鄉村振興項目化運作的多重困境及其破解路徑

摘要：項目化的資源配置和供給是當前基層政府推進鄉村振興的重要方式。通過實踐考察發現，鄉村振興項目化運作存在項目競爭與政績工程、項目導向與政府錯位、項目逐利與執行變通、項目實施的基層矛盾與精英俘獲等多重困境。而困境產生的根源是由于鄉村振興項目有限性與需求廣泛性的張力、項目分配中多元主體的利益沖突、項目實施過程中的監督不足、科層制與項目制的雙重規制等因素造成的。因此，做好項目整體規劃與分配、提高項目利益協調能力、強化項目監督、優化科層制與項目制的關系是破解鄉村振興項目化運作困境的有效路徑。

關鍵詞：鄉村振興;項目化運作;基層治理;項目制

中圖分類號：F325" 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2022）01-0023-11

一、問題的提出與田野點概況我國全面取消農業稅以來，鄉村治理走向“供給式整合”的道路，“項目”成為國家扶持鄉村發展的重要資源配置方式[1]。從當前許多地方的鄉村振興實踐來看，鄉村五大振興背后仍然體現的是項目化的國家資源配置邏輯。如廣東省東莞市提出全域項目化推進鄉村振興，強調“鄉村振興工作不能懸在半空，必須以項目化思維和舉措推進”的工作模式，并建立了《莞版鄉村振興重點項目庫》，140個項目覆蓋東莞市全域，總投資達357億元[2]。山東省日照市形成了以重點項目為抓手的鄉村振興工作模式，產業振興“五大示范工程”、生態振興“雙十雙五”提升工程、人才振興“五大頭雁工程”、文化振興“五大惠民工程”、組織振興“五大強基工程”，每項工程都有明確的數據指標和具體的項目支撐[3]?？梢?，“項目制”仍然是鄉村振興資源下沉、促進鄉村發展的重要制度載體。并且長期以來以科層制為主的基層治理在項目的大力推行下發生了相應的改變，項目逐漸“嵌入”基層治理過程，成為考察基層治理不可忽視的重要變量。

在這樣的背景下學界圍繞項目制和鄉村振興展開了諸多研究，為下一步研究奠定了基礎。在實踐中，項目制這種資源配置方式或治理技術存在的問題是學界關注的重要議題之一。現有研究主要關注項目運作中的合作合謀與分利秩序[4]、項目運行中的技術性折耗[5]、項目效率損失[6]、項目資源耗散[7]、項目治理的碎片化[8]、項目落地的“最后一公里”難題[9]、項目分配的馬太效應[10]等問題。不過，現有項目制的研究主要聚焦于精準扶貧、公共服務等領域的項目，對鄉村振興這一新的國家戰略背景下項目制面臨的新情況與新問題的研究還比較欠缺。鄉村振興項目與以往精準扶貧項目有一定的相似性和延續性，都是資源自上而下注入鄉村的重要方式，但鄉村振興項目有一定的特殊性。精準扶貧項目向貧困人口等特殊人群傾斜，通過差別化和特殊化的政策供給縮小貧困人口與非貧困人口的差距，體現的是一種實現社會公平和貧困人口發展的政策工具，強調項目的精準性和項目實施的急迫性。鄉村振興項目有所不同，它并不側重于向特殊群體傾斜，而是強調在特定空間區域內實現所有人的均等化和同質化發展，是在全面建成小康社會、社會主要矛盾轉變后實現更高社會發展目標的政策安排，鄉村振興更強調村莊的全面振興以及實現農業農村現代化的長遠目標，更加注重項目的均等性、持續性與長遠性，也更加突出發揮農民在鄉村振興項目中的主體性。

學界對鄉村振興的研究主要關注鄉村振興中的農民主體性[11]、發展路徑[12]、脫貧攻堅與鄉村振興的有序銜接[13]、鄉賢文化傳承[14]、農民參與等問題[15]，但目前鮮有學者從項目制的角度切入鄉村振興的研究?；诖耍P者結合曾掛職于“J區區委實施鄉村振興戰略工作領導小組辦公室”一年的實踐經驗，以參與式調查資料為基礎，展現基層政府項目化推進鄉村振興的實踐樣態，系統分析鄉村振興項目化運作遭遇的結構化困境，挖掘問題產生的根源，進而從基層治理的宏觀視角思考化解鄉村振興項目化運作困境的路徑，以期為進一步有效推進鄉村振興提供一定的學理參考。

J區位于C市腹地，幅員432平方公里，轄8個街道、11個鎮、93個村，常住人口120.18萬人，其中，城鎮人口110.81萬人，城鎮化率92.23%，J區鄉村是典型的城郊型鄉村。J區根據區情制定了鄉村振興七大行動板塊：鄉村人才回引工程和城鄉融合發展行動、共同富裕推進行動、質量興農行動、鄉村綠色發展行動、鄉村文化興盛行動、鄉村善治行動、以脫貧攻堅為重點的農村民生保障和改善行動。在此基礎上，J區銜接市政府三年投資項目庫和市財政預算編制了J區三年計劃，梳理出鄉村振興規劃重大建設項目清單，重大建設項目共計51個，總投資260.95億元（見表1）。

