族際政治與新時代中國民族事務治理轉型

于春洋 汪微微 ，2

1．燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066099 ； 2．黔南民族師范學院 經濟與管理學院 ，貴州 都勻 558000

習近平在2021年8月召開的中央民族工作會議上指出，“回顧黨的百年歷程，黨的民族工作取得的最大成就，就是走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路”①《習近平在中央民族工作會議上強調以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》，《人民日報》2021年8月29日，第1版。，這一判斷也和新中國成立70多年來中國解決民族問題的成功實踐相符合。因為“無論是從橫向的國際間對比，還是從縱向的歷史發展脈絡來看，我國的民族問題都得到了比較成功的治理”②高永久、崔晨濤：《中國特色民族事務治理的道路創新與道路自信》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2020年第1期。。同時也要看到，進入新時代，我國族際關系領域面臨的壓力和挑戰也依然存在，對于民族事務治理的能力與水平提出了更高的要求。習近平在中央民族工作會議上指出，“必須……推進民族事務治理體系和治理能力現代化”③《習近平在中央民族工作會議上強調以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》，《人民日報》2021年8月29日，第1版。。我們知道，民族事務是多民族國家諸多公共事務之一種，因其政治敏感性、政策特殊性和影響廣泛性等特點而成為國家治理的重要組成部分。具體到作為統一多民族國家的中國，情況也是如此。本文嘗試從族際政治的分析視角，在搭建族際關系與民族事務治理問題分析框架的基礎上，就新時代中國民族事務治理的轉型問題做一粗淺討論，為推進民族事務治理體系與治理能力現代化問題的理論研究與實踐探索貢獻綿薄之力。

一、族際政治與民族事務治理問題分析框架

族際政治是由民族（文化）多元、國家（政治）一體的多民族國家組織形式所帶來的原生性問題。只要是多個民族共存同一個國家，族際政治就是國內政治生活的常態，多民族國家就天然承擔著要把族際關系狀況控制在國家政治秩序可以容忍范圍之內的任務。通過民族事務治理與族際政治的互動，保有和維系一種動態的族際關系和諧，是多民族國家必須要去完成的使命。

（一）族際政治的基本邏輯

概括而言，族際政治的基本邏輯在于：其一，多民族國家國內不同民族是在多民族國家的政治結構之內彼此聯結、發生作用的。研究表明，生活在多民族國家內部的各個民族“彼此之間的關系不是孤立的，而是通過政治法律制度和彼此之間的經濟文化交往聯系在一起的”①參見王建娥：《族際政治民主化：多民族國家建設和諧社會的重要課題》，《民族研究》2006年第5期。，并且就其規范意義而言，這些民族往往有著或長或短的共同歷史境遇，并且都曾為著締造這個多民族國家的目標而進行過努力。比如，非洲新興國家在建國之前普遍經歷了西方的殖民統治，之后經由發動民族解放運動而最終獲得民族獨立，建立主權國家的目標；其二，多民族國家國內的不同民族為了捍衛自身利益，需要參與政治、訴諸公共權力。多民族國家內部的某個民族能在多大程度上保有和增進自身利益，與該民族能在多大程度上爭取或掌控國家公共權力息息相關，因為顯然國家公共權力把持著對于社會公共資源的權威性分配，既分配利益，也分配代價。這一現實就使得國內不同民族圍繞國家公共權力展開博弈和競爭成為一種或顯露或隱匿的常態。由此，多民族國家往往會通過法律規范和制度設計來把國內不同民族間的博弈和競爭控制在體制框架之內，而不至于危及國家既有政治秩序；其三，與上一點相聯系，多民族國家內部的族際關系狀況會受到這些民族實際占有國家公共權力狀況的影響②參見于春洋：《論族際政治理論的基本內容及其當代價值》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）2011年第12期。。經驗觀察表明，國家公共權力在國內不同民族之間的分配越均衡，族際關系越和諧；反之亦然。而族際關系一旦緊張、沖突甚至演變成族際戰爭，多民族國家的政治秩序、社會穩定乃至國家的存續和發展就會面臨嚴峻挑戰。1991年底，蘇共中央宣布終止存在，蘇聯隨之發生國家分裂，土崩瓦解。國家公共權力在很長時間里被國內主體民族俄羅斯族把持而無法在國內不同民族間進行均衡分配③參見潘廣輝、吳婧：《民族問題與蘇聯解體——歐、美學界的研究》，《世界民族》2006年第1期。，是導致政黨統治合法性危機到來之時就輕易撕裂國家的重要原因。1998—2003年，經由多種方式的族群動員而發生的大規模族群沖突也曾嚴重威脅印度尼西亞的國家存續和發展④參見薛松：《解釋印尼的族群動員方式：理論與評析》，《南洋問題研究》2019年第3期。，主要原因也在于國家公共權力長期分配不均。

