湖南省財政收入結構及質量分析

□文/于意洲

（中共湖南省委黨校 湖南·長沙）

［提要］ 財政收入作為經濟運行質量和效益的集中體現，是衡量政府財力的主要指標，是檢驗地方整個經濟運行質效的重要標志，分析財政收入結構和質量對于提高財政收入管理水平意義重大。本文分析湖南近五年的財政收入規模、財政結構情況和目前存在的問題，利用菜農理論探求提高湖南財政收入近期目標與遠期目標兩套體系。

財政收入是政府部門在一定時期內（一般為一個財政年度）所取得的貨幣收入，是衡量政府財力的重要指標，而財政收入質量的好壞直接決定了政府對財力的可支配程度，體現了市場聚財能力、政府理財水平。財政收入質量是指財政收入是否真實、可靠地反映社會經濟總量和結構信息，高質量的財政收入應該能夠對地方經濟的過去、現在進行客觀的反映，同時對未來的前景進行可靠的預測。

一、湖南省財政收入質量情況分析

財政收入是政府為滿足納稅人公共需要，提供公共產品和公共服務所需要動員的資源、籌集的資金。財政收入質量的“質”側重反映財政收入質量信息的可靠性和相關性，即預算報告中財政收入數據與經濟發展變化的關系是否緊密；“量”則側重于反映財政收入的數量和數量的結構，體現為衡量地方財政收入水平和能力的考量尺度。通過分析湖南近幾年財政收入規模、財政收入結構來探討進一步提高湖南財政質量水平的方法。

（一）湖南省近五年財政收入規模分析。財政收入占GDP 的比重反映出在經濟初次分配過程中，新創造財富有多大比例被抽取成公共開支。從湖南省2015～2019 年財政收入占GDP 比重情況看，財政收入占GDP 比重近五年呈現下跌態勢，對比中國近五年財政收入占GDP 比重（22.20%、21.57%、21.03%、20.37%、19.21%），目前湖南財政收入占GDP 比重整體呈現出偏低，反映出財政大蛋糕中地方可用財力占比不大、單位GDP 產出財政收入的貢獻能力有限。從財政收入與經濟發展的同步性方面考慮，湖南財政收入近五年的增速分別為5.7%、6.9%、5.7%、4.4%，相比于湖南近五年GDP 的增速7.4%、8.9%、6.9%、8.4%，受減稅降費政策的影響，湖南出現了財政收入增速低于GDP 增速的不協調問題。這些數據意味著部分稅源的流失，同時也意味著湖南省近幾年降費減稅的力度比較大，在利民惠民的同時對于潛在財源的萃取效率有待提升。（表1）

表1 2015～2019 年湖南省財政收入一覽表（單位：億元）

（二）湖南省財政收入結構情況

1、湖南省近五年財政收入結構情況。稅收收入占財政收入的比重是衡量財政收入結構質量的重要指標。從湖南與全國近五年稅收收入與非稅收入的比重分析中可以看出，湖南近五年稅收收入與財政收入的平均比重為63.82%，低于全國平均比重83.13%；而湖南近五年非稅收入與財政收入的平均比重達36.18%，是全國平均水平16.87%的2.14 倍。一般來說，稅收占比越高，財政收入質量就越高，越有利于保障政府及其職能部門的政策穩定運轉和職能的履行。根據目前湖南近五年的數據來看，2016～2019 年湖南非稅收入占比由2016 年的42.5%大幅下降至2019 年底的31.4%，三年連降11.1%，反映出湖南省在實打實、硬碰硬落實中央減稅降費政策，持續規范非稅收入管理。（表2、表3）

表2 2015～2019 年湖南省稅收收入與非稅收入一覽表

表3 2015～2019 年全國稅收收入與非稅收入一覽表

2、湖南省各地市近三年財政收入結構情況。根據湖南省統計年鑒數據，湖南省14 個地州市2016～2018 年稅收與非稅的規模，除了長沙市在2016 年非稅收入占財政收入比重為36.09%，其余13 個地市2016 年非稅收入占財政收入的比重均高于40%，其中6 個地市在51%以上，郴州市在2016 年非稅占比高達59.44%。從統計年鑒數據分析可以看出，地市財政收入對非稅收入的依賴程度較高，財政收入的來源穩定性、規范性不夠強，財政功能需繼續完善。2017 年、2018 年，湖南14 個地市的非稅收入占比均較2016 年有所下降，但是近三年省內所有地市的稅收收入占財政收入的比重均低于72%，距離全國稅收占比83.1%、非稅占比16.8%的均值尚有差距。

