文化和旅游管理體制改革的行政邏輯與現(xiàn)實路徑

崔鳳軍，董雪旺

引言

2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，作出了促進(jìn)文化和旅游融合發(fā)展的戰(zhàn)略部署，構(gòu)建了新的文化和旅游工作組織管理體制，將原文化部、國家旅游局的職責(zé)整合，組建文化和旅游部，“詩和遠(yuǎn)方”在治理體系上走到了一起。機(jī)構(gòu)改革以來，按照“宜融則融、能融盡融，以文促旅、以旅彰文”的原則和理念融合、職能融合、產(chǎn)業(yè)融合、市場融合、服務(wù)融合、交流融合六大路徑，文旅融合從市場和企業(yè)層面上的融合進(jìn)入到了行政管理融合發(fā)展的新階段。

在實踐中，文旅深度融合是踐行高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，但文旅融合還存在一些短板與明顯不足。文化與旅游融合發(fā)展總體上處于從“形”的疊加向“神”的改造、從數(shù)量擴(kuò)張向質(zhì)量躍升的階段，但融得不夠、融得不深、融得不好的問題還比較突出，亟需進(jìn)一步研究。理論上，文旅融合是一個復(fù)雜系統(tǒng)與動態(tài)過程，運(yùn)用多學(xué)科理論，對文化和旅游的本質(zhì)屬性、內(nèi)在特征、發(fā)展機(jī)理、產(chǎn)業(yè)載體、功能效果等進(jìn)行系統(tǒng)辨析極為重要。融合發(fā)展是基于文化和旅游發(fā)展規(guī)律而形成的內(nèi)生需求，學(xué)術(shù)界對此已有較多理論探討，或已對文旅融合的效果進(jìn)行定量評估；少數(shù)研究涉及到機(jī)構(gòu)改革和行政管理體制調(diào)整對文旅融合的作用。本文將在此基礎(chǔ)上，探討文旅融合的行政邏輯、現(xiàn)實問題、實踐效果和應(yīng)對措施。

1 文化和旅游行政管理體制改革的必然性

1.1 改革的機(jī)構(gòu)

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革通知精神，本輪文化和旅游管理體制改革的初心和使命是一致的，即促進(jìn)文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展。具體辦法是：在中央和省級層面，成立文化和旅游機(jī)構(gòu)，將原文化部門和旅游部門的職能合并、機(jī)構(gòu)合并、人員合并。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，打破傳統(tǒng)的做法，從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)入手，實現(xiàn)職能上的完全統(tǒng)一。在市及縣市層面，各地做法有所不同，多數(shù)地區(qū)將文化、廣電、體育、旅游4個部門的職能合并。但在實際操作中，因為廣電的部分職能移交宣傳部門，將體育事業(yè)的職能繼續(xù)由下屬機(jī)構(gòu)（體育發(fā)展中心）承擔(dān)，事實上體育管理的政府職能保留不多，真正得到徹底融合的是文化和旅游兩大職能。

1.2 改革的立足點

首先，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律看，文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合是兩個產(chǎn)業(yè)的天然屬性。2009年，原文化部和國家旅游局就指出，“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體”，加強(qiáng)文化和旅游的深度結(jié)合，有助于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，滿足人民群眾的消費需求。

其次，旅游業(yè)的綜合性和包容性特征決定了文化和旅游業(yè)發(fā)展模式的開放性。從2009年國家確定旅游業(yè)為“國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”之后，旅游部門就積極推進(jìn)旅游與文化、體育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、林業(yè)、商業(yè)、水利、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、氣象等相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的融合發(fā)展，取得了很好的成果，積累了許多經(jīng)驗。

最后，從文化和旅游所承擔(dān)的事業(yè)屬性看，僅憑市場自發(fā)行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在政治上高度統(tǒng)一的“單一制”社會主義國家，政府行為至關(guān)重要。體制順，符合市場行為規(guī)律，則一通百通；體制不順，則市場行為嚴(yán)重受阻。無論是20世紀(jì)地方文化與旅游部門合并的實踐，還是2009年原文化部和原國家旅游局開展的“文旅結(jié)合”效應(yīng)，政府頂層設(shè)計和行政推動可以在市場經(jīng)濟(jì)背景下更好地發(fā)揮政府作用。

2 機(jī)構(gòu)改革的學(xué)理基礎(chǔ)：文化和旅游屬性上的天然耦合性

2.1 從價值層面看

文化和旅游二者具有“天然的耦合性”。文化既是人類的“人化”過程中積淀的文明成果，又是在“化人”過程中形成的一系列知識體系、制度規(guī)范和人文教化，其核心是價值觀。旅游究其本質(zhì)是滿足人們天生的好奇。二者統(tǒng)一于“人的自由自覺的本性”，指向人的自由和全面發(fā)展的理想境界，應(yīng)該從多維度實現(xiàn)文旅融合在精神和價值方面的內(nèi)在統(tǒng)一。

旅游活動是一種文化現(xiàn)象，旅游產(chǎn)業(yè)是大文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。文化旅游高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)人的價值追求，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，契合當(dāng)前社會主要矛盾的轉(zhuǎn)移。