（二）族際關系與民族事務治理的內在關聯

一個多民族國家能否維持國家公共權力分配的均衡，集中體現著該國民族事務治理能力的高低，也直接左右著該國族際關系的走向，進而影響該國家前途命運。從這一基本判斷出發，排除其他諸如歷史記憶、文化傳統、宗教信仰、社會習俗等因素的影響，可以就族際政治與民族事務治理之間的內在關聯進行理想化的規范分析。

首先，如圖1所示，如果某個國家的族際關系較為和諧，往往意味著該國公共權力分配處于動態均衡狀態，民族事務治理面臨的壓力和挑戰就比較??；而一旦某個國家的族際關系較為緊張，往往意味著該國公共權力分配的動態均衡狀態被打破，民族事務治理的壓力和挑戰隨之增大。族際政治究其本質是“族際間基于民族利益并訴諸于政治權力的族際互動”①參見周平：《論族際政治及族際政治研究》，《民族研究》2010年第2期。，而要想讓民族利益訴求及時有效地得到政治權力（國家公共權力）的回應，最主要的辦法是通過法律和制度設計來讓多民族國家內部不同民族分享國家公共權力。由此，保持和維系國家公共權力分配在國內不同民族之間處于動態均衡狀態，是消除族際關系緊張、緩解民族事務治理壓力的重要途徑。

圖1：公共權力分配、族際關系與民族事務治理壓力過程圖示

其次，如圖2所示，如果某個國家的民族事務治理能力強，就容易把該國的公共權力分配維持在一種動態均衡的狀態，這一狀態有利于族際關系和諧；而一旦某個國家的民族事務治理能力弱，就容易造成該國公共權力分配的不均，從而導致族際關系緊張?？v觀當代世界多民族國家的民族事務治理實踐，不難找到支撐這一觀點的例證。比如，自從1999年5月“還政于民”以來，尼日利亞奧巴桑喬政府出臺一系列旨在讓國家政治民主化、經濟私有化和文化多元化的政策，民族事務治理領域也取得一系列成績——探索出了一套行之有效的協調族際關系、平衡各方利益的制度安排；積極推進民族一體化進程，加強愛國主義教育，打造“我是尼日利亞人”的國民自豪感和責任感②參見于春洋：《族性視野中多民族國家族際政治問題比較研究》，《國際安全研究》2017年第3期?！@些成績在2015年總統選舉中得到了最好地回報，這次選舉成為尼日利亞歷史上首次以民主選舉方式實現政權和平交替的選舉。這個例證較為充分地說明了民族事務治理能力、公共權力分配和族際關系之間的互動關系。

