智慧社區(qū)建設(shè)現(xiàn)實困境及優(yōu)化路徑

□文/任夢瑤

（西安財經(jīng)大學 陜西·西安）

［提要］ 隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，智慧社區(qū)建設(shè)已成為社會治理的一項重要內(nèi)容。智慧社區(qū)是建設(shè)智慧城市的基本構(gòu)成部分，同時也是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。本文運用史密斯模型，分析智慧社區(qū)建設(shè)這一政策在理想化政策、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體以及政策環(huán)境等四個方面面臨的困境，并針對現(xiàn)實問題提出相關(guān)對策建議，以期對加快推進智慧社區(qū)建設(shè)提供參考。

一、問題的提出

2021年1月6日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)［2020］53號），指出要“加快各地政務(wù)服務(wù)便民熱線歸并、優(yōu)化服務(wù)熱線運行機制、加強服務(wù)熱線能力建設(shè)，提高政務(wù)服務(wù)水平，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。在信息發(fā)展新常態(tài)的時代變革下，正面臨著人類社會以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)的第四次工業(yè)革命。在進入信息化和智能化時代之后，通過大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的廣泛使用，城市、社區(qū)也呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)治理模式的新型治理模式。

進入21世紀以來，中國城鎮(zhèn)化人口破天荒地超過了農(nóng)村人口，傳統(tǒng)的基層治理模式已經(jīng)不足以支撐如此龐大的治理體系，所以在大數(shù)據(jù)時代，我國城市社區(qū)組織要積極將信息技術(shù)與社區(qū)治理相結(jié)合，提升社區(qū)組織的治理效能，建成人民滿意的智慧社區(qū)。因此，本文基于社區(qū)治理視角下，運用史密斯模型，對大數(shù)據(jù)時代智慧社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實困境進行深入分析，并提出針對性地優(yōu)化路徑，以此來推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，同時為建成共建共治共享的治理格局添磚加瓦。

二、史密斯模型下智慧社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行過程分析

（一）史密斯模型概述。史密斯認為，影響政策執(zhí)行過程的因素主要有以下四個方面：理想化的政策、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策目標群體和政策環(huán)境。政策執(zhí)行過程是這四種因素之間相互作用、相互協(xié)調(diào)的過程，從一開始的緊張狀態(tài)，通過調(diào)整、改進各因素之間的關(guān)系逐漸達到緩和狀態(tài)，促進政策順利執(zhí)行。（圖1）

圖1 史密斯過程執(zhí)行模型圖

（二）史密斯模型下智慧社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行過程分析。依據(jù)史密斯模型理論及已有相關(guān)研究成果，筆者認為影響智慧社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行過程的主要因素包括：智慧社區(qū)建設(shè)政策文本質(zhì)量、政府和相關(guān)行政部門政策執(zhí)行主體、智慧社區(qū)建設(shè)政策的目標群體和政策環(huán)境，這四者之間相互依存、相互作用，構(gòu)成了智慧社區(qū)建設(shè)政策的執(zhí)行體系。

1、智慧社區(qū)建設(shè)政策的文本質(zhì)量

（1）智慧社區(qū)政策發(fā)展歷程。20 世紀90 年代，我國通過試點的方式來探索社區(qū)治理的路徑，標志著我國正式進入了“城市社區(qū)建設(shè)”探索時期。2006 年《2006～2020 年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》（中辦發(fā)［2006］11 號）的提出，該文件第一次提出“社區(qū)信息化”概念，首次將“推進社區(qū)信息化建設(shè)”上升到國家層面戰(zhàn)略，正式拉開城市信息化建設(shè)的序幕。直至2014 年，《智慧社區(qū)建設(shè)指南（運行）》的頒布在全國上下引起一股智慧社區(qū)建設(shè)熱潮。同年8 月，《關(guān)于促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的頒布標志著“智慧社區(qū)”的建設(shè)自此正式拉開帷幕。在2020 年十九屆五中全會和2021 年兩會期間，“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，加快數(shù)字化建設(shè)水平、建設(shè)數(shù)字國家”均被多次提及，由此可見，我國建設(shè)數(shù)字國家的重要性和迫切性。