在重大項目基礎上，J區根據地域特點提出建設城鄉融合發展的鄉村振興示范區，重點打造Y村農文旅融合片區、M村山水田融合片區、N村產鎮景融合片區。鄉村振興推進遵循重點突破、試驗探路、以點帶面、整體推進的思路，選擇部分鎮村用三年時間開展“五鎮試驗、十村示范、百村整治”工程（以下簡稱“五十百”工程）作為鄉村振興試點項目，每年投入9 900萬元，資金來源為區級直補資金、涉農專項資金（見表2）。當前，J區鄉村振興工作開展以重點打造Y村美麗鄉村項目、“五十百”工程為載體，區委實施鄉村振興戰略工作領導小組辦公室（以下簡稱振興辦）作為日常推進機構，負責統籌協調各部門鄉村振興工作的開展。

J區對于鄉村振興戰略的實施提出了按照項目化、事項化、清單化、責任化要求，把各項工作逐一細化為一個個具體項目、一項項具體任務，形成項目清單、任務清單和責任清單，定人、定責、定目標、定時間、定任務、定標準，掛圖作戰，確保落實。

二、鄉村振興項目化運作的多重困境

鄉村振興項目化運作集中了項目制的優點，為基層集中優勢資源以高效、精準地推進鄉村振興提供了暢通的渠道和機制，也豐富了鄉村多元化的公共服務資源供給。項目化運作有利于調動政府、企業、社會組織、村民在內的多元主體以更高的積極性投入鄉村振興行動，也有利于促進脫貧攻堅項目向鄉村振興項目的有序銜接。但通過調研發現，這種運作機制存在項目競爭、項目政績、項目導向、項目逐利和項目實施中的矛盾糾紛等問題，這些問題不容忽視。

（一）鄉村振興的項目競爭與政績工程

鄉村振興項目的競爭分為兩類：一類是區縣向上級部門“爭資跑項”導致不同區縣之間的競爭;另一類為區縣內鄉鎮與村“爭資跑項”帶來區縣內的競爭。從向上級部門“爭資跑項”所引發的區縣之間的競爭來看，這種競爭導致了各區縣為獲得項目而不惜余力的舉債式發展，以及忽視區縣實際的“項目爭奪戰”。筆者在J區掛職期間可以深刻感受到當地為了爭奪鄉村振興項目所開展的激烈競爭。J區組織專人赴其他省市考察鄉村振興工作的一項重要內容即為學習考察地的鄉村對鄉村振興項目謀劃、打造與實施的方式方法。J區振興辦的領導多次到其他省市考察，學習回來后反復強調要更加放大膽子爭取更多鄉村振興項目、擴大融資渠道、大力包裝項目，要以集中抓項目的形式形成產業化、規?；?、特色化的鄉村振興發展模式。在這樣的大環境下，上級部門一旦有“政策口子”和“項目機會”，各區縣政府就熱衷于參與項目競爭。如J區在得知中央有申報城鄉融合示范區的政策后，多方搜集信息，積極謀劃項目申報工作。有學者總結道：“項目制在中國的經濟奇跡中扮演了十分重要的作用，一個接一個的經濟項目拉動了地方的經濟增長，促進了地方政府之間的競爭，形成了官員晉升的‘政治錦標賽模式’。”[16]

從區縣內的競爭來看，項目競爭雖然極大地調動了區縣內各主體的積極性，但也導致了區縣內鄉村振興項目的不公平分配。為爭取各類鄉村振興項目在各自鄉鎮和村落地，一些鄉鎮領導及村干部會動用各種人脈關系通過非正常手段來獲取項目。在J區，許多鄉村振興項目是通過村支兩委、駐村干部、鄉村振興工作隊的人脈關系來獲取的，人脈關系廣、幫扶單位實力強的村往往能獲得較多的鄉村振興項目。而一些真正需要該項目來推進鄉村振興的村莊卻容易被忽略，由此產生了項目資源配置的失準，導致各村發展不平衡。

在一些干部眼中項目是突顯政績的重要載體，他們為了政績會不顧項目立項的初衷，導致“政績工程”的普遍存在?！皩椖繄绦兄黧w而言，其運作扶貧項目的動機和目的往往是多重的，既有為老百姓辦實事的考慮，更重要的是通過扶貧項目來創造政治業績，獲取經濟資本和政治資本，為自身的職位升遷做鋪墊?！盵17]調研中發現，國道兩側的村莊上級領導視察時容易被注意，因而成為地方政績生產的重要窗口，資金與項目支持大多落到這類村莊，而亟需項目的偏遠村莊卻難以獲得項目支持，政績工程的存在加劇了項目的不均等分配。在鄉村振興項目化運作過程中，項目經歷中央部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制的制約[18]，成為一些地方政府生產政績的載體之一。因此，項目在經歷地方政府“政績化”后，與其實施的原初目標已經發生了偏離。鄉村振興實施過程中的典型樹立與集中化亮點打造是當前鄉村振興項目化推進中普遍存在的一種做法，在政績觀的影響下，因地方政府熱衷于打造亮點工程，無形中加劇了資源的不合理分配。