圖2：民族事務治理能力、公共權力分配與族際關系過程圖示

第三，如圖3所示，在國家公共權力分配、民族事務治理和族際關系三個因素之中，國家公共權力分配狀況處于基礎性位置，分別與民族事務治理和族際關系直接正相關；而民族事務治理與族際關系之間屬于間接正相關，即兩者經由國家公共權力分配狀況而產生聯系。一方面，公共權力的分配狀況處于三個因素之中的基礎性位置，這意味著無論是民族事務治理還是族際關系，都要和公共權力的分配狀況發生關聯，并且只有在此基礎之上才能彼此影響、相互關聯；另一方面，公共權力分配的狀況是檢驗民族事務治理績效的核心評判指標，但是這個指標往往是隱形的，不容易直觀察覺，而族際關系狀況的好壞則是反映公共權力分配狀況的晴雨表，因此也成為評價民族事務治理績效的重要指標。

圖3：以公共權力分配為中心的民族事務治理與族際關系互動圖示

第四，在國家公共權力分配和民族事務治理兩個因素之中，民族事務治理屬于自變量，國家公共權力分配屬于因變量。即民族事務治理的能力決定了國家公共權力分配是否能夠維持一種動態的均衡狀態；而在國家公共權力分配和族際關系兩個因素之中，國家公共權力分配屬于自變量，族際關系屬于因變量。即國家公共權力分配的均衡程度決定了族際關系是否和諧。

二、多元協同：新時代中國民族事務治理轉型方向

新中國成立70多年來，民族事務治理取得舉世矚目的成就。同時也要看到，進入新時代，影響中國族際政治走向的風險和不確定因素依然存在，族際關系領域依然面臨很多壓力和挑戰，需要用推進民族事務治理體系和治理能力現代化的方式加以應對。加之中國的整體社會變遷正在多個維度同時展開，“既包括從農業向工業、服務業的產業轉型，也包括從傳統向現代的進程轉型，還包括橫向、縱向的社會結構轉型”①參見嚴慶、張莉莉：《部門化與多元化：中國民族事務治理主體建設研究》，《蘭州學刊》2015年第12期。，這種局面也對新時代中國民族事務治理提出了新要求，需要做出回應、加以解決。

（一）新時代中國民族事務治理需要面對的主要問題

自2013年11月黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”以來，國內學界掀起了國家治理體系現代化的研究熱潮，其中，尤以對于中國國家治理體系現代化的路徑選擇②參見唐皇鳳：《中國國家治理體系現代化的路徑選擇》，《福建論壇》2014年第2期。、反腐倡廉建設③參見高新民：《國家治理體系現代化與反腐倡廉建設》，《中共黨史研究》2014年第2期。、基本公共服務均等化④參見張緊跟：《論國家治理體系現代化視野中的基本公共服務均等化》，《四川大學學報》（哲學社會科學版）2015年第4期。、金融體系支持⑤參見徐忠：《新時代背景下中國金融體系與國家治理體系現代化》，《經濟研究》2018年第4期。和國家治理體系與治理能力現代化的相互促進⑥參見魏曉文：《論國家治理體系現代化與治理能力現代化的相互促進》，《政治學研究》2014年第4期。等議題的研究最具影響力。而作為“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要組成部分，學界有關民族事務治理問題的研究也在公共管理、民族學與政治學等學科視野中展開，形成一系列研究成果。

