白河縣新型農村社區建設試點“1333”模式探索與實踐

何家理，李凈凈，馮豐收

（安康學院陜南鄉村振興研究中心，陜西 安康 725000）

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。學界關于新型城鎮化的研究經歷了初始階段（2009—2012）、暴發增長階段（2013—2016）和穩步深化（2017—至今）三個階段［1］。新型城鎮化作為一個復雜的巨型系統，注重以人為本，具有高效、包容、可持續的特征［2，3］，具有質量涵蓋形式城鎮化（城鎮人口數量增加）與實質城鎮化（城鎮化質量提高）［4］，涉及城鄉居民雙向自由遷移、傳承城市文化和延續城市記憶等內容［5］。因此，從定義和內容來看，新型城鎮化不單是城鎮人口比例上升、城鎮數量增加及規模擴張，而是更加注重高質量發展，即產業結構升級優化、居民充分均衡就業、人口質量全面提升、公共服務完善匹配、生態環境優美舒適、城鄉發展統籌協調等深層次涵義［6］。新型農村社區作為城鎮化進程中的一個環節，對推動新型農村社區建設和促進新型城鎮化具有重要作用。陜西省白河縣作為新型農村社區建設試點單位，探索出了獨具特色的“1333”模式，該模式值得總結和推廣。

1 新型農村社區發展現狀

農村社區是由居住在農村的一定數量和質量的人口所組成的相對完整的區域社會共同體。新型農村社區是指打破原有的村莊界限，把兩個或兩個以上的自然村或行政村，經過統一規劃，按照統一要求，在一定的期限內搬遷合并，統一建設新的居民住房和服務設施，統一規劃和調整產業布局，組建成新的農民生產生活共同體。在類型上主要表現為城郊型、集鎮型和中心村型三種類型［7］。一般具有以下特征：一是居民所從事的職業以廣義農業為主，非農產業比重將逐漸上升；二是規模不等，少則幾千人，多則上萬人乃至幾萬人；三是基礎設施相當完善，路、電、水、訊、網、衛等各項設施基本齊全，可以保證農民生產和生活的需要；四是公共服務全面覆蓋，教、衛、文、體、科、法、計、業、保等政府各項服務齊全；五是居住環境優美；六是社會管理得到加強，黨團組織與社會服務組織基本齊備。

與傳統農村社區相比，新型農村社區具有以黨建引領為核心、基礎設施完善、居住環境改善、公共服務齊全、基層管理創新、法治文明開放等特征［8］。但新型農村社區建設過程中也會存在一些問題。如社會對新型農村社區建設認識不足，社會共同參與意識有待提高；新型農村社區的隸屬關系不明確，導致社區居民歸屬感缺乏；新型農村社區的建設標準不明確，社區建設成效參差不齊；新型農村社區建設招商引資困難，容易導致搬遷人口外移。

2 白河縣新型農村社區建設試點概況

白河縣位于陜西東南部，安康東部。東、南、北三面分別與湖北省鄖陽區、竹山縣和鄖西縣相鄰，西面與陜西省旬陽縣接壤。全縣總面積1 453 km2，轄11鎮122個村（社區），其中村民委員會107個（含82個行政村，25個農村社區），居民委員會15個（含11個城鎮社區，4個城市社區），總人口21萬人，屬國家新一輪扶貧開發重點縣、秦巴集中連片特困地區核心區，是全省11個深度貧困縣之一。白河縣是安康市易地移民搬遷工程的主要區域，“十二五”以來，白河縣委、縣政府搶抓陜南移民搬遷、生態搬遷、易地扶貧搬遷等政策機遇，統籌規劃、分步實施，建成36個安置區、156個安置點，將全縣25 336戶8.173 7萬人搬遷到安全居住地，其中跨村、跨鎮搬遷群眾1.8萬戶6.3萬人，新建移民搬遷社區8個，萬人以上移民搬遷社區1個（獅子山社區）。2017年，安康市民政局選擇白河縣西營鎮天逸、冷水鎮三院、卡子鎮陳莊、中廠鎮石梯等4個社區作為省級新型農村社區建設試點單位。調研的4個搬遷示范社區均為“十二五”和“十三五”期間規劃建設的避災搬遷和脫貧攻堅搬遷社區，嵌入地距遠居住地半徑為2～15 km，其中西營鎮天逸社區的搬遷人口最多，占原居住人口比例的95%，具體見表1、表2所示。

