史密斯模型視角下我國老年人運動促進健康的政策執行

周永旭，唐寧瀟，劉一材

（湖南科技大學 體育學院，湖南 湘潭411201）

當前，我國即將由人口轉型的第Ⅲ階段過渡到第Ⅳ階段，面臨的主要矛盾已由人口膨脹，轉為人口紅利即將消失和漸行漸近的老齡化危機［1］。為此，抓住“銀發機遇”，延長退休年齡，保證勞動力人口的持續紅利，轉老齡化壓力為經濟發展新動力，已成為全社會共同的期待［2］。貫徹執行我國老年人運動促進健康政策，無疑是積極、低成本應對人口老齡化及其伴隨的健康問題的重要途徑。而我國老年人運動促進健康政策的執行是由多因素共同作用的過程，成熟的公共政策理論模型的采用不僅能明晰政策執行影響因素之所在，還能進一步深挖各影響因素之間的內在聯系。鑒于此，本文運用史密斯政策執行過程模型理論，對我國老年人運動促進健康政策執行中面臨的阻礙與困境進行分析，以問題為導向提出優化途徑，以期為老年人運動促進健康政策執行過程提供新思路。

1 史密斯模型解構與應用

史密斯模型也稱史密斯政策執行過程模型，最早由美國學者托馬斯·史密斯提出［3］。史密斯模型首創了分析政策過程及其影響因素的基本框架，其在公共政策研究領域的應用受到各方學者的推崇［4］。近年來，史密斯模型越來越多的出現在體育學界中關于政策的研究中，涉及到現階段體育政策研究的方方面面［5-7］。該模型的基本構想中，政策執行過程受多方因素影響，其核心變量凸顯在以下4個方面：一是理想化政策，即在默認零干擾因素下以最完美狀態運行，是現實無法達到的狀態；二是執行機構，指政策執行的外圍負責政策的落實，包括執行組織和執行人員；三是目標群體，即公共政策主要面向的受其影響最大的對象，泛指政策指向的團體或個人；四是政策環境，指影響政策執行或受政策執行影響的環境因素。各要素之間緊密相關，相互作用與影響，構成了政策執行的完整體系。簡而言之，史密斯模型通過“處理”的概念，表達各要素內外不同種類的張力和沖突的反應。在政策執行的整個過程中4個變量互相作用產生一種針對政策的張力，導致政策執行偏離了理想的運行軌跡，這種偏離又以多種渠道反饋給政策實施的中心及外圍，政策制定者再根據反饋的實際情況對政策進行調整完善，最終達到一個協調平穩的狀態。本文以史密斯政策執行模型為基點，從四大變量出發，對我國老年人運動促進健康政策執行過程分析，面對困境表象深挖本質，進而提出優化政策執行力的路徑及策略（見圖1）。

圖1 史密斯政策執行模型

2 我國老年人運動促進健康政策發展歷程

新中國成立伊始，老年體育與學校體育、職工體育合并稱之為“國民體育”。在當時并沒有對老年體育進一步細化分類，一切體育活動的開展與組織均以增強國民體質，發展體育運動為目的。羸弱的國民體質顯然不能有效地服務于建國初期的生產要求，由此形成社會主義新興國家的建設桎梏。為此，黨和國家高度關注，通過各種方式對國民體質健康水平展開提升。時至今日，國家經過70余年的艱苦奮斗，實現了“人均期望壽命從1949年的35歲提高到2018年的77歲”。在這漫長的變遷過程中，老年人運動促進健康政策對提升老年人群體的健康壽命與消除或緩解疾病困擾具有顯著成效。具體而言，老年人運動促進健康政策從無到有大致經歷了以社會生產為大政方針 （1978～1998年）、以小康社會為奮斗目標（1999～2008年）、以全民健康為國家戰略（2009～2014年）、以體醫融合為多創并舉（2015年至今）4次歷史性飛躍（見表1），政策內核始終圍繞著國家總體發展戰略而動態調整著，最終為建設成為體育強國而不斷發力［8］。