綜觀學界既有研究成果與經驗事實，可以把新時代中國民族事務治理面對的主要問題概括為：其一，族際關系領域面臨的諸多壓力和挑戰可以通過民族事務治理來加以回應。既有研究表明，新時代中國族際關系領域面臨的壓力主要包括維持穩定的壓力、維持信任的壓力、達成共識的壓力和維持認同的壓力，遭遇的挑戰則主要表現在利益源泉碎片化與多元化帶來的挑戰、社會結構發生重大變化與國家社會兩相分化的挑戰，以及生態環境保護與民族文化傳承的挑戰①參見李元元、于春洋：《府際關系視野中的當代中國族際政治整合》，《青海社會科學》2019年第6期。。這些存在于族際關系領域的壓力與挑戰可以通過民族事務治理加以回應；其二，民族問題依然存在，其中很多問題折射的是公共權力分配有待進一步均衡的現實。比如在我國全面建成小康社會、取得脫貧攻堅戰全面勝利背景之下的少數民族、民族地區的相對貧困問題，民族法律法規的制定、實施以及民族法律體系發展完善的問題，民族地區基礎設施建設相對滯后、基本公共服務水平有待進一步提高的問題，城市民族問題與少數民族流動人口管理服務有待進一步落實，等等；其三，民族事務治理自身也存在一些問題。有研究指出，當前我國民族事務“治理主體的多元化因素尚不夠充分，市場化和社會化的因素還有待補充，已有的體制成分及其結構關系還有待調整”②王希恩：《我國民族事務治理體系的基本構成及完善》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）2020年第6期。；黨政和職能部門之間缺少權力邊界的劃分和責任邊界的界定、組織制度建設的滯后與人治因素對組織運行發揮主導作用的并存、缺乏多方社會力量共同參與民族事務治理的保障機制③參見朱軍：《城市民族事務政府治理的理念變革與機制創新》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2019年第6期。……等等。有鑒于此，習近平在中央民族工作會議上指出，“要提升民族事務治理體系和治理能力現代化水平。要根據不同地區、不同民族實際，以公平公正為原則，突出區域化和精準性，更多針對特定地區、特殊問題、特別事項制定實施差別化區域支持政策”④《習近平在中央民族工作會議上強調以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》，《人民日報》2021年8月29日，第1版。。結合我國民族事務領域存在的這些問題以及前文的分析，我們認為，推進我國的民族事務治理轉型，是實現國家公共權力分配動態均衡，促成族際關系和諧，維護多民族國家政治秩序與社會穩定的重要選擇。

（二）推進縱向中央-地方府際關系層面的多元協同

政府作為掌握并行使國家公共權力的行為主體，其自身的行為過程與結果將深刻影響國家治理現代化的水平。具體到中央與地方各級政府對于民族事務的治理，有必要合理分工、權責明確、各司其職，繼而充分發揮中央與地方各級政府的積極作用，推進民族事務治理在縱向的中央-地方府際關系層面走向多元協同。

中國是單一制國家，包括民族自治地方在內的地方各級政府要接受中央政府的統一領導。研究表明，中央政府與地方各級政府之間存在賦權與被賦權、領導與被領導的關系，同時中央政府與地方各級政府也在根本利益一致的前提下存在各自的利益⑤參見李元元、于春洋：《府際關系視野中的當代中國族際政治整合》，《青海社會科學》2019年第6期。。由此，應該發揮中央政府的頂層設計優勢，科學明晰、統籌規劃央地之間、黨政之間、職能部門之間的職能定位與權力劃分，改變以往民族事務治理中政府主體內部認知不一、邊界不明、分工不清、權責不對稱的狀況，尤其是要放權、讓權、授權給地方政府，充分發揮和調動民族自治地方政府積極性和主動性。一方面，地方政府憑借長時間扎根于本地區的區位優勢，是最深入、最詳細、最全面了解本地族際關系狀況和民族事務基本盤的政府，是本地民族群體面對的政府；另一方面，地方政府是在當地貫徹落實國家公共政策（包括民族政策）的真正主體，而其中的民族自治地方政府“是民族地區公共產品和公共服務的重要供給主體”①參見米恩廣、李若青：《道器相濟：民族自治地方政府治理能力現代化的柔性邏輯》，《廣西民族研究》2018年第5期。。因此，真正賦予地方政府，尤其是民族自治地方政府自主實施當地民族事務治理的權力，是發揮地方政府能動性的內在要求，是激發地方政府的創新治理的必要條件，同時也能真正做到因地制宜、具體問題具體分析，避免“一刀切”、行政效率低下，立足地方現實情境與真實需要來實施民族事務治理。