（二）鄉村振興的項目導向與政府錯位

在以項目為綱的前提下，基層政府諸多行政事務以項目為導向，一旦項目出現問題或者發展受到阻礙，整個鄉村振興的實施效果會受到極大影響，于是基層政府將大量的人力、物力和財力集中于鄉村振興項目，政府日常工作與創新能力受到較大影響。項目是在一套標準化的項目申報、實施、驗收、監督流程與規定下進行的，“項目制是技術治理的重要體現，其設計的初衷就是為了加強條線體系中上級對于下級的控制，防止政策執行過程中的走樣”[19]。項目執行的標準化與程序化給基層治理帶來了模式化的操作方式，但同時也抑制了基層的創造性以及其他領域的注意力。基層對于自身的治理需求與治理矛盾是最為熟悉的，也是最能依據自身特點來創新治理方式的主體，然而對項目的依賴在一定程度上限制了基層的創新性。再者，政府在項目上花費大量精力，致使對其他工作關注不夠。如J區重點打造的Y村美麗鄉村項目是該區的核心工作，人員配備、資金撥付、統籌調度等工作都圍繞Y村的項目展開，而對其他村的項目和村民需求則有所忽視。項目導向的后果還帶來了政府職能錯位的問題。政府作為公共服務的提供者，提供公共服務是政府的基本職能，而在“項目為上”的發展理念引導下，謀求項目利益成為一些地方政府的目標與領導執政的動機取向。再加上政府行政體系中的目標責任制與年終指標考核的壓力，一些地方政府部門為了完成指標任務不顧實際進行項目的申報和實施?！绊椖繛樯稀钡陌l展理念容易導致地方政府忽視公共服務需求，尤其是公眾個體化、差異化的公共服務需求被忽略，這與“以人民為中心”的發展理念和“建設人民滿意的服務型政府”的政府職能目標存在差距。雖然項目是公共服務提供的重要方式，但一些地方政府變相發展項目與謀求地方利益的方式，使項目原本的公共服務職能發生偏離，政府的公共服務提供者身份出現錯位。

（三）鄉村振興的項目逐利與執行變通

鄉村振興項目在實施過程中容易產生項目資金挪用、項目合并、項目滯后等項目變通的問題。由于需要先完成環評、土地使用證申請、消防審核等系列程序才能正式開工，因此，即使已經立項，但到真正實施落地還會遇到許多問題。項目攜帶著大量資源，在整個運作過程中容易出現各主體通過項目謀求自身利益的情況。一種表現是謀取經濟利益。通過運營和發展，將項目產生的經濟收益轉化為個人收益，產業發展類項目是謀取經濟利益的典型。另一種表現是謀取政治利益。對于一些政府官員來說，項目是一種施政的重要措施，施政理念、舉措和成效都可以通過項目的成功落地見效來實現。通過項目的有效實施，官員的執政績效也得到體現。

項目逐利性導致項目運作中出現各類變通的情況。由于一些項目立項較早，實施過程中會因鄉鎮及村建設需求發生改變而出現調整項目建設地點、建設內容和資金使用方案的情況。如J區在鄉村振興項目實施中就出現為了給村及鄉鎮帶來更多收益，將項目內容更改為鄉村旅游項目，因為鄉村旅游可以給村鎮帶來更多收入，實現項目盈利。目前，村鎮一級普遍對鄉村旅游這一新興的收益項目表現出極大的興趣，而對人居環境整治類、基礎設施類等見效慢、精力耗費大的項目關注不足。因此，J區在2019年下發的項目文件中特別在“項目管理”一欄強調，通過項目審核的相關鎮必須嚴格按照內容實施，強化項目主管部門結合單位職能職責對相關鎮街的項目方案進行審核管理，加強項目的監督、檢查，及時抽查所涉項目的實施情況，對存在的問題及時指出并責令整改，確保項目任務順利完成和項目執行不走樣。同時，為了使鄉村振興體現集群化、規?；?，基層政府會集中力量將各類各村資金先集中用于打造項目的情況。如J區將2019年度可以用于鄉村振興的各類涉農資金以及Y村獲評國家級鄉村治理示范村、全市首批鄉村振興示范鎮村的獎補資金等各類各級資金統籌整合起來并多次召開資金整合與部門協調會議，優先建設亮點項目，再通過亮點項目帶動其他項目發展，無形中加劇了資源在某些村的集中，而使其他村的發展有所滯后。

（四）鄉村振興項目實施的基層矛盾與精英俘獲

從實踐調研結果來看，項目實施中的征地拆遷矛盾與不同部門間的沖突需要重點關注。從項目實施的主要障礙來看，征地拆遷成為項目推進中普遍存在的一大難題。征地拆遷面對的是有多元化利益訴求的民眾，利益的多元化嚴重考驗基層政府的治理能力，特別是鄉村振興重點項目由于項目工程量大、涉及村莊多，容易成為矛盾發生的主要集中區。Y村美麗鄉村項目是J區重點打造的“生態自然+都市農業+文化旅游+田園社區”四位一體全域旅游休閑觀光鄉村振興示范項目，與有雄厚實力的企業簽訂了招商合同，項目涉及6個村，總投資逾200億元，占地總面積約14 000畝。其中要完成的土地流轉、農戶搬遷數量巨大，土地流轉費撥付、農戶搬遷動員及安置工作等都極為復雜，再加上一些歷史遺留問題讓整個工作難度增加。同時，在項目推進中需要國土局、環保局、規劃局、農業農村委、財政局等各大局共同行動。由此，鄉振辦作為鄉村振興的綜合協調部門會按實際需要召開辦公會和項目推進會，通過召集各部門及鎮村負責人來解決項目推進中的問題。振興辦的協調工作主要由分管領導完成，在一些協調難題出現時，振興辦會將問題集中反映給振興辦的主要領導，由更高層級領導來協調項目推進中不同部門的工作，形成部門合力。