二、提高湖南財政收入質量合理途徑及建議

（一）湖南財政收入中存在的問題

1、非稅收入占比較高。近年來湖南省持續推進減稅降費，湖南近三年14 個地州市的非稅占比逐年遞減，但由于非稅收入覆蓋面窄，易受到政策變化和納稅人行為變化的影響。要降低非稅占比，既要樹立地方財政收入運行服務經濟運行的大局觀念，又要突破經濟形態和經濟規模的制約，擺脫以往地方財政收入偏好地方固定收入的習慣思維和傳統路徑依賴。通過完善地方財政體制機制，加快地方稅改革，降低地方對非稅收入的依賴對于確保財政收入的穩定性來說極為重要。

2、房土稅種占比對財政收入的可持續性影響較大。從近兩年湖南稅收構成看，房土稅種在2017 年、2018 年分別占當年公共財政收入的19.67%、21.57%，從這些數據我們可以看出湖南省稅收收入當中，跟土地相關的稅費收入占比都在1/5 左右，成為財政收入的重要來源之一。2019 年，全省11 個地方稅種增速快于全部稅收12.2 個百分點，其中土地增值稅和耕地占用稅分別增長31.1%、33.6%。基于土地的稀缺性和房地產稅收體系的不完善，那么房土稅種占財政收入的比例與財政收入的可持續性呈負相關。

3、產業結構合理的情況下如何提高企業稅收質量。從近兩年湖南產業地區生產總值來看，2017 年湖南省一二三產業地區生產總值分別為2，998.4 億元、14，145 億元、16，759.07 億元，產業結構比為8.8∶41.7∶49.5，產業結構呈現三二一的格局；2018 年湖南省一二三產業地區生產總值分別是3，083.59 億元、14，453.54 億元、18，888.65 億元，產業結構比為8.5∶39.7∶51.8，產業結構呈現三二一的格局。受減稅降費的影響，增值稅、企業所得稅和個人所得稅等增速放緩，但是在2017 年、2018 年這些稅種總和分別占當年財政收入的36%、39.25%，在產業結構良好的情況下如何在確保企業向高質量發展的同時，擴大企業合理稅收占公共財政收入的比重是保證湖南財政收入穩定性、可持續性的根本。

（二）提高湖南財政收入質量合理途徑分析及建議。如果將湖南財政比作一片菜園，那么站在菜農的角度如何保證菜園產出能夠四季正常供應且可持續發展變得非常重要。如何選擇培育的蔬菜品種，如何根據地形氣候特征選擇耕種的方式，如何利用有限的人力、物力、財力、時間等資源進行精準投放、精準管理需要進行科學的分析與設計。自建國以來，政府巧妙利用拉動經濟的“三駕馬車”，湖南經濟發展迅速，但前期對消費、投資和出口的依賴程度比較大，政策的調控在短期內有一定的刺激作用，但這些調控手段在大規模疫情、大規模社會問題、大規模災難面前有一定的局限性，穩定的、健康的企業和稅收在這個時候顯得極為重要。就如菜園一樣，如果某個菜種效益好、收成好就不停地種、不停地拔，而不是去有計劃地耕種、有計劃地培育，那么結構單一的菜品遲早會導致我們在某個季節沒有菜吃，如何均衡營養、均衡發展需要有規劃地培育。湖南的財政也是如此，僅僅依靠資源、粗放的經濟發展方式已經在某種程度上集中了我們太多精力，如何將更多精力放到財政的長期穩定發展上，需要我們在探求健康的經濟、健康的稅收上面下更多功夫。

古今中外，財政收入的健康增長，都是建立在經濟穩定增長的基礎之上。而經濟增長，只有踏踏實實提高各經濟增長要素的投入產出率才能持續。為進一步提高湖南省財政收入的質量，建立健全有效的財政收入增長機制，必須緊緊依靠目前湖南的經濟發展狀況，從人力資源（勞動力的供給、教育、紀律、激勵）、自然資源（土地、礦產、燃料、環境質量）、資本（機器、工廠、道路）與技術（科學、管理、企業家才能）的單位產出率上下功夫，換一句話說，也就是要大力創新，利用組織創新、管理創新、技術創新等手段積極培育新的財稅增長點，在推動經濟高質量發展的同時，進一步加強財政收入的可持續性。這需要設計近期目標與遠景目標兩套體系。