與此同時，為了讓政府層面的多元協同真正成為可能，還要探索中央與地方各級政府分層主導中的分權模式。目前中央政府與地方政府之間的分權主要表現為“環節性分工”，亦即對于具體工作流程中的不同環節加以分工，分權是為了完成具體工作流程中的分工，而不是針對不同工作內容而進行“整體性分權”②參見朱光磊：《中國政府發展研究報告》，北京：中國人民大學出版社，2014年，第75頁。。這種以分工替代分權現象的出現，是和中國以往縱向政府間的權力配置方式相適應的。為了讓中央與地方各級政府間的分權模式適應政府層面多元協同的需要，可以從以下兩方面進行努力。一方面，中央與地方政府分層主導的關鍵在于“分”，要分得清晰、分得恰當、分得可行。中央與地方政府對民族事務治理的內容與范圍要界定清晰，明確中央和地方各級政府的事權關系，不能只是規范事權的范圍，還要厘清各級政府對民族工作的權限內容，有效地辨別哪些權限應集中于中央，哪些權限應分散于地方，提高政府對于民族事務的治理效率，降低政府對于民族事務的治理成本。并且由于具體問題的現實往往具有不確定性，有可能隨時發生變化，因此還要重視那些難以預判的因素的影響，保持事權劃分的彈性，使得中央政府與地方各級政府既能明晰自身職責，又能群策群力、整體推進、協同配合。

另一方面，中央與地方政府分層主導的另一個著力點在于“導”，要導得科學、導得有效、導得有序。也就是說，要促使中央與地方各級政府在主導民族事務治理的過程中做到科學性、有效性和有序性。就中央政府而言，要“加強垂直管理”③參見沈榮華、曹勝：《政府治理現代化》，杭州：浙江大學出版社，2015年，第117頁。，確保中央政府的政令暢通，提高中央政府對民族事務治理的核心領導力和全局掌控力；就包括民族自治地方在內的地方各級政府而言，要提升政策執行力和行政公信力，廣開言路，提供回應群體利益訴求，發現帶有苗頭性的、存在潛在風險的問題，要及時上報、妥善處理；就中央政府與地方各級政府的協同而言，要在垂直管理和發揮地方政府自主性之間尋求動態的平衡，垂直管理固然有其不容置疑的積極意義，但不可否認一味強化垂直管理也會壓制地方政府的自主性。因此，要探索和營造既能減輕中央政府負擔，提高中央政府領導質量，又能使地方政府在張弛有度的管理中保持活性和動力的氛圍。

（三）推進橫向政府—社會關系層面的多元協同

隨著中國社會結構轉型的縱深發展，社會多元化趨勢越來越顯著。為了適應社會發展需要，最大程度避免族際關系緊張，實現國家公共權力的動態均衡，要促進國家（政府）與社會之間的良性互動，在政府的社會管理與公民的社會自治之間尋求平衡，推進民族事務治理在政府與社會關系層面走向多元協同。

我們知道，國家與社會之間的關系直接體現著一個國家的治理水平。從國家與社會的關系維度進行觀察，我國政府的統合性力量較為強大，社會的自主性力量較為弱小，更多通過“政府治理”的方式來實現對于社會的管理或控制①參見燕繼榮：《協同治理：社會管理創新之道——基于國家與社會關系的理論思考》，《中國行政管理》2013年第2期。。具體到民族事務治理領域，情況也是如此——目前中國的民族事務治理實踐中，多種社會力量參與治理的局面已經初步形成，網格化管理、社區化服務、政府向社會力量購買服務……但深入分析可以發現，“政府更愿意用行政手段把各種社會力量整合進民族工作的網絡，而不是與之建立共管共治的‘伙伴關系’”②參見朱軍：《城市民族事務政府治理的理念變革與機制創新》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版）2019年第6期。。這種現象背后的邏輯是把民族事務治理理解為一種政府行為，是政府依法對社會事務、社會組織和社會生活的規范和管理③參見俞可平：《論國家治理現代化》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第120—123頁。。鑒于此，需要引入“協同共治”理念，讓中央和地方各級政府（包括民族自治地方政府）、社會組織、社區、企業、個人等等這些利益相關方形成多主體協同參與的格局，實現責任共擔、利益分享、多元協同。