鄉村振興項目實施中還存在鄉村精英對項目資源俘獲的現象，使項目資源不能直接抵達受益方。在調研中發現，有權力、有財力、有能力的人成為項目資源的主要獲取方，普通村民被排除在項目的受益范圍之外。具體來看，有權力的人容易將權力與項目進行勾連，從而導致關系型項目的產生;有財力的精英則通過獲取項目承包權從項目建設中獲得利益;有能力的人在村一級成為項目后期的主要運營方。在村莊集體經濟建設中，也是由致富能人組建的合作社來負責項目的建設。因此，鄉村振興項目中“精英俘獲”現象的存在容易導致村民獲得感的減弱，使項目利益難以惠及村民。

三、鄉村振興項目化運作困境產生的根源

鄉村振興項目化運作存在的困境有其深刻的體制機制根源，一方面是項目制自身存在一定的不足、項目各環節產生的時間與成本耗費、項目多元利益沖突和項目資源分配不均等由項目自身所引發的運作困境;另一方面是項目運作外部環境中科層制的層級設置、基層熟人關系網、權力缺乏監督等因素造成的困境。

（一）鄉村振興項目有限性與需求廣泛性的差距

從中央層面的項目分配來看，中央每年的項目規劃以及項目總量是有限的，而各地的項目需求在不斷地變化和增長。國民經濟總規劃中對項目的整體總量進行了規劃，國家各部委每年也會依據地方實際以及部委的項目量進行項目分配，但這種項目的分配數量有限。“為了避免財政資金運作的效率過度耗損，中央政府將市場機制嵌入科層體制，即競爭性項目配置（包括項目生產的競爭性招標）和項目配套資金，試圖形成一種競爭性條件下有限產權激勵和競爭效率。”[6]對于經濟發展水平較低地區的區縣而言，爭取項目數量的能力不足和自身發展項目的能力欠缺都可能導致該區縣總體的項目數量不足，進而加劇區縣內的項目競爭。一個重點項目爭取下來往往會耗費整個區縣大部分的人力、物力與財力，而且幾年才能爭取到一個重點項目。在這樣巨大的時間和成本耗費下，一些區縣從中央獲取的項目總量卻少之又少。再加上一些地方經濟發展落后，外商不愿意投資，招商引資的效果不佳，區縣自身發展項目的能力堪憂。J區由于處于C市核心區，鄉村多為城郊村，有城市的核心區帶動，能夠吸引各大企業的投資。在此基礎上，J區積極主動創造條件，擴大招商引資，投資商入駐給地方帶來了項目，實現地方經濟的發展。但在偏遠與區位優勢不強的地方，招商引資難度就很大。調研中國家級貧困縣H縣商貿物流園項目負責人就說：“對于投資商來說，投資我們縣還不如投資臨近縣。臨近縣對政策、電價、用地審批、中央政策支持力度都比我們縣要大很多，不是不想來投資，而是這里的投資收益太弱。如物流園項目，基本上臨近縣物流園項目已經完全成型，投入則立馬可以獲得收益，而我縣才剛剛起步，已經遠遠落后于隔壁臨近縣了?！?/p>

從需求的角度來看，地方對于項目的需求量非常大。就區縣最基本的發展而言，區縣基礎設施、醫療、教育、衛生等各類民生缺口都對區縣的項目發展提出了要求。從區縣經濟提升以及與其他相鄰區縣的發展比較來看，“項目治縣”“項目興縣”是區縣發展的重要路徑，這種發展邏輯極大地催生了區縣對于項目的渴求。20世紀90年代分稅制改革以來，“項目”成為中央資金轉移支付的重要方式，也由此帶來了區縣工作重心向“項目”轉變，這就導致了基層項目需求廣泛性和中央項目供給不足之間的矛盾。由于地方政府迫于管理目標和考核的壓力，在項目資源有限的前提下，鄉村基礎較好、更容易凸顯鄉村振興成果的村莊則更容易被地方政府投入更多的項目資源。盡管通過亮點打造可以輻射帶動周邊村鎮發展，避免項目撒胡椒面式的分散實施，以集中優勢資源實現鄉村逐步振興的思路有一定的合理性，但容易造成項目的不合理分配，使村莊之間的發展差距進一步拉大。