1、近期目標：關注短期內能夠穩定獲得的財源

（1）轉變觀念，創新方式，提高企業收入的科學性、穩定性。目前，湖南工業的重化工、資源型特征比較突出，化工、鋼鐵、有色冶金等傳統重化工業比重較高，低利率、低價格要素價格體系是重工業中勞動力、土地、資本密集增長的主要原因，其結果是高投入、高耗能、高污染的不可持續的經濟增長。以前粗放的固定資產投資是經濟增長的主要動力，新背景條件下如何加大科技投入使傳統重工業向低耗能、低污染、零廢品的方向發展，在有限的資源內保持企業的穩定增長，挖掘資源的潛在價值，做到產業升級轉型與生態環境轉型并重，需要政府進行產業幫扶，積極組織專家對省內資源型企業的現狀進行研究，出臺有針對性、可持續性的政策，在保證現有經濟產出的前提下，引導資源型企業轉型，加大產業附加值，提高產品含金量，盡量不產生廢品。在這方面可以學習豐田，在二戰后日本工業各行業的平均勞動生產率僅為美國工業勞動生產率的1/9 到1/8，與美國相對更發達的汽車行業相比，日本汽車制造業勞動生產率的差距就更大了，在如此嚴峻的現實面前，不是美國人付出了日本人10 倍的體力，而是日本人在生產中存在嚴重的浪費和不合理現象，勞動生產率就應該成為現在的10 倍。這種徹底消除浪費的理念最后幫助豐田汽車超常規發展，豐田認為發現問題是難得的提升機會，不僅要發掘問題的真正原因，而且要絕不放過每一次機會來徹底甩掉包袱。這種剝洋蔥式的問題解決方式，值得我們借鑒與思考。

（2）挖掘潛在財源，積極完善對非正式經濟課稅。互聯網經濟（尤其是網購）導致了經濟活動的轉移和重新分配：第一，用新的手段實現了經濟活動的簡單擴張，而非技術性擴張和升級；第二，有效地把經濟活動從實體經濟轉移到虛擬經濟，互聯網已經把國家經濟的大半邊江山從正式經濟轉為非正式經濟。這樣的一種經濟轉移對稅收體制有影響，即出現收不到稅的情況。政府如果需要收稅，企業收入就必須能夠反映到經濟上，只有正式經濟部門才有統計，政府對非正式部門的收稅制度有待健全完善。在收入分配方面，對正式部門中須就應稅收入納稅的低收入群體而言，對非正式經濟活動主體課稅是一種橫向公平的體現。在營改增、減稅降費的政策大環境下，政府如何在確保市場的公平競爭下合理地對各類型企業征稅需要制度、法律、納稅人各方面的支持。

非正式經濟中包含大量未注冊登記、涉及現金交易甚至易貨交易的經濟活動主體，是否以及如何對非正式經濟課稅是世界各國面臨的重要課題。盡管對非正式經濟課稅的征管成本較高、難以使小規模經濟活動主體受益、稅收負擔的最終歸宿具有不確定性，但從政府治理角度看，將非正式部門經濟活動主體引入稅收網絡不僅有助于稅收遵從水平的提高，還將促進政府公共服務與管理負責程度的改善。在采用商品稅對非正式經濟間接課稅的同時，稅務機關可以采用簡化的稅基度量指標代替企業賬簿記錄并由稅收征管人員對納稅義務進行估計的推定課稅辦法，以降低遵從成本和征管成本。采用網絡申報繳納的方式有利于限制稅收征管人員與納稅人之間的接觸以及因之而起的勾結和腐敗風險。此外，將非正式經濟的稅收征管下放給地方政府不僅有利于稅收努力程度的提高，而且有助于使各項稅收服務有針對性地滿足各種類型企業的需要，強化對納稅人的服務與監控。