政府與社會都是協調族際關系、促進國家公共權力實現動態均衡的重要依托。政府能夠進行民族事務治理的頂層設計、提供政策導向，引導社會力量在哪些方面、用什么方式開展社會自治；社會組織、社區、企業、個人等多種社會力量則可以彌補政府在民族事務治理領域的局限，深入到多民族社會的細支末端，發揮社會自治的作用，增加國家與多民族社會的整合優勢。以民族地區社會組織為例，它們不僅是民族地區公共服務的重要承接者，同時也積極參與民族事務治理，對于推動民族地區完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理共同體具有重要作用。當前，民族地區社會組織廣泛分布在多民族基層社會，活躍在醫療衛生、扶貧減災、社會服務、文化教育、生態保護等領域，具有增進文化認同、維護社會穩定、提升民族團結等功效，自然也有利于推進中國的多民族社會民族事務治理。然而有研究不無遺憾地發現，由于受到諸多因素的影響和多種條件的限制，“我國民族地區社會組織在參與基層社會治理中也存在著發展相對緩慢、參與能力不足、參與途徑狹窄、參與方式單一、參與的社會基礎較為薄弱等問題”④參見黨秀云、譚偉：《民族地區社會組織參與基層社會治理的路徑選擇》，《新視野》2016年第1期。。這些問題的存在，會在一定程度上限制社會組織發揮推進民族事務治理的積極作用。而新近的一項有關我國民族八省區社會組織發展狀況與其他地區比較的研究也表明，民族地區與第一產業、第二產業相關的社會組織比重遠高于全國平均水平，而與服務業相關的社會組織則顯著低于全國平均水平⑤參見陳延斌：《民族地區社會組織結構與區域經濟發展適度性研究——基于民族八省區的樣本分析》，《西南民族大學學報》（人文社會科學版）2020年第3期。。這種狀況是由民族地區城鄉經濟二元化的特點所導致的，不利于民族地區城鎮化、商業化的發展。由此，民族地區社會組織的發展空間很大，發揮其與地方政府在民族事務治理領域的協同作用大有可為。

還需說明的是，無論政府還是社會對于民族事務治理來講都是不可或缺的資源，是相互補充、相輔相成的關系，是各司其職、彼此協作的模式，“將有效的政府機制和有效的社會機制結合起來，實現社會各方共管共治”⑥參見燕繼榮等：《中國現代國家治理體系的構建》，第252頁。是新時代的要求。為此，可以在主體、手段、過程、內容和目標等五個方面積極探索、持續推進⑦參見郁建興、關爽：《從社會管控到社會治理——當代中國國家與社會關系的新進展》，《探索與爭鳴》2014年第12期。。其一，政府（尤其是中央政府）要在民族事務治理中發揮主導性，努力營造包括政府、社會組織、市場組織等多方主體在內的多元主體參與民族事務的治理格局；其二，探索多樣化民族事務治理手段，從政府管理（治理）向多種社會治理手段綜合運用轉變；其三，推進民族事務治理的過程把控，將社會各方共管共治的理念覆蓋民族事務治理的各環節、全流程之中；其四，民族事務治理的內容應圍繞尊重多元利益表達、積極完善少數民族地區基層自治體系、推進社會調節功能的體制機制建設而展開；其五，民族事務治理的目標應以促進社會公平正義、扶持社會力量發展，形成多元主體協同參與的格局。