2.2 從意識形態(tài)層面看

文化是一個民族的精神和靈魂，是國家發(fā)展和民族振興的強(qiáng)大動力。旅游是傳播文明、交流文化、增進(jìn)友誼的橋梁。二者有天然的親和力。文化發(fā)展關(guān)系到意識形態(tài)和核心價值觀的建設(shè)，這也是國家戰(zhàn)略。旅游業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)增長點，屬于產(chǎn)業(yè)層面，也是地方政府的興趣點。因此，在本輪機(jī)構(gòu)改革方案中把最初方案“文化與旅游部”改為“文化和旅游部”，雖一字之差，卻照顧到了意識形態(tài)戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的雙贏，強(qiáng)調(diào)了文化和旅游的協(xié)同效應(yīng)。

2.3 從產(chǎn)業(yè)屬性層面看

文化是最好的旅游資源，旅游是文化實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的最佳路徑。文化促進(jìn)旅游的特色化、品質(zhì)化、效益化，旅游促進(jìn)文化的競爭力和影響力。兩大產(chǎn)業(yè)的深度融合，本質(zhì)上是內(nèi)在的互相需求，符合市場邏輯。從產(chǎn)業(yè)屬性看，文化和旅游都具有開放性。這就決定了兩者之間具有產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)屬性、產(chǎn)業(yè)互動屬性和產(chǎn)業(yè)指向?qū)傩浴?/p>

文化和旅游產(chǎn)業(yè)雖然在產(chǎn)品、市場、技術(shù)、運(yùn)行邊界、服務(wù)對象上各有側(cè)重，但都具有文化屬性和經(jīng)濟(jì)屬

性，并兼具地域性、消遣性、經(jīng)濟(jì)性、傳承性、創(chuàng)造性等特征，這決定了兩者之間樂意實現(xiàn)互動發(fā)展。

2.4 從產(chǎn)業(yè)鏈層面看

文化的生產(chǎn)、傳播和消費，都與旅游活動密切相關(guān)，旅游是文化建設(shè)的重要動力、文化傳播的重要載體、文化交流的重要紐帶。但現(xiàn)實問題在于，文化處在旅游的上游，上游對下游沒有要求，而下游往往對上游有強(qiáng)烈要求和依賴。原文化部門對原旅游部門的需求并不高，因為文化建設(shè)的動力、載體、紐帶原先就已經(jīng)存在。傳統(tǒng)文化系統(tǒng)作為事業(yè)單位的重要任務(wù)是發(fā)展公益性的文化事業(yè)，主要是為本地市民提供公共文化服務(wù)。這既是原文化部門的使命，更是其工作價值觀的核心理念。

2.5 從要素層面看

從全域旅游和全域文化的視角看，從有限景點到無限空間是一個新的趨勢。現(xiàn)代旅游不僅是傳統(tǒng)意義上的景區(qū)、景點，而且是包括文化場所、藝術(shù)園區(qū)、主題餐廳、各類演藝演唱會、戶外運(yùn)動、城鄉(xiāng)生活等一切有別于游客慣常生活狀態(tài)、能帶來新鮮感受等的旅游資源。

3 文化和旅游管理體制改革的行政邏輯與改革實踐

3.1 改革的行政邏輯

制度是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的要素之一。歷史經(jīng)驗表明，完善的制度是改革開放以來中國文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)快速發(fā)展的根本保障和重要動力。對于政府而言，積極的建構(gòu)主義是基于“有限理性”而開展的產(chǎn)業(yè)制度體系構(gòu)建。

在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，中國的行政體制共進(jìn)行了八輪改革。圍繞調(diào)整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關(guān)系，改革一直遵循“兩條線”進(jìn)行：一是下放權(quán)力、制度松綁，釋放市場、社會和地方政府的活力，構(gòu)建市場機(jī)制和市場體系，發(fā)揮市場的決定性作用；二是整合權(quán)力配置資源，實行大部門制，更好地發(fā)揮政府的作用。改革開放前40年以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)改革”為主線，十九大之后開始的中央和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，則重點突出“理順部門關(guān)系、優(yōu)化職能配置”，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，使市場在資源配置中起決定作用，更好地發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”職能（簡稱五大職能），推進(jìn)政府職能的優(yōu)化和調(diào)整。