（二）鄉村振興項目分配中的利益沖突

鄉村振興項目與鄉村場域的利益分配緊密相關，項目資源分配過程中容易產生分利秩序現象?！胺掷刃虮举|上是一種非正式的利益分配規則，權力是其中介，各利益主體的目標是將公共利益轉化為個人利益。”[20]區縣在當地資源、血緣、親緣、業緣等基礎上，形了復雜的利益關系網絡。在一定程度上公權力就是對利益的權威性分配，而利益關系網絡的存在容易導致項目資源分配偏離公共利益目標，出現資源分配的集團化和個體化。個人利益是建立在個人生存、發展需要基礎上的利益訴求，個人背后是基于血緣、業緣、學緣、趣緣所形成的人脈關系網。因此，鄉村振興中的大量矛盾的背后實際上是不同主體的利益糾紛問題，鄉村振興項目化運作過程中亟需解決好項目在不同主體間的利益分配問題。

鄉村振興圍繞項目分配形成的項目權力容易引發權力與利益的勾連，區縣、鄉、村不同層級的主體可能為了獲取更取多的項目資源產生項目爭奪。具體來看，一些擁有鄉村振興資源控制權和項目發包權、打包權、執行權等權力的部門往往會為了部門利益“俘獲”鄉村振興資源。在區縣，鄉村振興項目中的資金分配權、項目審批權是可以獲得利益的核心權力，項目在基層的分配過程中形成的項目權力容易與項目利益綁定起來，從而打破原有的利益格局。與扶貧項目相類似，鄉村振興項目也受到權力與利益的共同作用?！霸谀壳暗捻椖恐票尘跋?，各類扶貧項目被地方各種權力與利益關系所綁架，使其已經遠遠背離了國家的初衷與貧困群體的需求?！盵21]區縣各主體間所構筑的是一張“權力-利益的結構之網”[22]，并且這種利益與權力之網經過多年長期的沉淀，以及區縣熟人社會的人際關系因素交織變得更為復雜。在利益格局與權力格局相結合的情況下，一些鄉村振興項目由于服從權力的分配而偏離項目設計的初衷，由此產生的項目分配不平等、項目變通、項目低效等都成為影響鄉村振興有效推進的重要因素。

（三）鄉村振興項目實施過程中的監督不足

鄉村振興項目實施過程中普遍存在監管乏力、監管真空、社會監督缺失等問題。監管乏力是指鄉村振興項目實施過程中由于項目數量多、流程繁雜等造成監管主體現有監管能力和監管時效不足。一般基層在建和即將開建的鄉村振興項目數量眾多，而負責實施項目監管的財政局、鄉振辦等人手有限，將項目發包出去后只是通過文件約束、定期檢查、后期驗收等開展監督，對項目在實施過程中的許多“細節”難以進行全過程、全方面的監管，從而容易產生項目實施過程中的項目腐敗、項目目標偏離等問題，再加上項目流程繁雜加劇了項目監督的難度。J區鄉村振興項目的分配遵循先由各鎮村上報項目計劃，在基本上均衡各鎮村的項目需求后，將項目以文件的形式分配下達。但項目實施中容易產生更改項目資金用途、項目名目等偏離既定規定的情形，在最后驗收時項目的實際實施情況與項目初始申報時已大相徑庭。

社會監督是指公權力系統外的監督，包括社會組織的監督、企業監督、民眾監督等。這類監督是獨立于公權力系統外的監督，對于公權力系統能夠形成相對客觀的、獨立的約束力。當前，基層的社會監督大部分是事后監督，對于項目腐敗的預防以及項目質量的提升作用有限。社會監督是以無強制力的社會權利對有強制力的公權力進行監督，因而容易受到政府公權力的干預與限制，最后導致監督無效。同時，村民參與不足是鄉村振興項目化運作困境產生以及項目發展受限的重要原因。村民參與鄉村振興項目的程度與村民參與意識、參與能力、參與渠道、信息公開程度等因素有關。以村務信息公開為例，村務信息公開在基層普遍存在監督作用弱的情況，主要原因有三：一是一些村民忙于生計，無暇顧及也無力顧及村里的公共事務;二是村民維權意識薄弱，在村民心中總是覺得開會定了的事情無所謂公示不公示，而且認為對公示提出異議也沒用，自己無權無勢，只能默認;三是村里和鄉鎮都沒有執法權，對于撕毀公示信息等行為村里和鄉鎮駐村干部沒有權力處罰。

（四）科層制與項目制的雙重規制

鄉村振興項目化運作的基層實踐受到科層制與項目制的雙重規制。從J區實踐來看，項目規劃、分配、實施、驗收所體現出的特征正是科層制與項目制雙重規制的結果。韋伯所說的“科層制”基本特征是行政官員專業化、任期固定、職責明確;行政機構等級結構清晰、分工明確、職位設定嚴格，強調按照程序辦事?！爸袊陨隙聦蛹夐g的行政管理體制，一直實行的是上級政府向下級政府下達指標、分解任務、量化考核的目標責任制，雖然在不同時期下級政府關于目標責任的具體制定具有某種程度的討價還價的余地，但基本上是所謂‘壓力型體制’?！盵23]就J區振興辦的機構設置與其他職能部門的互動來看，具有明顯的科層制特征。圖1展示了振興辦的層級設置與人員配備，負責鄉村振興日常推進工作的振興辦是在區委區政府的領導下開展工作的，基本上重大事項如“五十百”工程項目立項與資金撥付需要通過政府常務會的批準同意，再以振興辦的名義下發。振興辦綜合協調組的職能一是對上負責對接市委振興辦，完成市委交辦的任務;二是對本區內協調成員單位共同完成鄉振辦的工作。

