拜登基建法案能否“刷新”美國

于冉

美國有一句俗語叫“汽車跳，紐約到”，意思是當路變得不好走，車開始顛簸，就知道紐約要到了。其實不止紐約，密歇根、威斯康星、新澤西等州的道路之破舊在美國也是出了名的。此外，紐約、加州、得州等經濟、人口大州都經歷過大停電，致使地鐵、地面交通癱瘓、暴力犯罪增加，盡管其誘因幾乎都是極端天氣，但落后的基礎設施難辭其咎。

基礎設施已成為美國政府亟待解決問題，推動基建投資也已是民主、共和兩黨的共識。奧巴馬、特朗普、拜登總統都力推過基礎設施建設。

2021年11月15日，美國總統拜登簽署《基礎設施投資和就業法案》，這一基建法案由拜登在2021年3月提出，美國參議院和眾議院審批期間，其總金額從2.25萬億美元一路縮水至1.2萬億美元。該基建一攬子計劃的簽署，標志著“二戰”后美國最大規模的跨黨派基建法案達成，其投資將主要集中于修建道路、橋梁等交通基礎設施，更新完善供水系統、電網和寬帶網絡等。

“瘦身版”法案的利與弊

白宮經濟顧問委員會主席塞西莉亞·勞斯（Cecilia Rous）在接受外媒采訪時表示，此法案首要目的不是為了刺激經濟。“它旨在成為最具戰略性、最有效的投資，以便美國能夠繼續與中國和其他正在對基礎設施進行更大投資的國家競爭”。

根據基建投資法案，聯邦政府將在接下來的5年內新增投資約5500億美元，其中1100億用于道路、橋梁和其他重大項目建設;730億用于擴大和更新電網;660億用于貨運和客運鐵路建設;650億用于建設高速互聯網、更新飲用水管道;500億美元用于應對氣候變化。

華中科技大學國家治理研究院研究員王鵬認為，美國國會最終通過的新增數額僅有5500億美元，縮水了約四分之三，“這都是共和黨的功勞”。

法案規模的縮減主要體現在基建類型上。共和黨僅支持傳統基建項目，如公路、橋梁、機場之類的建設，而不支持所謂的“人力基礎設施”，即家庭醫療保險、教育等。

這項法案利好藍領階層和農民。密歇根州立大學國際關系學院副教授卿思美表示，“中西部幾個州的農民都很支持這項法案，”她說，“有農民表示，道路修好了之后，他們的糧食運到外地就更方便了。還有許多農民表示他們在下一屆總統選舉時會支持拜登。”

不過，局面是復雜的，基建法案的實施同時需要考慮美國目前的高通脹率和高財政赤字。

2021年11月，美國的通脹率同比上漲6.8%，創下近40年來的最大同比漲幅。拜登政府表示，將在未來幾年內緩慢釋放資金，以避免增加通脹。

“從中長期來說，它的效果會更好。拜登政府目前最重要的事情是把消費者物價指數（CPI）降下來，否則會立馬遭到反對派和民眾的攻擊和不滿。”王鵬稱，拜登基建法案無疑是重要的，但緊迫性不是很強。

該法案的另一個弊端是，將不可避免地推高美國財政赤字，這也是多數共和黨人反對該法案的原因。據美國國會預算管理辦公室預計，基建法案將導致聯邦預算赤字在未來10年內上漲約2560億美元。

執行層面困難重重

拜登的基建法案描繪了一幅“重建美國”的藍圖，但執行起來卻困難重重。首先，由于美國州政府不隸屬于聯邦政府，具有很大的自治權，所以法案在州一級的實施將面臨較大問題。另外，基建資金的來源和效果也讓人打上問號。

卿思美指出，法案通過后，聯邦政府或交通部會將基建資金直接贈與，或以公式撥款（formula funding，即考慮一州人數等因素，通過復雜公式，計算出應給該州撥款的數額）的方式劃撥。屆時各州州長將手握主動權，決定是否接受這筆資金，以及用到哪些方面去。“有些州長會拒絕收到的撥款，有些申請到款項后會按照他們自己的意圖使用，比如聯邦政府希望用于改善溫室效應或改善黑人社區的基礎設施。但州長如果是共和黨人，他很可能用這筆錢來修路，這就與拜登的初心相悖。”卿思美說。