按照這一邏輯和指導(dǎo)思想，文化和旅游部門合并，建立大部制和產(chǎn)業(yè)融合體制機(jī)制，有助于形成“四個大”的新格局。一是發(fā)展大產(chǎn)業(yè)。有效推進(jìn)文化事業(yè)、體育事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、廣播電視業(yè)、旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展；打破行業(yè)壁壘，放大產(chǎn)業(yè)的“溢出效應(yīng)”。二是實施大監(jiān)管。統(tǒng)轄文化和旅游、廣電、體育等管理執(zhí)法職能和機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)市場統(tǒng)一監(jiān)管。三是開展大服務(wù)。協(xié)調(diào)推進(jìn)文化旅游公共服務(wù)體系，實現(xiàn)游客與市民共享，推進(jìn)更高水平和更多層面的公共服務(wù)。四是立足大保護(hù)。推進(jìn)文物等遺產(chǎn)資源、非物質(zhì)遺產(chǎn)、自然和人文旅游資源、歷史文脈等的全鏈條、全方位、全過程保護(hù)。對旅游行業(yè)而言，本輪機(jī)構(gòu)改革通過旅游市場促進(jìn)、旅游行業(yè)監(jiān)管和旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測和宏觀調(diào)控等治理改革，有助于實現(xiàn)旅游業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。對文化行業(yè)而言，本輪機(jī)構(gòu)改革在文化產(chǎn)業(yè)改革的基礎(chǔ)上，借助旅游市場更好地發(fā)揮企業(yè)主體的作用，有效疊加產(chǎn)業(yè)扶持政策，促進(jìn)對新興產(chǎn)業(yè)的理解和相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的深度融合。

3.2 文化和旅游行政管理體制沿革

雖然文化行政管理機(jī)構(gòu)自中華人民共和國成立以來就幾乎沒有改變過（這里指中央政府，而地方政府有過一些試點），改革開放前也是由政府主辦、主管文化，在改革開放之后，受制于意識形態(tài)的約束，文化管理體制的改革也一直滯后于經(jīng)濟(jì)改革。與傳統(tǒng)的行政管理體制相對應(yīng)，中國的文化管理體制延續(xù)了嚴(yán)格的等級管理體制，文化產(chǎn)業(yè)以公有制單位為主體，內(nèi)部分配存在嚴(yán)重的“平均主義”弊端，缺乏正常的人員流動和淘汰機(jī)制，冗員化、行政化、機(jī)關(guān)化等問題十分突出，文化產(chǎn)品種類貧乏，難以滿足人民群眾對于文化產(chǎn)業(yè)的需要。針對這個長期存在的弊端，十六大之后，黨中央繼續(xù)深化文化體制改革，明確區(qū)分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的屬性，明確了公益性文化產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營性文化事業(yè)的關(guān)系與區(qū)別。2003年開始在地方進(jìn)行了兩輪改革試點，2006年之后在全國推開。這一時期中國文化體制改革的邏輯是：轉(zhuǎn)變政府職能、建立市場體系、區(qū)分產(chǎn)業(yè)事業(yè)、培育企業(yè)主體。十九大之后，文化和旅游部門實現(xiàn)了重組，將旅游產(chǎn)業(yè)納入大文化產(chǎn)業(yè)，必將通過行政推動，進(jìn)一步促進(jìn)兩大產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。

改革開放40年間，地方文化和旅游管理部門改革也在不斷進(jìn)行探索。例如山西省平遙縣在20世紀(jì)90年代成立了文化旅游局；深圳作為改革探路先鋒，借助文化體制改革大潮，在2009年將文化和旅游部門合并，成立了文化旅游和體育局，并取得了一些成功的經(jīng)驗。

4 從形式合并到實質(zhì)融合：正視不平衡不對等性問題

從現(xiàn)實看，文旅部門融合存在諸多困難：在全國范圍市縣層面上，文、旅兩個部門長期以來由于部門隔離，隔閡、割裂現(xiàn)象表現(xiàn)突出，兩個部門合署之后需要較長時間的磨合。

4.1 在黨委政府工作中的地位不對等

從戰(zhàn)略地位對比來看，文化和旅游在政治上、經(jīng)濟(jì)上、行政上的不對等是多年來的現(xiàn)實存在。文旅融合是承認(rèn)差異、尊重行業(yè)主體特質(zhì)基礎(chǔ)上的“有限融合”。

文化具有商品屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和意識形態(tài)屬性。國家向來高度重視文化的發(fā)展。其一，文化是“四個自信”的重要來源。習(xí)近平總書記指出，文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，說到底是堅定文化自信。其二，文化關(guān)系到社會主義核心價值觀建設(shè)，一直以來是意識形態(tài)的核心組成部分。核心價值觀是一個國家重要的穩(wěn)定器，一個民族、一個國家如果沒有共同的核心價值，就會魂無定所、行無依歸。十八大以來，黨中央高度重視社會主義核心價值體系建設(shè)，將其稱為當(dāng)代中國文化的“魂”，而國民教育體系、公共文化服務(wù)體系、文化產(chǎn)業(yè)體系和各種形式的文化產(chǎn)品，是承載文化精神價值的“體”。其三，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)是滿足人民精神生活的民生事業(yè)。文化具有公益性、基本性、均等性、便利性的特征，必須堅持政府主導(dǎo)，讓群眾廣泛享有免費或優(yōu)惠的基本公共文化服務(wù)。多年來，文化作為公益性事業(yè)，國家承擔(dān)文化發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任。文化部作為歸口宣傳部門管理的機(jī)構(gòu)，一直代表中央政府承擔(dān)國家戰(zhàn)略。