表1 我國老年人運動促進健康政策發展歷程

3 我國老年人運動促進健康政策執行面臨的困境

3.1 政策內容模糊引發執行失據

1983年印發的《關于老齡工作情況與今后活動計劃要點》首次提出需要支持老年人體育活動。此后，老年運動促進健康政策逐漸增多，內容也越來越細化［9］。但對這些政策梳理分析發現，相關政策仍有需改進的部分。政策發文的主體大多由國務院、全國人大、國家體育總局等多部門頒發，多以“意見”“辦法”“規劃”“決定”“通知”“條例”等形式，表述多數較為宏觀、籠統，表現為指導性、方向性的條款，較多使用“鼓勵”“應加強”“要積極”“應支持”等號召式的模糊性詞語，較少有量化強制性的規定。很多政策僅在書面指出加大體育專業人才的聘用量，卻未硬性規定各鄉鎮街道一定要配備體育專業人才，僅提出要為老年人的體育賽事活動提供相應的服務保證，卻未明確具體由誰提供如何提供，更不用說經費及場地等活動的組織細節部分，導致這些條款僅存于理論層面，在實施過程中卻屢屢受阻［10-11］。這種模棱兩可的表述會讓政策執行者按照自己的理解和意愿去嘗試執行，毫無執行依據亦或是標準可言，一定程度上影響了我國老年體育的發展。

3.2 執行機構聯動不足導致執行低效

牽一發而動全身，一子落而滿盤活。正如我國老年人運動促進健康政策的執行需要多個部門的協調配合，不同機構之間統籌兼顧的流暢性直接影響政策的執行效率。從政府層面來講，每個執行機構的責任權限、規范體系皆不一致，且多個部門如體育總局、衛健委、老齡委都處于平級地位，只能形成合作關系而非隸屬關系，這種交叉管理的情況下很容易出現相關部門各自為營甚至相互推諉的局面，難以對目標群體進行有效管理。由此可看出，多個執行機構之間的合作需要一個充當“領頭羊”的角色，協同引領政策執行的全過程，摒棄“單項推進”的原始論。此外，當執行機構間的責任主體與權力主體發生沖突時，往往還會造成執行區域的“空白區”和“重復區”加劇，致使執行機構內部效率低下。

3.3 目標群體存在自利誘發執行惰性

自古以來，趨利避害乃人之常情。在史密斯看來，目標群體即為執行客體，是指受政策影響做出相應反應的那些人，因此目標群體的利益與政策的制定和執行密切相關。而絕大多數目標群體都是既得利益的崇尚者，基于自身現階段利益考量，對現行政策往往會有偏駁的理解。新政策推行過程中所受阻力的大小多數情況下并非由目標人群的理念和認知決定，而是為其利益得失的多寡所左右是否遵從。如果新政策未能給目標群體帶來客觀利益，甚至損害目標人群的現有利益，那么，政策的執行必然會舉步維艱，政策實施的理想化結果也自然而然變得遙遙無期。問題在3個方面尤為嚴重：一是老年人思想固化，對新事物的接受能力有限，已有的生活習慣和自我保護意識極大的影響了政策執行的積極性。二是欠缺相關體育運動常識，學習能力和操作能力較低，對于政策執行的熱情不高。三是體育消費觀念保守，不喜甚至排斥相關增值社區老年體育服務，更傾向于在更加熟悉的綜合公共場所鍛煉，功能性健身鍛煉場所仍有較大的缺口。離開目標群體參與，政策執行有名無實，離開目標群體響應，政策執行難有成效。

3.4 政策環境資源匱乏引致執行失衡

我國老年人運動促進健康政策的順暢執行離不開政策環境資源的保障。然而我國有關運動促進健康政策的資源配備卻不容樂觀。從人力資源來看，當前老年體育服務人員在數量和專業性上都存在較大不足。2017年的相關數據顯示，體育專業從業者僅1萬余人，遠遠達不到市場需的15萬人，人才缺口與專業人才供給的矛盾日益加深［12］。從物質資源來看，社區公共服務發展資金來源過于單一政府依賴性較強，開展老年體育活動的資金僅占社區支出的很少部分，滿足不了老年體育服務發展的需求，社區又很難為老年體育活動籌款或拉贊助，經費問題成為社區老年體育發展繞不開的難題。此外，我國社區的體育場地設施建設不足，最新的體育用地指標要求新建社區人均室外體育設施建筑面積為0.30～0.65m2，室內應為0.10～0.26m2，現實中極難滿足，極少社區建有老年人專門的體育活動場所。有研究指出，我國老齡體育服務的供給量完全沒達到令目標人群滿意的程度，且體育服務供給與需求難以契合。長此以往，供給側與需求側的不平衡最終導致政策執行的失衡。