從財政收入方面看，對非正式經濟課稅為政府提供了一項重要的潛在收入來源，因為非正式經濟在GDP 中的份額不可忽視，尤其對于發展中國家而言，非正式經濟所占比例更高。通過多模型的回歸分析發現，非經濟活動主體的實際所得稅率越高，其稅收遵從程度越低，受到過稅收處罰的非正式經濟活動主體，其稅收遵從程度更高。同時，非正式經濟的成本與收益均無法直接獲得，可采用間接方法分析非正式經濟稅收管理的成本收益，包含專款基金邊際效益成本法和逃稅可控估計模型兩種方法。專款基金邊際效益成本法是根據調查者在審計過程中的時間投資而取得的預期報酬而建立的，將稅收遵從看作是納稅人和稅務管理人員間的一系列決定，這些結果根據交叉樹狀圖而決定，從而估計單位管理成本的邊際回報期望。逃稅可控估計模型能夠更明顯地凸顯出逃稅的發生率和程度的影響因素，并有效控制審計過程以及監測其可能存在的漏洞，從模型回歸結果可以得出結論，過去的審計結果對非遵從具有威懾效應，在控制個體差異和樣本選擇過程的情況下，曾被審查過的納稅人比從未被審查過的申報收入更高，即非正式經濟課稅的稅收管理程度的提高，有益于稅收收入的增加。

2、遠景目標：需要深度培育的財源

（1）建立專門項目培育小組，積極爭取優質項目，增強財政增收的持續后勁。湖南以往的經濟增長大都來源于投資，盡管要進行結構調整，但并不意味著投資不重要了。實際上，投資會繼續是湖南經濟增長的重要來源，消費型社會的建設和消費水平的提升，需要漸進的過程。勞動所得占GDP 的比例仍然很低，居民存款率仍然比較高，這些都決定了投資必須發揮推動經濟的巨大動力。問題在于如何發現和獲得新的投資空間。在推行城鎮化建設的政策大背景下重新定義城鎮化，將會帶新的投資空間。前期大量的土地資源開發、房地產發展等粗放的發展方式已經到了瓶頸期，那么應對未來經濟發展，我們需要做好頂層設計，做好以質量為導向的城市建設，如完善城市地下水管道、小區停車場、體育設施；醫院、養老院和幼兒園的信息化、智能化建設；農村的衛生、取暖、垃圾處理；等等，這些都能消耗掉巨大的產能，帶來一定的經濟和社會效益。如何在這個已知的大環境下，提升招商引資質量，促進招商引財、招商引稅，強化重大項目引進與輸出，建議政府引導建立專門的專業項目培育小組，這個小組匯聚全球信息，積極挖掘信息潛在的價值，做到積極發現項目、引進項目、培育項目。比如，華為在全國共有三大數據中心基地，分別在深圳、內蒙古和貴州，如果能在信息出來前期就能及時跟進，那么類似華為這樣的優質企業和優質資源的引入將會助力省內企業的智能化、信息化建設。

（2）建立專利研究智囊團，助力產業轉型發展，培育新的增長點。經過多年發展，湖南已是制造業大省，初步形成了工程機械、軌道交通、中小航空發動機、電子信息等產業集群，具備建設制造強省的良好基礎。但湖南省生產性服務業在研發、設計、金融、物流等方面與沿海發達省份比較仍有差距，汽車制造和計算機通信等拉動規模工業發展的主要引擎短期均面臨增長乏力的現象。應對復雜多變的市場環境，需要充分利用每年申請的相關專利，建立省級專利智囊系統，做好企業的政策引導的同時，利用政府系統的專利做好協助企業創新發展的信息支撐，充分利用省內知名高校（如國防科技大學、中南大學等）的專業信息技術支撐，加強政府、高校、企業三方合作，助力企業產學研縱深化發展，創新培育新的利潤增長點。

（3）成立財務特殊任務專家團隊，專門探索資本增值稅、房地產稅、遺產稅等稅種征收可行性。中國的勞動所得在總體GDP 中的比例仍然很低，國家的稅收體系基本上仍然是親資本輕社會的，主要依靠增值稅和營業稅，以及企業和個人所得稅，而沒有開征資本增值稅、房地產稅、遺產稅等稅種，政府社會投入不足或不愿意投入或許是考量政府的負擔，但目前政府可以成立財務特殊任務專家團隊，積極探索、分析這些稅種的征稅可行性，堵點、難點在哪里，建立專門的稅種可行性分析報告，盡快推進這些稅種的開征。■