旅游的經(jīng)濟(jì)屬性更加明顯，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位逐步提升。1978年前中國旅游的主要任務(wù)是承擔(dān)國家外事接待業(yè)務(wù)，不是獨立的產(chǎn)業(yè)。改革開放初期，旅游業(yè)以創(chuàng)匯為基本目標(biāo)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、滿足群眾基本旅游需求為補(bǔ)充目標(biāo)。1986年，國務(wù)院將旅游業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)“七五”規(guī)劃，正式確立了旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位。1992年，中央明確提出旅游業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)的重點產(chǎn)業(yè)，“九五”規(guī)劃將旅游業(yè)列為第三產(chǎn)業(yè)的第一位。1998年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議將旅游業(yè)列為國民經(jīng)濟(jì)新的經(jīng)濟(jì)增長點。1999年，第一個旅游黃金周催生了“國內(nèi)游”，國內(nèi)旅游出現(xiàn)拐點，大眾旅游開始萌發(fā)。2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的意見》，提出要把旅游業(yè)建設(shè)成為“國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。2016年，國務(wù)院政府工作報告提出“迎接一個大眾旅游的新時代”，標(biāo)志大眾旅游時代的到來。受市場因素的拉動，各地發(fā)展旅游業(yè)的積極性明顯提升。

機(jī)構(gòu)改革將旅游工作納入到國家戰(zhàn)略，可以有效提升旅游業(yè)的地位。十九屆五中全會決定和國家“十四五”規(guī)劃有大量篇幅提到旅游，是一個很好的開端，必將極大地推進(jìn)旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.2 工作理念差異明顯

原文化部門與旅游部門的工作理念分歧集中表現(xiàn)于如何對待文化遺產(chǎn)。事實上，這是一個世界性的難題。迪可羅和麥克徹就曾尖銳地指出：公共部門主導(dǎo)還是私營部門主導(dǎo)之間在非營利性還是營利性，社會目標(biāo)還是商業(yè)目標(biāo)，是資產(chǎn)的存在價值還是使用價值，是保護(hù)其內(nèi)在價值還是消費其外在價值，主要服務(wù)群體是作為物質(zhì)與非物質(zhì)遺產(chǎn)的展示對社區(qū)的價值，還是作為能為目的地創(chuàng)立品牌的產(chǎn)品或者活動對旅游者的價值？這些問題往往不可調(diào)和，最好的情況是兩個部門各自獨立運(yùn)作，相互尊重，互不干擾。雙方有交集，但并不想建立更加密切的關(guān)系，因此多是工作關(guān)系而非“全面伙伴關(guān)系”。

在現(xiàn)實中則往往采取折中的方式：文化價值因旅游用途而作出讓步，或者旅游價值為遺產(chǎn)保護(hù)而作出妥協(xié)。游客的存在，可能會威脅到生態(tài)系統(tǒng)脆弱的建筑、文化藝術(shù)品的完整性，或者地方精神的完整性——地方精神通常是文化資產(chǎn)極其重要的一個元素。評估一個遺產(chǎn)有無價值，在文化價值、物質(zhì)價值、旅游價值和體驗價值4個維度上，有無旅游價值及排在何處，往往是文化專家和旅游業(yè)專家的“分水嶺”，也是兩個部門之間存在分歧的主要原因之一。文旅融合之后，尤其是現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，一種基于技術(shù)的新開發(fā)模式“沉浸式虛擬環(huán)境”（IVEs）為解決這個分歧創(chuàng)造了條件：采取能夠讓遺址復(fù)活的數(shù)字技術(shù)，將采集到的考古現(xiàn)場的數(shù)據(jù)，與沉浸式、互動式顯示系統(tǒng)整合為一體，在博物館、游客中心、活動區(qū)域運(yùn)用，讓游客以一種新穎的方式體驗遺產(chǎn)資產(chǎn)與文化空間（culture space）。

4.3 服務(wù)對象不同帶來職能定位差異

構(gòu)建人民滿意的政府是現(xiàn)代政府施政的價值理念，包括人民性、普惠性、正義性。對地方政府而言，在踐行上述價值理念時，權(quán)力的委托主體、管理服務(wù)對象并非全體人民，而是轄區(qū)公民。按照地方政府所擔(dān)負(fù)的屬地管理與服務(wù)這一根本要求，本地市民才是檢驗他們施政正當(dāng)性、滿意度的來源，至于服務(wù)外地游客，則是出于經(jīng)濟(jì)屬性的要求。所以，原文化部門的主要服務(wù)對象是市民，部分職能是提供文化公共服務(wù)設(shè)施，包括建設(shè)、管理和運(yùn)營文化公共服務(wù)設(shè)施。旅游部門的服務(wù)對象是外地游客，主要職能是實施對旅游業(yè)的管理和服務(wù)。

在文旅融合的大背景下，文化和旅游機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象必然會發(fā)生位移，為本地市民和外來游客提供服務(wù)將成為部門的職責(zé)，并且將促進(jìn)主客共享時代的來臨。