在科層制的目標考核與層級落實基礎上，鄉村振興項目又遵循項目治理的一整套程序。J區振興辦下設的項目指導組主要工作為督導指導、研究項目、發布項目動態、招商引資、接待學習考察等。鄉村振興項目在按照項目流程化實施的基礎上，也在科層制間的“條”“塊”穿梭。如J區鄉村振興“五大振興”中的各大項目都在鄉振辦匯集，年終鄉村振興的考核就需要各大職能部門將所負責實施的項目情況匯總至振興辦，由振興辦負責向上匯報。也由此，在項目制與科層制的雙重規制下，“行政科層化的技術治理實際上產生了一種合法化的雙重效應：一方面，在程序技術上，行政的規范化奠定了科層化體系的合理性原則，行政目標和責任得以逐步落實在經過專業設計的指標體系上，從而獲得行政過程的程序合法化基礎;另一方面，行政的規范化也很容易轉化成為工具化的經營技術，將政府的尋租行為形式化地包裝成為治理行為，用‘事本’邏輯來表面地替代利益邏輯”[23]。

四、鄉村振興項目化運作困境的破解路徑

從鄉村振興項目化運作的困境及產生根源來看，鄉村振興項目化運作困境的破解不僅需要從項目運作的規劃、項目運作過程的監督等項目制的完善方面入手，還需要從基層治理的宏觀視角出發，關注基層各主體結構、基層利益格局、基層政府各層級關系等，從這些方面進行突破，以實現項目運作與基層治理的良好“互嵌”，將項目運作與基層治理有效銜接起來。

（一）調查分析，做好項目整體規劃與分配

針對項目資源與需求不均衡的問題，需要加強調研，制定與區縣實際相符合的項目，提高項目的精準性和合理性。在充分分析村民實際發展需要、鄉村自然稟賦的基礎上，結合區縣、鄉鎮的發展布局與定位，制定助力于鄉村發展的整體規劃，并做好項目分配與調整。項目的長期規劃主要表現在區縣項目庫的建立上，須在規劃中率先謀劃。區縣要發動各主體積極申報項目，根據國家戰略和區縣實際將有利于發展和鄉村振興的項目納入項目庫。及時把項目的長期規劃有效地轉化為年度計劃，同時借鑒發達國家農村發展的基本經驗，注重農村基礎設施的投入，加強農村基礎設施建設。

項目庫的實施需要綜合區縣整體發展做好項目的優先安排與均衡分配，為鄉村振興項目的有效推進創造良好的環境。破解鄉村振興項目化運作的困境應以多元利益協調為重點，平衡與協調不同利益主體的利益關系，吸納不同主體的利益訴求，項目分配正是均衡基層各主體利益，實現各主體充分發展的重要環節。項目制重塑了基層的權力與利益關系，項目的實施會帶來利益重組。因此，需要加強政府各部門的信息共享，加強與鄉鎮、村的溝通與互動，實現項目分配過程的信息互通，防止項目資源分配的重復與浪費。鄉鎮、村一級要加強與縣域的溝通，及時反饋鄉鎮與村發展需求，做好村民的需求調查，為項目實施積極創造條件，保證項目早落地、早見效。企業、社會組織等在充分調研鎮村發展需求的基礎上，應加強與政府部門協作，實現項目供給主體的多元化。

（二）統籌整合，提高項目利益協調能力

基層利益關系的協調能夠為鄉村振興項目提供良好的實施條件，及時化解實施過程中的矛盾，保障項目利益惠及項目對象。基層治理本質上是對基層各利益主體的利益進行協調與重組，使多元的利益訴求與不斷發展的現實社會相適應[24]。基層利益關系協調需要從政府、非政府組織、個人等多元治理主體協同治理入手。黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”因此，基層利益關系的協調在于提高黨委領導能力，提升政府的縣域統籌能力，加強社會協同水平，保障公眾的有效參與，增強項目法治保障。

1.強化黨委對項目的政治領導。政府通過黨系統將扶貧上升為政治任務、通過行政系統以行政命令、督查、考核及分派扶貧駐村工作隊的方式將扶貧任務下到村一級并主要借助村支兩委的力量將扶貧資源送達至貧困人口，從而完成資源下鄉與公共服務提供的整個過程[25]?；鶎诱幚淼氖聞辗倍?，一般情況下基層政府會將重要的事務上升為黨委的政治任務，從而在行政系統中以高度重視的政治態度來推行。因此，在協調基層利益中離不開黨委作為政治性機構對基層利益的調解和分配，在行政部門、民眾利益需要調解時，黨委機關可作為重要的政治機構從政治高度對利益進行分配。