（四）推進民族事務治理的法治化、制度化、民主化

推進民族事務治理體系和治理能力現代化是習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想的主要內容之一。圍繞民族事務治理中心任務而形成的法律體系、制度體系和政策體系三位一體，共同構成了新時代中國民族事務治理體系，而民族事務治理能力的現代化則集中體現在民族事務治理的法治化、制度化、民主化水平。我們認為，推進民族事務治理體系和治理能力現代化是實現民族事務從“善政”走向“善治”的過程①這里參考了俞可平的觀點。他認為：“善政是對政府治理的要求，即要求有一個好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會公共事務的協同管理，或稱官民共治。參見俞可平：《國家治理的中國特色和普遍趨勢》，《公共管理評論》2019年第1期。，其底層邏輯是維持國家公共權力分配的動態均衡，外顯特征則是族際關系的和諧。由此，推進民族事務治理的法治化、制度化和民主化，也構成了新時代中國民族事務治理轉型的重要方向。

首先，要推進民族事務治理的法治化。其意義在于，一方面，法律是制度的保障，制度要依靠法律的權威而在社會生活中實行，沒有法律的保護，制度的有效性就無從談起；另一方面，法治建設能夠穩定國家秩序，法律是防范和解決民族問題的重要防線，能將社會中的族際矛盾與沖突及時轉化為司法問題，避免社會失序。正因為如此，2014年9月的中央民族工作會議提出“把推進民族事務治理法治化做深做實”②參見《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會》，《人民日報》2014年9月30日，第1版。進而中共中央、國務院辦公廳印發了《關于依法治理民族事務促進民族團結的意見》（中辦發[2017]1號），要求在民族工作領域要更好地運用法制思維、法治理念和法制方式調處民族事務。要培育和提升各民族群眾的公民意識、法律意識與維權意識，不斷完善法律體系，尤其是民族法體系，保證各民族社會成員在法律面前一律平等。同時，鑒于民族地區與中東部地區經濟社會發展水平的差異性，傳統文化習俗在不同民族那里所發揮的行為規范力量也存有差別，這就要求我們既要“從行為規約的非均衡性或行為規約‘位差’的角度認知問題”，在各民族社會成員法律面前一律平等的前提下體現民族之間的差異化；又要“積極開展法律宣傳，引導人們從風俗習慣、道德規范優先逐步過渡到法律規范優先”③參見嚴慶：《認知和踐行依法治理民族事務的三個角度》，《中國民族報》2019年1月4日，第7版。。國家對于民族事務要依法治理，政府處理民族事務要依法行政，社會力量協同參與民族社會自治也要有法可依，保證民族事務治理不偏離公平正義原則。

其次，要推進民族事務治理的制度化。國家制定實施的各項制度從其結果來看，“是不同社會力量博弈和妥協的產物”④參見燕繼榮等：《中國現代國家治理體系的構建》，第149頁。。高質量的、完備配套的制度體系是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要依憑力量，能夠讓不同社會力量在政府主導下的國家政治生活框架之下維護群體利益，保障社會權益，實現自身訴求。對此有研究指出，“國家解決民族問題越來越訴諸事先的制度安排”，要用這種“事先的”制度安排來“減少因少數民族權利被損害而產生的裂痕”。①參見馬俊毅：《多民族國家民族事務治理現代化》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第34—35頁。推進民族事務治理的制度化，有兩點內容值得注意：一方面，要不斷堅持、發展與完善民族區域自治制度。該制度集聚了馬克思主義經典作家有關民族問題的基本思想理論和中國共產黨人解決本國民族問題的基本實踐經驗，立意高遠、符合國情實際，既承認了少數民族的合法權益，尊重了民族地區的現實狀況，也關照了各民族共同創建新中國的事實，以及歷史上形成的中華民族多元一體格局。堅持、發展與完善民族區域自治制度，要在加快完善配套性制度和出臺操作性制度方面下功夫②參見楊須愛：《民族事務治理現代化與民族區域自治制度的完善》，《蘭州學刊》2016年第5期。，讓民族區域自治制度發揮更加積極的作用；另一方面，還要重視制度創新。全球化的深入發展與逆全球化的悄然興起，全球治理的回流與民粹主義活躍，中美貿易摩擦的持續與新冠肺炎疫情的蔓延……新時代中國民族事務治理領域所面臨的復雜性和不確定性還在增加，需要多方力量協同配合，力求清晰理性地進行觀察、思考、分析并做出判斷，通過制度創新應對新問題，創造性地開展工作。