表1 白河縣新型農村社區建設試點單位簡況

表2 白河縣新型農村社區建設試點單位搬遷原因統計

3 白河縣新型農村社區建設試點模式

2017—2020年，白河縣新型農村社區建設試點逐步探索出了“新型農村社區建設1333模式”，即“1”張藍圖規劃先行、“3”個原則指導體系、“3”治融合治理體系、“3”方同構服務體系。

3.1“1”張藍圖規劃先行

白河縣在進行新型農村社區建設試點工作時，縣農業農村局首先對各個社區進行詳細論證、規劃，依據各社區的資源稟賦，因地制宜，尋找產業和規劃單位制訂遠景和近期規劃，把4個社區定位為融合聚集型、產業提升型、文化道德型、文化旅游型（表3），印制成冊，作為發展依據。建設中做到“一張藍圖繪到底”。搬遷戶房屋風格設計以徽派建筑作為基礎，并體現當地茶葉、木瓜、石頭等產業元素。規劃建設突出鄉土風情，彰顯農村特色，體現農村歷史文化和傳統習俗，形成“一社區一特色”的農村風貌。在規劃中，結合天逸社區的城鎮位置特征打造融合聚集型產業加工為主社區，結合三院社區農產品種植和深加工定位為產業提升型社區，結合陳莊社區新民風建設成效打造文化道德型社區，結合石梯社區紅石河旅游資源開發打造文化旅游型社區。

表3 白河縣農村社區建設試點單位規劃定位

3.2“3”個原則指導體系

3.2.1 新型農村社區建設與村民自治相結合 白河縣把新型農村社區建設試點作為推動農村基層民主政治建設的重要平臺和載體。引導農民自主建設、自主理財、自主管理。以西營鎮天逸社區為例，建立了黨總支、居委會、監委會等領導機構；成立了社區婦聯、村民調解委員會等群團組織；組建了紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會等群眾組織；自發成立經濟協會、文化協會、老年協會、村民理事會等服務組織，社會管理得到完善和加強。領導機構工作做到“四議兩公開”，即黨委提議，兩委商議，黨委擴大審議；村民代表大會決議、公示、公告。

3.2.2 新型農村社區建設與城鎮建設相結合 采取各種鼓勵措施吸引非農業生產為主的農戶到縣城區、到鎮區落戶居住，促進農民的城鎮化轉換。吸引城鎮的閑散資金投資到農業和農村社區建設，促進城鎮資源和要素向農村轉移。西營鎮天逸社區成立了物業維修等8個有償服務組織和6個無償服務組織，建立老年日間照料中心；卡子鎮陳莊社區建立了幼兒園、養老院、衛生所；中廠鎮石梯社區打造家訓家風教育社區，將紅石河石頭刻上家訓置于門前；冷水鎮三院社區還建起了牡丹園、草莓基地，惠民實業有限公司等經濟實體。

3.2.3 新型農村社區建設與產業發展相結合 在人口集中居住的過程中，引導農戶“依法、自愿、有償”流轉土地，發展適度規模經營，走農業園區化之路。陳莊社區以綠色產業幫助群眾致富，按照“公司+合作社+貧困戶+基地”模式，加快茶葉主導產業建設，成立藥樹茶葉專業合作社，吸納社員188戶600余人，輻射帶動陳莊、藥樹2個村發展茶園約2 668 hm2。三院社區積極探索“支部+農業園區+農戶”“支部+專業合作社+農戶”“支部+龍頭企業+農戶”黨建扶貧模式，實現“產業引領3個80%目標”（80%以上群眾搬遷到社區居住、80%以上土地流轉到市場主體發展產業、80%以上勞動力實現就地就近就業），實現“還山上生態林、建山下新社區、辦社區新工廠、育時代新農民”的規劃藍圖。

