出完善路徑，以期健全權力監督機制體制，推動國家現代化治理。

一、監察委與人大的職能定位及相互關系

國家監察體制的改革，是現代政治社會發展的產物，其存在有一定的必要性與合理性，體現了專司監察的機構——國家監察委員會的設立，而且在這個過程中還伴隨著現有機構及其職能的整合，其實質在于國家監督權的重新配置。具體而言，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，與人大監督體制分工合作，共同形成了中國特色的監督體制。

（一）監察委的性質及職能

1.監察委員會的性質

監察法規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。”因此，監察委員會雖然也是由同級人大產生的，但它區別于行政機關、司法機關，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。監察體制改革前，黨的紀律檢查機關作為黨內監督的專責機關，監察體制的改革實現了監察機關與黨的紀律檢查機關實行合署辦公，達到黨對國家監察工作領導的目的。

2.監察委員會的職能

《監察法》第十一條對監察委員會的職責作了具體規定，即：監察委員會有權依照本法以及有關法律的規定，切實履行監督、調查和處置職責。由此可見，監察委員會的職能主要有三個方面，一是監督，二是調查，三是處置。其中，監督是監察委的首要職能，即由監察委員會依據憲法、監察法和相關法律法規行使監督權，確保國家公職人員和公權力正確運行，不被濫用。[2]其次，是調查權，即調查公職人員涉嫌職務違法和職務犯罪，沒有調查權，便不能對公職人員涉嫌違法和犯罪的行為進行處置，這是監察委行使處置權的基礎。第三，是處置權，處置權是監察機關履行監督和調查職責的保障，通過對違法公職人員依法作出政務處分等措施，防止監察權虛置。監察委的三項職能，相互支撐，缺一不可。

（二）人民代表大會監督權的諸要素

人大是我國的國家權力機關，人大及其常委會對由它產生的國家機關負有監督的權力。根據憲法和有關法律規定，人大及其常委會的監督對象主要包含以下三個方面：一是由人大產生的國家機構，即本級人民政府及其各組成部門、監察委員會、法院、檢察院；二是由人大選舉、任命或者常委會任命的國家機關的領導人員；三是下一級國家權力機關。[3]關于人大監督的內容，除了由人大監督的對象實施的行為和活動構成，還由行使監督權的主體的性質決定。從行使監督權的主體——各級人大及其常委會作為權力機關的性質來看，人大及其常委會的監督是法律監督，而不是一般事務監督。從人大監督對象的國家機關及其組成人員的行為和活動構成來看，既有管理工作，又有執法工作，這決定了作為授權機關的人大對它們的監督既包含法律監督，也包括工作監督。

（三）監察委員會與人大的關系

《中華人民共和國憲法修正案（2018）》第三十七條規定監察機關“由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。因此，監察委與人大的關系如下：

其一，人大地位高于監察委。在人民代表大會制度下，人大是國家權力機關，包括監察委在內的其他國家機關由人大選舉產生。在此前提下對國家的審判權、行政權、檢察權、監察權以及武裝力量領導權進行了明確的劃分。因而，“在國家監察體制改革這一進程中，對機構與職能的整合和優化，以及隨之產生的監察機關和監察權，都在人大統一行使國家權力的前提下進行和展開”。[4]

其二，監察委由人大產生。依據《中華人民共和國監察法》中第八條的規定可知，國家監察委員會是由全國人民代表大會產生的，旨在負責全國監察工作。監察委員會主任由本級人大選舉，副主任和委員由本級人大常委會任免。

其三，監察委對人大負責，接受人大的監督?！吨腥A人民共和國憲法修正案（2018）》第一百二十六條明確規定：國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。監督方式上，《監察法》第五十三條規定了人大常委會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，組織執法檢查；人大代表或人大常委會委員提出詢問或質詢的監督方式。但是，基于監察委工作的特殊性，人大對監察委的監督方式與人大對“一府兩院”的監督方式有所不同，即不包括被監督的國家機關向人大作工作報告。

二、監察委與人大分工合作機制存在的問題分析

人大與監察委分工合作形成了中國特色的監督體制機制，然而，這一體制機制運行中存在著雙向監督的沖突以及人大監督監察委專業性不足等問題。

（一）監察委與人大分工合作機制雙向監督的沖突

雙向監督指的是監督對象與被監督對象之間形成的一種相互監督、相互制約的監督機制。監察委與人大分工合作機制雙向監督的沖突，是指人大與監察委在實施監督的過程中，客觀上造成：一方面，人大監督包括監察委在內的國家機關；另一方面，由于在權力行使過程中，公職人員代表國家機關作為最主要的行使主體，在這一監督過程中，監察委對國家機關公職人員的監督過程就會發生一定程度上的變化，由監督公職人員變為監督國家機關，即對人的監督變為對機關的監督。