4 四維融合：多重維度下構建老年人運動促進健康政策執行新格局

從全新的視角探索4個維度融合的實施途徑，不僅要做到“合”的事無巨細，更要達到“融”的行之有效。四維融合并非單兵突進、獨行其道，也非簡單的疊加組合，而是一個有機整體。將整個執行過程放入一個政策網絡中，通盤設計、統籌兼顧，形成你中有我、我中有你的實施途徑，并依此構建四維融合的新格局。

4.1 完善政策體系，以細化政策執行標準為導向

我國老年人運動促進健康政策的執行和普及是一個長期、復雜的過程，既需要頂層設計完善的政策體系，又要配以具體的實施方案。首先要明確我國老年人運動促進健康政策的目標，對其精準定位。現階段“健康中國2030”和《全民健身計劃（2021-2025年）》的目標是以運動促進健康來保證我國老年人的健康水平，充分發揮運動預防疾病的作用。此外預計到2025年我國經常參加體育運動的人數比將達到38.5%，平均每千人擁有社會體育指導員2.16名，帶動全國體育產業總規模達到5萬億元。抓住“銀發機遇”，延長退休年齡，保證勞動力人口的持續紅利，轉老齡化壓力為經濟發展新動力。所以我們政策的制定一定要圍繞這一終極目標持續發力。一是統籌設計，加強政策的頂層設計，因地制宜明確現實可行的方案并為其制定執行的詳細細則，避免“盡量”“有條件”等模糊性表述。二是制定國家層面的規范性文件，統一并細化政策執行標準，構建完善的政策體系，使其能更加規范有效地實行，從而有效保障老年人的體育健康權益。

4.2 健全執行機制，以提高政策執行效率為保障

若想保障我國老年人運動促進健康政策執行效率，離不開中央及地方政府、體育局、教育局等多個部門的配合。因此整合各部門職能，劃分部門權責邊界，打破封閉式的執行鏈條，減少協作障礙，建立協調統一的信息化執行管理體制，完善部門間的常態化政策執行體系是很有必要的。此外，政策實行的是否切實有效離不開相應的監督和問責機制，一個擁有獨立職權的監察機構的設立，能夠為政策的有效實施保駕護航。對體育政策執行的監督要趨于常態化，做到事無巨細，及時抓住并制止政策落實過程中出現的各種亂象。只有這樣，最終才能使政策執行收到最大成效。

4.3 深化宣傳力度，以創新政策激勵機制為動力

目標群體差異化的利益追求和對政策的認知不足是導致無法形成政策執行合力的主要原因，那么該如何走好政策進路的“最后一公里”呢？首先，要提高目標群體對于政策的認知程度，通過多種宣傳方式扣實政策的優勢與受眾的利益的關系，并鼓動目標群體自發的執行并宣傳政策，在潛移默化中減少政策執行的阻力。其次，改變以往“理解要執行，不理解也要執行”的“一刀切”，創新政策激勵機制，如降低水電費、減少用地租金等方式，來激勵落實目標群體積極參與老年人運動促進健康政策工作。

4.4 改善文化氛圍，以拓寬政策資源途徑為關鍵

我國老年人運動促進健康政策不但要體現出“以老為本”的核心理念，還要繼續追尋老有所為、老有所樂。使“百善孝為先”中的孝道不再只是口號，進行政策的廣泛性和文化的親民性的有機融合，以優秀文化助力政策的順利執行。引導社區積極開展老年體育健康教育活動和相關信息講座，提高老年人對政策的認知及理解。另外利用“互聯網＋”、電視、報刊、短信等途徑實時對接優質政策資源，比如為老年人個性化定制一套集科學健身、運動營養膳食、康復運動療法為一體的運動處方。相關涉老主體不定期對老年人進行問卷調查，收集反饋信息，記錄其身體狀況及運動需求。最終形成關鍵的政府主導、社會參與的多渠道資源供給形式。

5 結語

隨著“健康中國”戰略、“全民健身計劃”和“體育強國”建設的推進，老年人的體質健康受重視的程度正不斷加大，在黨和政府的影響下全社會對積極老齡化的關注程度越來越大。而貫徹執行我國老年人運動促進健康政策，既是應對人口老齡化的必由之路，也是實現人口紅利持續發展的重要一環。結合史密斯政策模型，可看出我國老年人運動促進健康政策的執行是一項涉獵諸多方面的綜合性工程，政策本身的含糊其辭，執行機構的孱弱無力，目標群體的短視和政策資源的匱乏等，都是當前我國老年人運動促進健康政策執行中的重要掣肘。通過構建“四維融合”的新格局，猶如四駕馬車促使政策沿著決策者“如期所是”的方向行進。