3.3“3”治融合治理體系

3.3.1 黨建引領，組織保障 充分發揮黨員先鋒模范作用，以“亮、曬、創、爭”開展“兩學一做”學習教育。依托微信群等新興社交網絡建立網絡支部平臺，推行“支部+X+貧困戶”和“雙建雙培”工作模式，雙向培養村組黨員干部和市場主體負責人，探索社區產業聯合黨支部。

3.3.2 法治護航，網格管理 按照“原籍管理地和林、現籍管理房和人”的原則進行管理。通過一種機制（3+3+X+5體制機制）的運行來實現基層組織精細化服務于管理。第一個“3”即鎮級實行兩道聯建社區、干部包住社區、站所掛聯社區。第二個“3”即村社區實行支部書記主抓，村“兩委”成員輪值坐班便民服務室，網格長、民情員或聯戶干部服務到戶。“X”即紅白理事會、道德評議會、村民議事會、禁毒禁賭會以及社會層面成立若干有償或無償專項事務服務隊。“5”即“五個一”機制，一個完整詳實的全員信息電子數字平臺機制、一個功能完善的鎮村便民服務機制、一個符合民意的議事決策機制、一個符合民情的發展增收機制、一個科學合理的考核評估機制。

3.3.3 文化靈魂，自治為輔 社區在居民自治方面，集合社區文化名人、家規家訓、民主法治宣傳、核心價值觀等，打造社區法治和文化長廊，開展豐富多彩的群眾文化活動，著眼培育和踐行“誠、孝、儉、勤、和”為核心的新民風。一是健全完善機構，社區建立農民市民化培育中心。二是找準工作載體，實現點上突破。在社區開展道德評議、舉辦集體升學禮、“十星級文明戶”評選、政策宣傳和技能培訓戶戶覆蓋，組織開展“四個一”活動（扎實開展召開一次家庭會、組織一次衛生清潔、辦理一件實在事、同吃一頓家常飯），激發群眾內生社區建設動力。三是創新開展社區治理。結合實際修訂村規民約，成立“六會兩隊”（紅白理事會、道德評議會、禁毒禁賭會、村民議事會、人民調解委員會、治保委員會和便民服務隊、巾幗服務隊）。

3.4“3”方同構服務體系

3.4.1 公共服務，政府構建 按照“大型全覆蓋、中型保功能、小型保基本”的要求，整合鄉鎮和村級服務設施，推動基本公共服務在新建社區延伸。利用行政區域內的教育資源，解決移民搬遷社區居民子女的小學教育；人口達到規模的新型移民搬遷社區，建立幼兒園和居民生活文化廣場，開展社區居民道德大講堂、社區村民村約制訂等工作；配備社區衛生服務站，滿足社區居民看病問題；建立社區留守兒童之家，提供課業輔導、心理疏導、親情鏈接等服務。

3.4.2 生活服務，商家構建 招商引資，構建社區生活服務。首先，標準示范化社區建立電商平臺和物流網點，保證社區居民產品的外銷和居民網購需求。其次，招商引資，開展社區工廠和各類社區商業活動，為社區居民提供就業和生活服務，并鼓勵居民自己開設餐飲、理發等生活服務類商業活動。

3.4.3 產業服務，社區承擔 以社區為主導，組織開展各類社區居民就業培訓。社區通過連接資源，對社區中滿足條件的勞動力開展電商、家政、育嬰嫂等職業技能培訓。同時，社區請農業和產業相關專家，到田間地頭或社區工廠開展核桃種植、牡丹種植、牡丹提取和加工等技術培訓。社區牽頭成立合作社，鼓勵社區居民對土地資源整合，開展規模化經營，形成以核桃、牡丹等種植基地，實現產業化和規模化經營。