首先，人大及其常委會有權監督由人大產生的其他國家機關，這一監督是以被監督的國家機關整體為對象的，這一監督權不能轉移、分工、授予給其他機構。此外，按照《中華人民共和國各級人大常委會監督法》的規定，各級人大常委會對 “一府一委兩院”的工作有一定的監督權力，在人大制度中，人大及其常委會是監督其他國家機關的主體，其他國家機關無權對人大及其常委會實施監督。其次，監察委依法有權監督包括人大及其常委會機構在內的國家公職人員。在《監察法》中明確規定了監察委員會的監督對象是“所有行使公權力的公職人員”，因此，監察委員會是為監督國家機關公職人員而設立的專門機構。

就上述兩個法理層面的分析，似乎不能得出人大和監察委雙向監督沖突的結論，的確如此，人大及其常委會對其他國家機關的監督是單向監督，包括監察委在內的其他國家機關不能對人大及其常委會進行逆向監督。但是，在監察委與人大分工合作機制的實際運作中，客觀上有可能產生雙向監督的沖突。監察委對公職人員的監督客觀上會對國家機關組織結構產生一定的作用力。因為在當前，新形勢下，監察委對我國國家機關的公職人員更加注重其履職過程中的監督，這已經不只是單純的人事監督了，而是在一定程度上涉及了對被監督的公職人員所在機關的制約關系。此種情形，客觀上形成了監察委與人大分工合作機制中雙向監督的沖突。其原因要歸于實際政治生活的復雜性，實際政治生活的展開，其影響制約因素遠比單純的理論分析要復雜得多，比如說，監察委對國家機關公職人員的人事監督，客觀上是會將這一監督傳導到國家機關，從而事實上對該機關形成制約。再有，政治人物之間的人際關系也會對機構運作產生影響。

（二）人大監督與監察委監察范圍的重合

人大監督與監察委監察范圍的重合是指人大與監察委就一定范圍內的人大代表進行監督，客觀上造成了人大監督與監察委監察范圍的重合。這客觀上會造成監督主體的互相推諉和扯皮，不利于監督。

其一，人民代表大會作為我國國家權力機關，有權監督由它選舉產生的國家機關，而國家機關是由從事國家公務的公職人員組成，所以，人大也依法對國家機關公職人員實行著直接或間接的監督。人大對國家機關公職人員的直接監督主要是依法對其進行罷免和撤職；間接監督體現為人大及其常委會通過詢問、質詢、特定問題調查以及審議工作報告、專項工作報告等監督方式對國家機關進行的監督。由此可見，人大不僅對國家機關進行監督，也直接或間接地監督著國家機關公職人員。

其二，監察委對作為人大組成中的一部分，并對部分人大代表進行監督。在《監察法》第十五條第一款中對監察委實施監督的對象有明確的規定，主要針對公務員以及依據《中華人民共和國公務員法》實行管理的人員。在上述監察對象中，部分公務員與人大代表二者之間存在重疊現象，部分人員同時具有人大代表的身份，監察委將部分人大代表納入為監察對象。

由上可得，人大與監察委就一定范圍內的人大代表進行監督，客觀上造成了人大監督與監察委監察范圍的重合。其根本原因在于：官員兼任人大代表的制度安排。由于我國實行的是人大代表兼職制度，而且在當選的人大代表中黨政領導干部的占比相對較高，盡管近年來人大代表官員的比例有所下降，但是由于沒有從體制上改革，官員兼有代表和官員雙重身份，監督權范圍的重合還是存在著。因此，形成了人大對部分擔任官員的人大代表的監督。同時，擔任國家公職的人大代表也受到監察委的監察，由此產生了特定身份的人大代表受到人大和監察委的雙重監督。

（三）人大及其常委會對監察委的監督專業性不足

就人大對監察委的監督而言，《監察法》第五十三條第二、第三款分別規定了人大常委對監察委的監督內容及方式等方面，例如關于組織執法的檢查聽取和審議等。但相對來說，人大對監察委的監督是一種比較宏觀的監督，因為人大并非常設機構，而作為常設機構的人大常委會有眾多其他方面的職責，難以有充沛的時間和精力對監察委進行監督，這種監督的作用會受到人大及其常委會機構、人力、專業性等方面的限制，導致人大及其常委會對監察委的監督專業性不足。此外，《監察法》并未規定監察委員會向人大作年度工作報告，只是規定了“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告”，這一規定固然是考慮到了監察委工作的特殊性，但人大對“一府兩院”監督的重要方式則是體現在對工作報告的投票表決上，若監察委不需對人大進行年度工作報告，客觀上則大大削減了人大對監察委的監督力度。