第三，要推進民族事務治理的民主化。較之于法治化和制度化，民主化是內涵更為豐富的現代化評價指標。從民主化的視角觀察，民族事務治理是中央與地方各級政府、社會組織、社區、企業與個人為了共同應對民族公共問題而展開的協商與合作。民族事務治理的民主化既需要依靠法律、制度、政策等等這些國家頂層設計的內容來體現，也需要現實社會中運轉的政治生活實踐來加以檢驗。而國家的頂層設計過程，同時也應是一個民主過程，通過對話和協商而展開的一個分擔責任、分享權力、共同維護作為公共事務重要組成部分的民族事務善治的過程，而在這一過程之中，參與治理的多主體之間應該形成一種伙伴協作的關系?；谶@一判斷，可以從以下幾個方面對民族事務治理民主化進行分析：其一，完善政府與社會力量協同參與民族事務治理的法律、制度與政策規范，用頂層設計來保障民族事務治理的民主化，確保政府與社會力量協同參與民族事務治理的程序正義；其二，進一步轉變政府職能，把民族事務的治理真正面向社會力量放權、讓權、賦權，充分調動社會組織、社區、企業、個人的主動性和積極性，在平等協商、優勢互補的格局之下積極參與民族事務，真正實現對于民族公共問題的協同共治；其三，公民意識的成長和社會發育的成熟是民族事務治理民主化建設的現實基礎，而“以人民為中心”則是民族事務治理民主化的核心訴求。這就意味著在全社會，尤其是在少數民族地區開展常態化的公民教育、培育公民意識，運用多種政策手段和經濟杠桿鼓勵和扶持社會力量成長。

三、初步結論

通過多民族國家的民族事務治理而讓公共權力資源在國內不同民族之間保持動態的均衡，是關乎國家前途命運的重要任務。作為當代世界多民族國家中的一員，中國族際關系的基本盤在于：新中國成立70多年來，已然形成56個民族皆是中華民族的組成單元，并在中華民族大家庭中形成了平等團結互助和諧的社會主義民族關系。這一族際關系的基本盤表明當代中國的民族事務治理是成功的，這種成功得益于中國共產黨的堅強領導，得益于以民族區域自治為核心的一整套中國特色社會主義解決民族問題的治理方略。

進入新時代，我們在族際關系領域依然面臨諸多壓力和挑戰，民族問題依然長期存在，其復雜性、不確定性也從未退場。與此同時，中國民族事務的公共性特點正在強化，國家與多民族社會之間的關系也在發生嬗變，這種現實要求應通過民族事務治理的轉型來加以回應，而實現中國民族事務治理的多元協同是這一轉型的重要方向。一方面，需要推進中央與地方政府關系走向多元協同，科學明晰地統籌規劃央地之間、黨政之間、職能部門之間的職能定位與權力劃分，充分發揮和調動民族自治地方政府積極性和主動性；另一方面，還需要推進政府與社會關系走向多元協同，改變以往更多依靠行政力量進行“政府管理”的民族事務治理方式，引入“協同共治”理念，積極培育和發展少數民族地區社會組織，引導多種社會力量協作參與民族事務治理，形成多主體協同參與的格局，實現責任共擔、利益分享、多元協同。此外，推進民族事務治理體系和治理能力現代化，強化民族事務治理的法治化、制度化和民主化，也是實現民族事務治理轉型不可或缺的重要途徑。