4.4 投入機(jī)制不同帶來工作手段的差異

無論服務(wù)對象怎么變，現(xiàn)代政府的責(zé)任政府、高效政府、服務(wù)型政府的定位不變。鑒于兩大事業(yè)的定位差異，原文化部門主要采取的是直接管理（政事合一）的手段，原旅游部門則主要是間接管理和行業(yè)管理（政企分開）。從投入來看，文化事業(yè)主要是政府投資，旅游產(chǎn)業(yè)（全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)除外）主要是社會投資。

相比而言，地方文化是一個老部門，旅游是一個新部門，但兩個部門都是“小部門”，長期以來在行政機(jī)構(gòu)中處于邊緣化地位：原文化部門作為政府組成部門，隸屬宣傳系統(tǒng)，中層干部調(diào)整權(quán)限在宣傳部門，自身主體地位不突出，干部成長空間小；管理對象是以文化館、博物館等為主的“小文化”。地方旅游部門最初作為政府企業(yè)存在（旅游公司），代行行政管理和事業(yè)發(fā)展職責(zé)，后來成為事業(yè)單位，更名為旅游事業(yè)管理局（或旅游局），近20年隨著旅游業(yè)地位的提升和行政體制改革的進(jìn)行，成為政府組成部門（國家旅游局作為副部級單位由國務(wù)院直屬），但總體來看，長期游離于行政邊緣。部門合并，兩個“小部門”變成一個“大部門”，投入機(jī)制沒有發(fā)生較大改變，但工作手段可以實現(xiàn)互通。

4.5 部門之間的長期疏離

原文化部門和原旅游部門各有各的職能、各有各的業(yè)務(wù)，旅游有旅游的邏輯（主要是市場邏輯和產(chǎn)業(yè)邏輯），文化有文化的邏輯（主要是事業(yè)邏輯、公益邏輯）。由于文化事業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)之間的鴻溝大，文化和旅游兩個部門的工作人員，因為理念不同，會出現(xiàn)互不認(rèn)同的現(xiàn)象，很難形成共識。如浙江省臨海市的靈湖文化創(chuàng)意街區(qū)，由原文化部門負(fù)責(zé)策劃建設(shè)，沒有注入旅游功能，缺乏旅游六要素匹配，僅僅是生硬的文化設(shè)施集聚，作用難以發(fā)揮，進(jìn)入旅游市場難度較大。部門合并之后，工作理念和人才資源實現(xiàn)互補(bǔ)，可以有效解決這些問題。

4.6 旅游職能弱化

從地方行政管理體制改革的運(yùn)行情況看，雖然取得了不少成就，但總體而言，運(yùn)行成效并不樂觀，主要表現(xiàn)為旅游職能的弱化。

（1）領(lǐng)導(dǎo)力量弱化。原先的地方旅游局作為一個獨立的政府組成部門，雖然行政地位相對弱勢，但組織架構(gòu)齊全、職責(zé)明晰，有規(guī)劃、政策、資金保障，工作抓手、工作力量相對完整。過去是一個局長若干個副局長分頭抓，改革后是若干個局長中只有一兩個副局長抓旅游。除此之外，局長多是由文化部門轉(zhuǎn)過來，且主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動頻繁，對旅游業(yè)規(guī)律的把握缺乏時間積累，領(lǐng)導(dǎo)作用很難在短時間內(nèi)發(fā)揮出來。

（2）工作重心偏移。改革前，旅游發(fā)展是旅游主管部門全部的職責(zé)所在，合并后則是大部門下的一個小分支，地位下降。區(qū)域旅游資源主體如果是文化景觀，機(jī)構(gòu)合署的必要性更強(qiáng)，文化重于旅游；反之，區(qū)域旅游的主體是自然生態(tài)景觀，兩個部門之間則不分伯仲。例如西安市是中國著名的文物旅游城市，兩大部門合并，可能帶來的問題是文旅局的大部分精力會放在管理轄區(qū)內(nèi)的文物景點上，對行業(yè)管理投入的精力可能弱化，下屬的文物景點與社會景點之間的關(guān)系難以平衡。20世紀(jì)90年代，山東省泰安市將旅游局與泰山風(fēng)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)合并，泰安市旅游局成為泰山風(fēng)景名勝區(qū)管委會的下屬科室，旅游局的功能被完全弱化，最后泰安市委市政府不得不在1998年重新組建旅游局。

（3）工作力量下降。合并前，人員的全部精力在旅游工作上，合并后哪里需要強(qiáng)化力量，人員就到哪里去。文化事業(yè)顯然更重要，把工作重心放在文化上必然會將力量引導(dǎo)到文化領(lǐng)域，旅游工作的精力就必然會下降。

（4）政治地位邊緣化。主要是指在市委市政府決策層面上的地位下降。過去，旅游部門作為一個獨立機(jī)構(gòu)，在參與政府決策時發(fā)揮一定的參謀和落實責(zé)任，但合并后，旅游的聲音會極度弱化，難以進(jìn)入黨委和政府決策。旅游工作是典型的政府主導(dǎo)型，沒有黨委和政府的重視，很難實現(xiàn)新的突破。