4 白河縣新型農村社區建設試點成效

4.1 黨建引領建立社區居民參與為主體的社區治理系統

全面強化基層黨組織的領導核心地位，在各社區按規定程序成立社區（村）黨委、總支、支部或黨小組，確保黨組織領導和黨員管理全覆蓋。依據移民搬遷安置點規模大小，按照新設、融合、掛靠三種類型規范設置社區自治單元。1 000戶以上的大型搬遷社區，組建社區居民委員會；300戶到1 000戶的中型搬遷社區，改為融合性社區；300戶以下的小型安置社區，就近并入村級組織。

構建基層黨組織領導、社會多方參與的共駐共建共享治理系統。天逸社區為破解移民搬遷新型社區人戶分離帶來的難題，堅持以黨建創新引領移民搬遷新型社區管理服務，以管理服務創新促進農村社區融合發展。探索建立以“一個核心、三個支撐、八化服務”為主要內容的新型社區管理服務模式，把黨的領導、居民自治、公共服務、群眾意愿有機融為一體，促進了農村社區的融合發展。其中，“一個核心”是指以社區黨支部為核心；“三個支撐”是以居民自治組織、志愿服務組織、綜合服務為社區支撐，“八化服務”是以管理責任網格化、增收渠道多元化、民生保障人本化、矛盾糾紛聯調化、治安防控立體化、環衛管理有序化、文體活動經常化、民主管理規范化為具體服務，全面推行“四議兩公開”工作法。

4.2 社區工廠構建產業興旺新格局

對新建的移民搬遷社區，深入推進先業后搬、以業促搬，按照“一區一策、一戶一發”的思路，結合社區和周邊空間容量、社區優勢農產品資源和原有產業基礎，制訂科學合理的產業園區和社區工廠。比如三院社區利用產業優勢成立農業合作社，通過土地流轉實現規模化經營和農產品深加工技術，建立起油用牡丹煉油廠，注冊了“三院印象牡丹籽油”商標。通過建設農業種植園、酒業釀造公司等新型農業主體，實現村內就業，使空心村恢復生機。天逸社區也引進了毛絨玩具生產、電子原配件加工、服裝制作等勞動密集型產業。

4.3 新民風建設促進社區文化建設

以維護生產秩序、社會治安、履行法律義務、規范民風民俗等為基本內容，制訂新移民搬遷社區村規民約，為社區群眾融合提供行為規范和約束準則。通過新民風文化宣傳墻、文化宣傳窗、電子顯示屏等設施進行宣傳，弘揚團結友愛的新型農村社區建設文化。社區成立紅白理事會、村民議事會、道德評議會、禁毒禁賭會等群眾自治組織，扎實開展道德評議、移風易俗、文化傳播、文明創建、誠信建設、依法治理等六大活動，強化社區治理。天逸社區積極培育誠、孝、儉、勤、和等方面的先進典型，就地就近示范感化，在社區開展“新鄉賢”典型示范教育活動。石梯社區依托紅石河石頭，在每個居民家門口豎立家訓家風石頭，形成一道亮麗的風景。通過石文化的包裝不僅增加了村民的歸屬感，無形中也傳播著“精誠所至石梯村，金石為開石梯人”的精神狀態。

4.4 社區建設規范化

白河縣民政局邀請安康學院課題組聯合制訂了《白河縣新型農村示范社區建設標準指標評估體系》。為推進白河縣新型農村示范社區標準化建設工作，檢驗《白河縣新型農村社區建設標準指標評估體系》（試行）的可行性，2020年12月24—25日，課題組在白河縣西營鎮天逸社區、冷水鎮三院社區、中廠鎮石梯社區、卡子鎮陳莊社區4個新型農村示范社區進行了《白河縣新型農村示范社區建設標準指標評估體系》驗證評估工作。評估程序采用聽取社區工作匯報、實地查看、入戶調查、隨機抽取社區成員訪談、數據匯總分析、確定評估格次等六個環節進行。經過四次實地調研及省社科院、西北農林科技大學專家評議，驗證評估修改完善后，交由政府部門向社會公布。該標準體系將指導新型農村社區建設，助力鄉村振興。