（2）智慧社區(qū)概念。關(guān)于“智慧社區(qū)”的概念，學者基于不同的視角有不同的定義。本文基于不同學者提出的概念，從社區(qū)治理視角出發(fā)，認為智慧社區(qū)是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將信息技術(shù)與基層社區(qū)治理相結(jié)合的一種新型治理模式，其應(yīng)用于社區(qū)環(huán)境安全保護、社區(qū)公共服務(wù)供給、社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、社區(qū)居民生活服務(wù)以及社區(qū)老人居家養(yǎng)老等各個方面，旨在提升社區(qū)居民生活便利程度、提高社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平。

經(jīng)過以上兩個層面的研究分析，筆者認為，智慧社區(qū)建設(shè)政策的文本質(zhì)量是有效、合理且可行的，該政策的文本質(zhì)量具有科學性、可行性，是一項理想化的政策。

2、政策執(zhí)行主體。在政策執(zhí)行過程中，每一個階段都有不同的主體參與到政策執(zhí)行過程中去。在智慧社區(qū)建設(shè)政策制定階段，國家住建部、工業(yè)部和信息部等相關(guān)部門在這一階段均作為該政策執(zhí)行主體參與到政策制定階段。在政策執(zhí)行階段，發(fā)揮主要作用的是相關(guān)人群與機構(gòu)，包括社區(qū)組織、社區(qū)居民、社區(qū)中商業(yè)組織、第三方組織等。

我國政府作為政策管理機構(gòu)，自然是政策執(zhí)行主體的重要組成部分，國務(wù)院辦公廳是最高權(quán)力執(zhí)行機關(guān)。地方政府有權(quán)根據(jù)國家層面政策并結(jié)合地方實際情況制定出相應(yīng)的政策法規(guī)。因此，地方行政組織是政策執(zhí)行主體的主要組成部分。

3、政策目標群體。目標群體是政策作用的對象，政策發(fā)生作用的對象是社會成員，他們受政策的約束和規(guī)范。同時，政策的范圍也決定了政策目標群體的范圍。國家層面政策的范圍最大，省級政策較次于，縣級政策的范圍最窄。“智慧社區(qū)建設(shè)”這一政策，首先就政策范圍來說，屬于國家層面政策，涵蓋了國家各個地區(qū)的社區(qū)建設(shè)；其次就政策目標群體來說，主要涉及的是社區(qū)，具體包括社區(qū)居民、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)組織等。

4、政策執(zhí)行環(huán)境。政策的執(zhí)行環(huán)境是影響政策發(fā)生、存在和發(fā)展的一切外界因素的總和。實際上而言，政策環(huán)境就是政策執(zhí)行過程中所需資源的總和，并且會對政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要且深刻的影響。在“智慧社區(qū)建設(shè)”這一政策中，政策環(huán)境包括政治、經(jīng)濟、文化、科技等。首先，是基于我國這個政治環(huán)境下產(chǎn)生的；其次，智慧社區(qū)的建設(shè)是在信息技術(shù)的支撐下建設(shè)的；最后，智慧社區(qū)的建設(shè)為社區(qū)商業(yè)組織提供了線上線下相結(jié)合的“O2O”服務(wù)模式，促進了經(jīng)濟的增長。

三、智慧社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行困境

雖然近年來我國城市社區(qū)治理取得諸多成果，但伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及信息化發(fā)展新常態(tài)的時代變革，大數(shù)據(jù)時代下城市智慧社區(qū)的建設(shè)仍然面臨諸多難題，只有打破智慧社區(qū)建設(shè)的壁壘，才能優(yōu)化智慧社區(qū)的建設(shè)路徑，才能推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)水平。

（一）理想化的政策：社區(qū)治理能力提升與個人信息安全之間的沖突。在大數(shù)據(jù)時代到來之前，個人信息安全主要依靠個人保護意識和保護措施，但是當人們在日常生活中都要頻繁使用依托大數(shù)據(jù)的工具時，個人信息的泄露就防不勝防、在所難免。在社區(qū)治理中，社區(qū)管理人員依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，對社區(qū)進行智慧治理，從而提升社區(qū)治理能力。但是，智慧社區(qū)的建設(shè)不僅會導(dǎo)致社區(qū)治理能力的提升，還會造成社區(qū)居民個人信息安全得不到有力保障。因此，導(dǎo)致了社區(qū)治理能力提升與個人信息安全之間的矛盾。