（5）工作精力轉(zhuǎn)移。作為旅游行業(yè)主體的旅游企業(yè)，是發(fā)展旅游業(yè)的主力軍。在政府主導(dǎo)戰(zhàn)略下，政府的作用至關(guān)重要。改革前，旅游部門的全部精力放在提升旅游行業(yè)的地位上，扶持、指導(dǎo)旅游企業(yè)發(fā)展是他們義不容辭的責(zé)任，政企關(guān)系也比較密切，一大批長期從事旅游管理的公務(wù)人員本身就是專家，指導(dǎo)有方。但合并后，這批專業(yè)人員抽調(diào)到其他領(lǐng)域，旅游企業(yè)缺乏專業(yè)管理，很難得到政府的全力支持。

（6）整合資源的能力未提升。鑒于旅游資源的綜合屬性，文旅資源分布在各個部門管轄，包括建設(shè)（風(fēng)景區(qū)、園林）、水利（水利風(fēng)景區(qū)）、農(nóng)業(yè)（鄉(xiāng)村、農(nóng)家樂）、民宗（宗教）、林業(yè)（森林公園、濕地和植物園等），新成立的文旅局并沒有實現(xiàn)對這些資源的管轄和指導(dǎo)，導(dǎo)致這些旅游接待服務(wù)設(shè)施長期游離于旅游部門之外，文旅部門整合資源的能力并沒有得到更多的提高。

4.7 頂層設(shè)計對于文旅融合至關(guān)重要，但具體問題需要逐步解決

對實行“單一制”、政治上高度統(tǒng)一的社會主義國家而言，高層政府的頂層設(shè)計和推動作用對于兩大產(chǎn)業(yè)之間的真正融合至關(guān)重要。兩大部門之間原有的“張力”，可以在上級黨委政府的外在控制下形成“合力”，但真正成為內(nèi)生動力，還需一定的時間。一般認(rèn)為，這一過程至少需要4—5年。不能指望在短時間內(nèi)發(fā)揮巨大作用，期望值也不可過高。短時間內(nèi)，兩大體系之間信息不通、溝通不夠，合并后能否形成一個“強(qiáng)勢”部門，在黨委宣傳部歸口領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)的體制下，結(jié)果存疑：作為宣傳系統(tǒng)所屬單位，由宣傳部歸口管理，主管領(lǐng)導(dǎo)是常委、宣傳部長，但文旅機(jī)構(gòu)又屬于政府組成部門，由分管副市、縣（市）長分管，且經(jīng)費來源、項目建設(shè)、行業(yè)管理、事項審批等行政工作屬于政府職能，誰來協(xié)調(diào)、誰來簽字、誰來負(fù)責(zé)、向誰匯報等具體問題需要高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

4.8 產(chǎn)業(yè)間的共生關(guān)系不能忽視

浙江義烏市旅游與會展機(jī)構(gòu)合并3年因運(yùn)行不暢最終解散的事實表明，兩大產(chǎn)業(yè)如果是并聯(lián)的上下游關(guān)系（如會展業(yè)和旅游業(yè)），機(jī)構(gòu)合并不能必然促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，因為僅憑一個產(chǎn)業(yè)的“溢出效應(yīng)”是靠不住的。而文化、旅游既是上下游“并聯(lián)”關(guān)系，又是“你中有我、我中有你”的“串聯(lián)”關(guān)系，大概率可以實現(xiàn)要素的融入。

4.9 人才短板問題成為新體制運(yùn)行的關(guān)鍵制約因素

文化和旅游兩大系統(tǒng)長期隔離、自主發(fā)展的結(jié)果，就是政府管理人才中嚴(yán)重缺乏文旅兼通的人才。文化和旅游各自有自己的知識體系、人才培養(yǎng)體系和管理體系。從人才成長的規(guī)律來看，大學(xué)沒有文旅復(fù)合型人才的培養(yǎng)體系，工作后兩個部門沒有交集。在這樣的環(huán)境下很難出現(xiàn)文旅兼通型人才。加上地理區(qū)位等原因，市縣旅游、文化部門原本就缺乏專業(yè)人才，一旦兩大體系歸為一體，人才短板就立即凸顯出來：不但高端人才、文化創(chuàng)意人才、文藝精品創(chuàng)編人才 、旅游策劃運(yùn)營人才、行業(yè)管理人才等還很缺乏，而且懂技術(shù)的能工巧匠型人才也供不應(yīng)求。值得欣慰的是，文旅管理體制改革以來，一些大專院校和科研機(jī)構(gòu)開始調(diào)整人才培養(yǎng)方案，這為文化旅游復(fù)合型人才的培養(yǎng)帶來了新機(jī)遇。