2.加強政府職能部門之間的利益關系協調。領導小組的出現，既解決了在眾多項目中部門間各行其是、注意力分散、資源整合難度大的問題，又能強化項目運作所需的權威，更高效強力地推進各項事宜，完成更高難度的領導、協調、組織、溝通任務[26]。當前，成立領導小組是基層推進項目和協調部門利益的重要方式。J區成立的振興辦正是協調鄉村振興工作的重要部門。由于鄉村振興涉及人才、組織、產業、文化、生態五大方面的振興，而五大振興又是具體由相應職能部門負責，各職能部門大多是根據上級對應的部門要求來推進鄉村振興工作，因此部門之間的利益協調工作就需要由振興辦這類統籌協調部門來承擔。

3.加強社會組織、利益團體與個人利益的協調。從基層治理現代化視角來看，實現公共服務的有效供給是未來社會發展的重要特點。社會組織是不同于企業的非營利組織，為社會提供多元化的公共服務是社會組織的重要職能。團體利益是指介于正式的組織利益以及原子化的個人利益之間的利益類型。利益團體是由于某種共同利益需要而組成的非正式利益集合，具有臨時性與非正式性。基層中的行業協會、民間社團、村民合作社等都可以納入該類團體的范疇。隨著基層社會的發展，各類新興社會力量不斷涌現，在正式的組織之外、基于共同利益需要而臨時發展起來的各類團體是基層治理需要著重考慮的新興利益團體。個人利益是最多元也是涉及面最廣的利益，個人基于自身需要會產生多元化的利益需求，并且在自身利益需求的基礎上還會組成利益同盟，由個人利益變成團體利益。同時，不同組織的個人也會從組織利益出發為組織謀取利益，進而從組織利益中獲得個人利益。因此，需要加強項目對各類利益群體的動員，及時吸納多元化的利益訴求。

（三）多元參與，強化鄉村振興項目監督

強化監督主體的監督權力、加強項目各流程的監督、壯大社會組織力量、推動村民有序的制度化參與是加強鄉村振興項目監督的重要著力點。

1.針對當前項目監督不足的情況，需要強化人員配備，采取項目建設信息定時上報制度，保證監督部門及時了解項目的實施情況。定期組織召開項目協調推進會，加強項目的日常督查與實地檢查。同時，及時反饋項目建設與督查信息，采取排名、打分等競爭制度，在整個區域內公布項目建設情況，以信息公開的方式加強管理部門與建設方的管理，使項目建設處于監督與建設并行的信息公開之下。在流程的監督上，強化項目申報的前期監督，對項目申報、審核等層層把關，防止虛報項目資金、項目質量不高等情況的出現。在實施中，及時查找項目“發包”“轉包”中的利益合謀與分利秩序的情況，保證項目的公平公開。在驗收中，引入第三方機構對項目進行嚴格的質量審核，強化第三方監督，保證項目的合格驗收。同時，在項目轉交運營后期也要加強跟蹤工作。

2.擴大村民有序參與是強化項目監督的重要力量。只有村民參與和監督意識的覺醒才能不斷推進村民參與，進而有利于多元社會的發展與現代治理格局的形成。隨著社會多元利益主體及新興利益群體的出現，村民參與意識的覺醒是未來社會發展的必然，也是社會治理的題中應有之義。參與意識背后是村民對自身利益以及權利實現的需求，也是現代社會中權利本位的體現?；鶎由鐣映霾桓F的上訪問題，即是村民對自身切身利益關注的表現。因此，破解鄉村振興項目化運作的困境需要培育村民的參與意識，提高村民參與能力，并積極拓寬村民參與的制度化渠道。

3.吸納社會組織參與項目監督。社會組織能夠將原子化的個人需要形成組織化的利益，從而實現基層公共服務的有效提供。從參與方式上看，村民有基于興趣、利益等組織起來的各類組織，形成制度化、組織化的參與，對鄉村振興項目運作的整體效果提升影響更大。從參與效果來看，以社會組織為載體的村民參與能夠防止參與混亂和無效參與的出現，而參與效果的提高能強化項目的監督，也能夠提升整個鄉村振興項目的效能。政府、社會組織等都是鄉村公共服務提供者，為村民提供最優質的公共服務是實現鄉村振興的重要基礎。整體來看，以擴大村民參與度為整體取向的利益化解方法、以壯大社會組織為載體的基層發展方向，可以在動員廣大村民參與項目監督的同時，也能及時了解民眾的利益需求，將矛盾以制度化的方式進行有效化解，從而實現鄉村振興資源的有效供給。

（四）條塊互通，優化科層制與項目制的關系

1.通過優化條塊關系增強項目在政府各部門與各層級之間的流動。中央項目申請和下放原則上不能越級，需要走完多個層級，每級塊塊不是簡單的傳遞者，而是有其自身的目標追求、財政程序及利益訴求，再加上每級塊塊及其分支條條也有自身的項目訴求和資金安排，從而產生大量耗散，即使源頭資金較為龐大，發包到最終項目承擔者那里也高度分散化了[27]。因此，鄉村振興項目的有效推進需要加強部門協作。在項目資源下鄉背景下，“條條”管理部門掌握了大量的專項資金審批權限，形成相對于縣域基層屬地政府的權力資源優勢，使得縣域政府的自主決策空間被大大壓縮，縣政府在進行鄉村振興決策時常常面臨多重掣肘[28]。因此，必須有效發揮統籌協調部門作用，實現部門之間的信息共享。同時，要加強同一層級“塊塊”的統合權，防止各部門在“條條”管理上各自為政。對于基層政府而言，加強基層黨委政府作為屬地最高權力部門的統籌整合權力，從資金管理、項目權力上實現條塊的有效互動，在考核上合并不同部門、不同層級對區縣項目的多重考核，避免考核所導致的部門分割。