（二）政策執(zhí)行主體

1、部分執(zhí)行主體缺位于信息時代。智慧社區(qū)不同于傳統(tǒng)社區(qū)，在智慧社區(qū)治理中，社區(qū)居民不再被動地參與社區(qū)治理，而是作為社區(qū)治理主體需要主動參與到社區(qū)治理工作中。但是，由于年齡、受教育程度等各方面因素的影響，部分社區(qū)居民缺位于信息時代，使其無法真正作為治理主體參與到智慧社區(qū)治理過程。西安市紅磚南路社區(qū)作為陜西省第一個開展智能化社區(qū)、國際化社區(qū)建設(shè)的社區(qū)，在智慧治理中雖然創(chuàng)建了“社區(qū)服務(wù)App”和“紅磚在線QQ 群”，方便了社區(qū)工作人員給社區(qū)居民提供公共服務(wù)，但是像獨居老人等治理主體因為缺位于信息時代，對智能設(shè)備使用不精，無法享受智能化的公共服務(wù)供給。

2、具備大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力的社區(qū)專業(yè)人才匱乏。智慧社區(qū)治理能力的提升既需要具備專業(yè)的社區(qū)工作能力，又需要具備信息應(yīng)用能力的復(fù)合型人才。從實際情況出發(fā)，無論是社區(qū)專業(yè)能力人員，還是大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理人員都不能滿足社區(qū)工作的現(xiàn)實需求。一方面我國社區(qū)工作人員嚴重缺乏。由于我國社區(qū)治理能力亟須提升，社區(qū)治理體系不完善，很多公眾缺乏對社區(qū)工作人員的正確認知，將這一職業(yè)與“居委會大媽”等同，與調(diào)解鄰里矛盾、處理繁瑣小事結(jié)合起來，使得社會公眾對社區(qū)工作產(chǎn)生了嚴重誤解。另一方面具備大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力的專業(yè)人才缺乏對社區(qū)工作的正確認知。具備大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力的人員不一定具備社區(qū)工作能力，具備社區(qū)工作能力的人員不一定具備大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力。正是由于復(fù)合型人才的短缺，才制約了我國大數(shù)據(jù)時代下社區(qū)治理能力的提升。

3、政策目標群體：治理主體參與程度有待提升。社會組織、居民個人和其他治理主體參與治理的意愿不強，程度有限。建設(shè)智慧社區(qū)的“舞臺”已經(jīng)搭建好，但是，“主角們”參與“表演”的積極性不高、甚至不愿意參與，這也就導(dǎo)致這場“表演”效果差、甚至無法進行。治理主體的參與程度不高，最終還是無法形成多元治理的新局面，以至于仍停留在政府唱“獨角戲”的傳統(tǒng)模式。在智慧社區(qū)建設(shè)過程中，主要強調(diào)多元治理主體協(xié)同治理，社區(qū)居委會、社區(qū)居民、社區(qū)物業(yè)以及商業(yè)組織、第三方組織要攜手共進，積極參與到智慧社區(qū)治理中去，形成多元治理的新局面，打造共建共治共享的治理新格局。

4、政策環(huán)境：技術(shù)資源供給不均。智慧社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)是大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的強烈支持。經(jīng)過觀察研究可以發(fā)現(xiàn)，我國信息技術(shù)資源的分布呈現(xiàn)出明顯差異，東部地區(qū)略高于西部地區(qū)、沿海城市略高于內(nèi)陸城市。同時，信息技術(shù)資源的分布也導(dǎo)致了智慧社區(qū)建設(shè)效果不同的分布。由此可見，智慧社區(qū)的建設(shè)也形成了東部高于西部、沿海高于內(nèi)陸的局面。要想確保全國地區(qū)統(tǒng)一建設(shè)好智慧社區(qū)，首先要解決的是信息技術(shù)資源分配問題。

四、智慧社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行路徑探索

（一）政策的再優(yōu)化：健全個人信息安全保護的法律法規(guī)，加強對社區(qū)居民隱私信息使用的監(jiān)督。健全我國個人信息安全制度的法律法規(guī)，特別關(guān)注個人信息在公眾使用中的隱私泄露；加強培養(yǎng)居民對保護個人信息安全的意識，樹立保護信息安全的觀念；加強對社區(qū)組織等使用個人信息權(quán)力以及使用范圍的監(jiān)督，確保個人信息在組織使用中不會造成不必要的麻煩。同時，制定相應(yīng)的規(guī)則制度，對濫用、泛用居民個人信息的行為進行處罰；推動數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放，增強社區(qū)數(shù)據(jù)搜集組織工作流程的公開透明，方便居民監(jiān)督。