5 機(jī)構(gòu)融合如何促進(jìn)文化和旅游產(chǎn)業(yè)深度融合：傳導(dǎo)機(jī)制與實現(xiàn)路徑

除因制度松綁、降低進(jìn)入門檻而吸納社會資本、釋放市場活力這一制度變遷形態(tài)外，以資源整合、更好地發(fā)揮政府作用為主要目標(biāo)的機(jī)構(gòu)改革并不能自動產(chǎn)生生產(chǎn)力。相反，機(jī)構(gòu)改革后，需要進(jìn)一步整合資源、政策、渠道等，發(fā)揮市場的放大效應(yīng)。新的文化和旅游機(jī)構(gòu)成立之后，在組織變遷的基礎(chǔ)上，調(diào)整新的組織行為，通過政府的有效作為，進(jìn)而實現(xiàn)市場、企業(yè)、資源和政府的有效對接，發(fā)揮疊加效應(yīng)，促進(jìn)文化和旅游在產(chǎn)品、市場層面上的深度融合，有效提升文化和旅游產(chǎn)業(yè)效能（圖1）。這一邏輯線的核心是通過機(jī)構(gòu)改革提升政府在推進(jìn)文化和旅游深度融合過程中的作用力，主要在以下3個方面發(fā)力：一是推進(jìn)供給側(cè)（資源、產(chǎn)品）融合；二是推進(jìn)需求側(cè)（市場）融合；三是推進(jìn)政策和管理監(jiān)管融合。

圖1 機(jī)構(gòu)改革與文旅融合：政府作用、邏輯關(guān)系、傳導(dǎo)機(jī)制

5.1 有效擴(kuò)大文化和旅游資源儲備庫

文化資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)改革后，可以通過全面調(diào)查、梳理轄區(qū)內(nèi)文化資源狀況，通過文化解碼，提煉優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、革命文化、社會主義先進(jìn)文化蘊(yùn)含的核心思想理念，構(gòu)建文化基因庫，為成果轉(zhuǎn)化利用奠定基礎(chǔ)。

聚焦可利用、可轉(zhuǎn)化、可提升的資源，對轄區(qū)內(nèi)旅游資源（包括傳統(tǒng)資源和新興資源）進(jìn)行新一輪普查，發(fā)現(xiàn)新的增長要素，拓展旅游資源范圍，構(gòu)建全域旅游資源數(shù)據(jù)庫和資源保護(hù)利用體系。

5.2 實施文化旅游資源轉(zhuǎn)化工程

新的文旅機(jī)構(gòu)可把傳統(tǒng)文化資源轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品，并將其作為發(fā)力點。例如在農(nóng)村文化禮堂添加鄉(xiāng)村旅游服務(wù)、咨詢、展示等功能；在非遺基地、考古遺址公園、傳統(tǒng)民俗活動等增加旅游要素和功能，納入旅游線路；將博物館、美術(shù)館、圖書館等傳統(tǒng)文化場館景區(qū)化，建設(shè)成為具有旅游接待功能的A級景區(qū)；將文化創(chuàng)意產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為游客喜聞樂見的旅游商品等。

提升傳統(tǒng)旅游景區(qū)文化內(nèi)涵。通過文化潤景、潤物、潤場，在旅游景區(qū)、度假區(qū)中植入地域文化，把民間傳說、節(jié)日習(xí)俗、歷史名人、地方戲劇、詩歌等文化元素，通過專業(yè)化設(shè)計、策劃，有機(jī)融入景區(qū)規(guī)劃。有條件可以采取實景演出、小劇場等演藝方式提升吸引力。

5.3 大力引進(jìn)和開發(fā)文化旅游項目

機(jī)構(gòu)改革后，職能、人員、領(lǐng)導(dǎo)力量等得到強(qiáng)化，在招商引資領(lǐng)域可調(diào)控的資源有所增強(qiáng)。在解碼文化基因、梳理文脈地脈的基礎(chǔ)上，全力引進(jìn)、謀劃、實施一批具有牽引力的重大文旅項目，并納入重點項目，形成新的市場賣點。

5.4 豐富文化和旅游產(chǎn)品供給

將文化、體育比賽、康養(yǎng)、群眾休閑、娛樂、教育等元素納入旅游產(chǎn)品供給體系。深入挖掘特色美食、文化主題民宿、騎行綠道、馬拉松等體育項目，奠定全域旅游發(fā)展新業(yè)態(tài)。與教育部門深度合作，推出讓中小學(xué)歡迎的研學(xué)產(chǎn)品，推動研學(xué)旅行市場化改革。與科技無縫鏈接，推動科技旅游發(fā)展創(chuàng)新，推出科技含量高、視覺和體驗質(zhì)量高的科技旅游新產(chǎn)品。推動與健康部門的深度合作，打造高品質(zhì)的中醫(yī)藥養(yǎng)生、溫泉度假、綠色氧吧等康養(yǎng)旅游產(chǎn)品等。

5.5 壯大市場主體

企業(yè)是市場發(fā)展的主體，是市場競爭力的核心載體和主要來源。政府推動企業(yè)發(fā)展就是推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在壯大主體方面，發(fā)揮政府主導(dǎo)，激發(fā)市場主體機(jī)制活力，大力發(fā)揮政府作用：推動有品質(zhì)的文化和旅游企業(yè)上市融資；打破傳統(tǒng)的條條框框，鼓勵文化和旅游企業(yè)跨界運(yùn)營，共享發(fā)展平臺和載體；有計劃引進(jìn)大型文旅企業(yè)和平臺企業(yè)；推動國有企業(yè)進(jìn)入文旅行業(yè)等。