人大及其常委會對監察委的監督專業性不足主要由人大機構的非常設性、人大常委會機構的非專業性所致。就前者而言，中國各級人大實行年會制，即人大每年召開一次全體會議，但基于人大代表是兼職的，會期很短，如全國人大在不換屆選舉的年份，會期是兩周左右，近年里會期更是減少到七八天，人大全體會議任務重會期短的情況下，對監察委的監督就難以到位。人大常委會雖然是常設機構，但是也是兩個月開一次會（全國人大常委會），組成人員也非監督方面的專業人士，而且，人大常委會還有其他許多事務性工作，所以監督也乏力。

三、完善監察委與人大的分工與合作機制的措施

人大與監察委分工合作形成了中國特色的監督體制機制，然而，這一體制機制運行中存在著雙向監督的沖突以及人大監督監察委專業性不足等問題。為此，要完善國家監察委員會的監督和制衡機制。

（一）建立防范和隔離機制，避免雙向監督沖突

全國人民代表大會作為我國最高的國家權力機關與監察委權責分明，監察委不能直接干涉或介入在人大職權范圍內的相關事務。為避免上述分析的人大與監察委雙向監督沖突的局面，在人大與監察委之間應當要有一定的防范和隔離機制，以防監察委通過監察公職人員對機關形成實質的監督。如，監察委在對具有人大代表身份的公職人員采取留置措施時，要賦予人大代表人身特別保護權。[5]具體來說，在兩會期間監察委對人大代表實施留置時，應當提交該級人大主席團批準，在閉會期間應當提交人大常委會批準。由此保障人大代表基本權利不受侵犯，保證人大的正常運行，從而避免對機關公職人員的監察轉變為對機關的監督。

（二）推動人大代表專職化改革，防止監督權范圍重合

人大監督與監察委監察范圍出現重合，究其根本原因是官員兼任人大代表的制度安排。隨著政治體制改革的發展，人大代表兼職制度也越發難以適應我國政治體制改革的需要。為此，推動人大代表專職化改革是解決人大制度現有問題的切入點和突破口，也是解決當前監督體系中存在的人大監督與監察委監察范圍重合問題的關鍵。首先應對專職人大代表的法律地位及相關職責予以明確，需要對憲法、代表法、組織法、選舉法等相關法律作出相應的調整，為推進人大代表專職化提供法律依據和保障。當然人大代表專職化的實現不可能一蹴而就，在具體實施過程中可按照比例和實際需要逐步減少各級人大代表數量，設置專職人大代表，提高代表素質。人大代表的素質與能力是人大專職化改革的必備條件。人大代表專職化的改革必將會改變官員兼任人大代表的模式，使人大代表的責任得以強化，實現憲法監督主體的“特定化”。[6]由此，專職人大代表作為專門的監督者主要來監督其他國家機關，而監察委主要是對一切行使國家權力的機關人員實行監督。

（三）建立與監察委對接的人大專門委員會，提高監督實效

監察委專司監察，可謂“位高權重”，而實踐中人大對監察委的監督又十分有限，因此加強人大對監察委的監督，使得監察委規范行使監察權尤為重要。就此，有學者提出可以考慮在各級人民代表大會內增設對應的常設機構，專司監督監察委的監察工作，其機構可稱為“監察監督委員會”。[7]2018年中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》，此方案把原有的全國人大內務司法委員會正式改名為全國人大監察和司法委員會，隨后在十三屆全國人大一次會議第四次全體會議中表決通過而設立，相較之前，其職權行使范圍有所擴大，例如配合深化國家監察體制的改革以及實施黨內監督和國家機關監督相統一等方面有一定的職責，這一機構的成立，一定程度上也是對學者設想的回應。全國人大監察和司法委員會作為監察委與人大之間的橋梁，將對監察委形成更為專業有效的人大監督機制，監督監察委規范行使監察權。

四、結語

國家監察體制改革，是我國政治生活中的一件大事，是著力推進黨和國家監督機制完善的重大決策和部署，是緊跟時代步伐作出的重大政治體制改革?！岸北O督體制下，人大監督權與監察委監察權彼此分工、相互銜接，但也出現了權力范圍相互重合甚至沖突的情況。為保證監察委行權的規范性，切實發揮其有效性，本文提出了在人大與監察委之間建立一定的防范和隔離機制、推動人大代表專職化改革以及建立與監察委對接的人大專門委員會的措施。在此基礎上人大與監察委分工合作、協調運行，形成監督合力，發揮制度優勢，為實現國家治理體系以及治理能力現代化給予有效保障。