另外，該法案并沒有明確指出錢從哪里籌，拜登政府給出的方案是提高企業稅率。特朗普時期曾把企業所得稅率從35%降至21%，而拜登這次打算將稅率回升一半，至28%。美國資深經濟記者斯科特·霍斯利（Scott Horsley）在接受媒體采訪時表示，現在企業界已經出現一些反對的聲音，稱誰使用公路、管道、電網，誰就應該買單。

美國現在的基礎設施都建于數十年前，甚至一百多年前，近30年來，美國再也沒有大興基建。如今的美國還能掀起基建潮嗎？回首過去的一個多世紀，美國可以轟轟烈烈地進行基建運動，可歸結為天時、地利、人和三大因素。

2021年11月15日，美國總統拜登在白宮簽署《基礎設施投資和就業法案》。攝影/本刊記者陳孟統

“天時”是指經濟危機。所謂不破不立，有了嚴重的經濟危機，才有為美國注巨資，讓國家面貌煥然一新的機會，羅斯福新政就是最好的例證。

“地利”方面，19世紀后半葉，美國土地私有化程度不高。彼時聯邦政府想要修建鐵路，直接用地就可以了，再加上聯邦撥款，項目很順利就能進行。而現在，私有化比例很高，聯邦政府要想修鐵路，必須與州和地方政府、當地居民、環保組織等協調。有些居民也會趁機向政府索要高額征地費，基建成本大大提高。更何況，一旦有一方不同意，項目就無法進行。

所謂“人和”，是指民主黨和共和黨的團結。上世紀30年代經濟大蕭條時，兩黨可以團結協作搞基建，而現在的美國，兩黨分裂越來越嚴重，許多共和黨州長不愿意修路建橋。加州的高鐵計劃可謂“世紀爛尾工程”，該工程從2008年起施工，當時成本預算為330億美元，到2018年預算飆升到了近1000億美元。共和黨人一直拒絕聯邦政府的資助，為項目設置障礙。

拜登與羅斯福的“基建藥”效果不同

拜登希望像羅斯福當年一樣，通過對基礎設施投資來重振經濟、促進就業、提高底層人民的收入、對社會財富進行分配等。但拜登和羅斯福推動基建法案的背景和面臨的挑戰是不一樣的。王鵬認為，“上世紀30年代的美國經濟大蕭條是經濟周期導致的，那次經濟危機波及整個資本主義世界，國家之間貿易壁壘高筑。而當今美國的經濟問題不一樣，盡管2008年金融危機已經過去13年，但它就像個慢性病，給全球留下病根，到現在都經濟恢復乏力。拜登現在遇到的許多困難，都是這些問題在疫情下放大、延續的結果。”

卿思美也認為，“拜登面臨更嚴重的社會分裂問題，他要解決貧富差距過大的問題，擴大中產階級群體，因此，他的基建投資方案承載了更多的責任”。

“羅斯福新政是一個正面案例，拜登想效仿、學習，但是羅斯福的領導力是很強大的，那時美國也比較團結，國家處于上升期，整個社會是昂揚向上的氛圍。之后美國經歷了50年的低迷。半個世紀積重難返的問題都堆積到拜登這里，而拜登是一個弱勢總統，他的政府凝聚力較弱，能調動的資源也有限，所以兩位‘醫生不一樣。另外，兩個時期的美國像兩個不同的‘病人，上世紀30年代是個年輕的‘病人，如今是個走下坡路的‘中老年人，盡管用了同一味藥，但效果不一樣，有時反而因為身體太弱，承受不住藥力而出現副作用。”王鵬分析。

王鵬認為，長期來看，基建會推高政府債務，也不排除對私人投資有一定的擠出效應，甚至會抵消公共投資的積極效果，但是如果美國能解決交通、港口運輸等瓶頸問題，還是會提升美國經濟的發展。