5.6 有效擴(kuò)大文旅消費市場規(guī)模

可借助國家消費試點城市政策，制定擴(kuò)大文旅消費的有關(guān)政策，推出夜間文化和旅游消費集聚區(qū)，提升消費質(zhì)量和規(guī)模；將文化節(jié)慶與旅游節(jié)慶全面對接，創(chuàng)設(shè)民俗活動、節(jié)慶論壇、文藝演出、直播帶貨等載體，改善游客和市民共享的消費生態(tài)，提高節(jié)慶活動的影響力和美譽(yù)度，延長居住時間和逗留天數(shù)。

5.7 融合市場渠道提升文旅傳播品牌

宣傳系統(tǒng)擁有廣播、電視、報刊等傳統(tǒng)媒體，負(fù)責(zé)管理網(wǎng)站等新媒體業(yè)務(wù)，文化系統(tǒng)還擁有一些諸如文化博覽會、動漫節(jié)等重要展會；旅游系統(tǒng)擁有自己的旅游宣傳渠道，如旅游交易會等展會平臺，以及若干海內(nèi)外推廣機(jī)構(gòu)、國際友城等。這些傳播渠道一經(jīng)整合，相互促進(jìn)，就會產(chǎn)生1+1大于2的效果。

5.8 共建共享文化和旅游公共服務(wù)

在文旅融合、主客共享的時代，公共服務(wù)設(shè)施共享的邊際效應(yīng)會大大增加。除了公共交通，文化和旅游系統(tǒng)在城市、鄉(xiāng)村、景區(qū)等服務(wù)場景中，可以實現(xiàn)在信息服務(wù)、安全服務(wù)、行政服務(wù)、法律服務(wù)、監(jiān)管服務(wù)等各領(lǐng)域的全面對接。景區(qū)城、景區(qū)鎮(zhèn)、景區(qū)村不僅是居民的生活空間，也成為游客的訪問之地，構(gòu)成旅游目的地系統(tǒng)的重要組成部分。

5.9 整合文化和旅游發(fā)展政策

政策是文化和旅游融合發(fā)展的重要保障。原文化部門和旅游部門的發(fā)展政策各有側(cè)重，機(jī)構(gòu)合并后，除繼續(xù)在原文化和旅游項目上予以支持外，在文旅融合發(fā)展規(guī)劃、支持舉措、平臺建設(shè)上又出臺新的扶持政策。鼓勵各地設(shè)立融合發(fā)展專項資金，開展融合示范單位認(rèn)定。推出人才、項目、平臺、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)字管理等領(lǐng)域的改革計劃并逐步實施。

6 結(jié)語

本輪中央和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建了文化和旅游工作的新體制、新格局，是文化和旅游高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力。以往中國文化體制改革的行政邏輯是區(qū)分產(chǎn)業(yè)事業(yè)、培育企業(yè)主體；旅游行政管理體制改革的邏輯主線是試圖從黨和政府工作的“邊緣”走向“中心”，從“小部門”變遷為“大部門”，更好地發(fā)揮政府的作用。文化部門和旅游部門的合并，實現(xiàn)了旅游產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的雙贏。但新的文化和旅游機(jī)構(gòu)成立之后并不自動產(chǎn)生生產(chǎn)力，文旅融合還存在一些短板與不足，融得不夠、融得不深、融得不好的問題還比較突出，運(yùn)行成效并不樂觀，主要表現(xiàn)于旅游職能的弱化，包括領(lǐng)導(dǎo)力量弱化、工作重心偏移、工作力量下降、政治地位邊緣化、工作精力轉(zhuǎn)移等，整合資源的能力沒有得到有效提升。究其原因，在于文、旅兩個部門之間的長期疏離，在黨委政府工作中的地位不對等，工作理念差異明顯，服務(wù)對象不同帶來職能定位差異，投入機(jī)制不同帶來工作手段的差異，導(dǎo)致兩個部門合署之后需要較長時間的磨合。因此，要正視文旅融合中的不平衡、不對等的問題，實現(xiàn)從形式合并到實質(zhì)融合、從物理變化到化學(xué)反應(yīng)的轉(zhuǎn)化。

機(jī)構(gòu)改革后，需要進(jìn)一步整合資源、政策、渠道等，發(fā)揮市場的放大效應(yīng)，核心是通過機(jī)構(gòu)改革提升政府在推進(jìn)文化和旅游深度融合過程中的作用力：一是推進(jìn)供給側(cè)（資源、產(chǎn)品）融合，擴(kuò)大文化和旅游資源儲備庫，實施文化旅游資源轉(zhuǎn)化工程，引進(jìn)和開發(fā)文化旅游項目，壯大文旅市場主體，豐富文化和旅游產(chǎn)品供給；二是推進(jìn)需求側(cè)（市場）融合，有效擴(kuò)大文旅消費市場規(guī)模，融合市場渠道提升文旅傳播品牌；三是推進(jìn)政策和管理監(jiān)管融合，共建共享文化和旅游公共服務(wù)，整合文化和旅游發(fā)展政策。