2.通過政策激勵彌合科層制與項目制之間的嵌入不足。在政策激勵上，根據項目實行情況對項目實施主體進行激勵，調動項目各主體的積極性。在J區，“五十百”工程建立的是競爭性的激勵機制，對于獲得獎勵資助的示范村和試驗村實行動態管理，在三年建設周期完成后，由區振興辦會同區財政局、區交委、區建委、區城市管理局、區衛生計生委、區環保局、區民政局等單位開展評比表彰工作，評出2個優秀綜合示范村、2個優秀單項示范村、12個優秀整治村，區政府分別按各村三年安排資金總額的10%給予獎勵。而評比優秀示范村的重要指標即是各村項目完成的優秀程度，項目的完成情況是否達到了項目申報時的承諾，是否實現了鄉村的有效振興。而項目完成的情況則需要項目驗收來評判的，項目實施的進度、質量、資金用途是否改變都成為項目驗收參考的重要指標。

3.在問責上通過收回項目資金、追究責任、取消項目名額等方式對項目實施不佳的情況進行管理。項目腐敗是基層腐敗領域的集中區，需要重點防范項目實施中套取、騙取、挪用、截留項目資金的情況發生。在J區，普遍面臨的問題是項目在實施過程中資金用途、項目實施地點、實施對象發生改變的現象。如原本申報用于村貌提升的項目卻被用于修建村級道路，可是路已經修好了又不能將路挖掉。在這種情況下，J區不得不采取折中的處理手段，給予警告：如若以后出現類似情況則把資金收回。也因此，在后期項目資金下撥過程中文件更明確地強調項目主管部門與財政局跟蹤項目資金使用，對未按規定要求使用、撥付資金和報送資料的將收回資金并通報，情節嚴重的將追究相關人員責任。

五、結語

從實踐來看，項目化運作是當前鄉村振興的重要運作模式。然而，鄉村振興項目化運作存在項目競爭與政績工程、項目導向與政府錯位、項目逐利與執行變通、項目實施的基層矛盾與精英俘獲等多重困境，這些困境的產生是項目制本身和基層治理生態共同作用的結果。項目制的競爭性項目申報、有限性的項目資源、繁雜的項目流程等，在激發基層各主體積極性的同時，也加劇了鄉村向上爭取項目的難度，帶來項目競爭、項目變通等現象。同時，基層的治理生態如熟人關系網、基層政府政績觀、條塊關系等導致了項目分配不均、協調統籌能力不夠、政府職能錯位等問題。加之，項目實施過程中缺乏多元主體的參與，特別是缺乏多元主體的監督是項目腐敗、資源利用率不高的重要原因。

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策部署，是全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，也是新時代“三農”工作的總抓手。保證鄉村振興資源有效、精準、持續的輸入是實現鄉村振興的重要一環，因而破解鄉村振興項目化運作中的困境就顯得尤為重要。健全和完善項目制制度本身、優化基層治理生態、加強多元主體的項目監督、優化科層制與項目制之間的關系是使鄉村振興項目運轉起來的著力點。同時，應注意到不應把鄉村振興等同于抓項目，把鄉村振興簡化為項目式運動，如果把鄉村振興這一長期性戰略等同于抓項目，就會把戰略實施簡單化、膚淺化、片面化[29]。因此，促進鄉村發展、實現鄉村有效振興，優化鄉村振興項目化運作模式，應積極推進鄉村振興項目化運作與基層治理的“互嵌”，使鄉村振興成為助推基層治理現代化的重要推手。

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Multiple Dilemmas and Their Solutions of Rural Revitalization Project OperationWU Yingxue

（Party School of Chongqing Municipal Committee of CPC，Chongqing400041，China）Abstract：Project-based resource allocation and supply is an important way for the grassroots government to promote rural revitalization.It has been discovered through practical investigation that some problems exist in the operation of rural revitalization projects，such as project competition，vanity projects，misalignment of project orientation and government intention，profit-seeking and execution flexibility，grassroots conflicts and elite interception in project implementation.The root cause of the dilemma is due to the tension between the limitation of rural revitalization projects and the widespread demand，conflict of interest among multiple subjects in project allocation，insufficient supervision during project implementation，double regulation of bureaucracy and project system.Therefore，to do a better job in overall planning and distribution of the project，improving project benefit coordination ability，strengthening project supervision，optimizing the relationship between the bureaucracy and the project system is an effective way to solve the plight of the project operation in rural revitalization.

Key words：rural revitalization;project operation;grassroots governance;project system

（責任編輯：張潔）

收稿日期：2021-07-02DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2022.01.04

基金項目：重慶市社會科學規劃基金項目（2018BS06）;中共重慶市委黨?？蒲许椖浚–QDX2021A-007）

作者簡介：吳映雪，女，中共重慶市委黨?？茖W社會主義教研部講師，博士，主要研究方向為基層治理。