（二）執(zhí)行主體的培養(yǎng)

1、縮小數(shù)字鴻溝，重點關(guān)注缺位于信息時代治理主體的培養(yǎng)。在智慧社區(qū)建設(shè)中，社區(qū)組織要重點關(guān)注缺位于信息時代的治理主體，要主動關(guān)心社區(qū)中缺位于信息時代的人群，定期走訪，詢問并記錄他們的需求，給予他們表達意見的權(quán)利。在有限的條件下，要對重點人群進行一定的培訓，增強他們對信息化時代生活的適應(yīng)性，縮小數(shù)字鴻溝差距。西安市紅磚南路社區(qū)，在建設(shè)智慧社區(qū)的過程中，專門由專業(yè)人員對缺位于信息時代的重點人群給予了幫助，開辦了“智能手機使用培訓班”，提升了重點人群使用智能手機的技術(shù)和技巧，縮小了數(shù)字鴻溝的差距。

2、培養(yǎng)具備社區(qū)工作能力和大數(shù)據(jù)管理能力的復(fù)合型人才。智慧社區(qū)建設(shè)過程中，專業(yè)人員一直是重點短缺的，所以要培養(yǎng)專業(yè)人員，使其既具備社會工作能力又具備大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力，提升智慧社區(qū)建設(shè)水平。一是要加強對社區(qū)工作的正確宣傳和指引，使公眾對社區(qū)工作有正確的認識，減少社區(qū)工作人才的流失；二是以需求為導(dǎo)向，對社區(qū)工作人員進行大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力的培養(yǎng)，在具備社會工作能力的基礎(chǔ)上，以提升大數(shù)據(jù)應(yīng)用管理能力；三是定時邀請信息管理專業(yè)人員對社區(qū)工作人員進行培訓和指導(dǎo)，以提升社區(qū)人員的信息技術(shù)技能。

（三）目標群體的提升：提升目標群體的參與程度。提升治理主體的參與程度，首先要加強對目標群體參與社區(qū)治理理念和意識的培養(yǎng)；其次要由社區(qū)組織對目標群體進行智慧社區(qū)建設(shè)的宣傳，使其真正認識到智慧社區(qū)與傳統(tǒng)社區(qū)的異同，明確智慧社區(qū)建設(shè)對居民生活帶來的便利條件，確保居民對智慧社區(qū)的建設(shè)有正確的認識，以提升目標群體參與社區(qū)治理的積極性。

（四）政策環(huán)境的改變：加強統(tǒng)籌推進、均衡資源分配、重視資源共享。信息資源利用開發(fā)是建設(shè)智慧社區(qū)的支撐點。在我國智慧社區(qū)建設(shè)中，要縮小東西部之間的差距，平衡東西部之間的資源分配，加強東西部的信息基礎(chǔ)設(shè)施，首先要建立統(tǒng)一規(guī)劃，打破地區(qū)之間的界限，多方協(xié)作，最大限度地開發(fā)利用信息資源；其次要平衡資源分配，加強對西部地區(qū)的信息化建設(shè)，以東部帶動西部，提升西部地區(qū)的信息化水平；最后注重資源共享，打破傳統(tǒng)的治理模式，實現(xiàn)條塊結(jié)合、點面結(jié)合的新局面，突破地區(qū)之間的信息壁壘，實現(xiàn)地區(qū)之間的資源共享。

五、結(jié)論

智慧社區(qū)建設(shè)是一個漫長且艱難的過程，更為重要的是，智慧社區(qū)的建設(shè)與人民群眾生活密切相關(guān)，是推動城市現(xiàn)代化、國家現(xiàn)代化建設(shè)的首要手段，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)之一，也是打造共建共治共享治理新局面的基礎(chǔ)。本文運用史密斯模型對智慧社區(qū)建設(shè)這一政策進行了分析，指出了理想化政策、政策執(zhí)行主體、目標群體、政策環(huán)境四個方面的執(zhí)行困境，并提出了健全法律法規(guī)、縮小數(shù)字鴻溝、培養(yǎng)復(fù)合型人才、提升居民參與度與資源均衡分配的優(yōu)化路徑，以期加快推進智慧社區(qū)建設(shè)，完善智慧社區(qū)治理體系，提高我國現(xiàn)代化治理水平。