老城區初級中學管理權歸屬的思考

杭永寶 魯興樹

摘要：近年來，老城區初級中學的主管權要不要下放到區（縣級區）里，常常成為政府和教育界討論的重要議題。無疑，老城區的市屬初中的下放，對于明晰市、區政府教育職責，提高高中教育辦學水平，促進縣域內初中教育均衡發展具有一定的積極意義。但也存在一些問題和風險，如弱化教育保障力，引發社會矛盾，拉低均衡發展水平等。因此，對于初中教育管理體制改革應慎之又慎，應在準確理解“以縣為主”、把握國家政策精神的前提下，權衡利弊，因地制宜。

關鍵詞：老城區? 初級中學? 管理權歸屬

引用格式：杭永寶，魯興樹.老城區初級中學管理權歸屬的思考[J].教學與管理，2022（01）：15-18.

初中教育是人生成長和成才的關鍵時期，是基礎教育的重要階段和關鍵環節。隨著九年義務教育的普及和高中教育普職分流制度的建立，初中教育逐步與高中教育分設。初中與高中分設后，由于歷史原因，一些位于老城區的初級中學，它們的主辦權和管理權仍在地級市政府，這些初中我們姑且稱之“市屬初中”。近年來，這些市屬初中的主辦權和主管權要不要下放到區（縣級區）里，常常成為政府和教育界討論的重要議題。

關于老城區初級中學主管權歸屬問題，目前有三種解決辦法。有的將原有市屬初中下放到轄區，如山東青島市、河南鄭州市、安徽銅陵市等，這一種做法似乎成為主流;有的維持現狀，即便在小學管理權下放的情況下，初中一直沒有下放，如江蘇省蘇州市、常州市等地;有的將原先下放到轄區的初級中學又收回納入市級統一管理，如江蘇省南通市。2021年1月，江蘇省南通市將崇川區16所、南通經濟技術開發區2所、蘇錫通科技產業園區2所初中納入主城區一體化辦學。這一舉措在教育界引起很大反響。本文試結合實際分析老城區市屬初級中學下放的有利和不利因素，并提出一些建議。

一、市屬初級中學管理權下放的有利因素

市屬初級中學下放，對于落實國家義務教育“以縣為主”政策，明晰各級政府教育管理職責，調動縣（區）級政府發展教育的積極性和主動性，促進九年義務教育一體化發展，具有一定的積極意義。

1.明晰市、區政府教育職責

20世紀80年代初，國家開始對行政體制和財政管理體制進行分權化改革，隨后，“分級辦學，分級管理”的辦學體制應運而生。這一辦學體制演變的一個重要結果是，由80年代的“縣辦高中、鄉鎮辦初中、村辦小學”發展到當今的“義務教育以縣為主”。

由于歷史原因，老城區的初級中學大多屬于地市級政府管理，這一現狀在一定程度上淡化了（縣）區級政府對發展本地初中教育的積極性，也不利于九年義務教育一體化管理和發展。正如有人在華西都市報撰文中指出：“隨著教育的發展，這一管理體制（市管初中的存在）已不符合基礎教育實行‘地方政府負責、分級辦學、以縣為主’的要求，不利于調動五城區二政府的辦學積極性。”[1]

同時，由于市屬初級中學的存在，地市級教育行政部門既要負責對全市初中進行統籌規劃和管理，又是市屬初中的直接主辦和管理者。這樣一來，市教育局對于其直屬初中來說，既是“裁判員”又是“運動員”，不僅不利于其行使宏觀管理職能，也不利于營造公平的初中教育發展環境。

2.提升高中教育辦學水平

初高中剝離和分設，其動機一方面是為了統籌實施九年制義務教育，促進義務教育一體化發展;另一方面則是為了在高中學校之間營造公平競爭的發展環境，提升高中教育辦學水平。就江蘇省而言，初高中分設，很大推動力量來自做強高中教育的需要。如江蘇省教育廳把初中與高中剝離作為高中校創建“四星級高中”的硬性條件。

當然，這期間也有國家的號召和支持。如《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（2001年）、全國教育事業“十五”規劃（2001年）、“十一五”規劃（2007年）等重要文件中，都提出“鼓勵有條件的地區實行完全中學的高、初中分離”。

初高中辦學的分離，促進了初中和高中學校辦學、管理主體的分離，在一定程度上促成了“區辦初中，市辦高中”的局面;而將初級中學下放，無疑有助于地市級政府集中財力和精力辦好高中教育，有助于擴大高中辦學規模，推動高中階段教育普及化，提升高中教育辦學水平。

3.促進縣域（區）內教育均衡發展

由于歷史原因，同一城區的初級中學有的是市屬，有的是區屬。一般而言，由于市級財政力量、教育管理和科研指導力量相對較強，無論是教育質量還是教師待遇，市屬學校要好于區屬學校，這樣容易造成初中教育發展不均衡。市屬初中下放后，同一區域的初中學校被納入區級政府統一管理，有助于教育人才流動和資源共享，促進區（縣級區）內教育均衡發展。河南商報曾這樣寫道：“由于各初中‘娘家’級別不同，資金投入上存在差異。市屬初中經費較多，綜合條件較好，生源水平普遍較高，和區屬初中的差距越拉越大，導致前者生源人滿為患。……市屬初中下放區里將會縮小學校之間的差距，緩解家長的擇校熱情。”[2]

二、市屬初級中學管理權下放的不利因素

由于歷史原因，目前許多城市的老城區存在若干市屬初級中學，如江蘇省蘇州市有20所，徐州市有19所，常州市有18所。任何事物的存在都有其一定的合理性。這些學校下放到區里，在沒有足夠準備的前提下會存在諸多問題和風險。這些問題和風險主要包括以下幾個方面。

1.區級政府承接能力不夠

分稅制實施以后，老城區由于企業較少，財力普遍偏緊，如果市屬初中下放到區，教育經費難以保障。以常州市為例，常州市位于蘇南地區，整體經濟水平在江蘇省位居前列;但常州市天寧、鐘樓兩區現有生均一般公共預算教育支出不僅低于常州市平均水平，也低于全省平均水平。據2018年統計，兩區生均一般公共預算教育支出在全省112個縣（市、區）排位靠后。據估算，到2022年，天寧、鐘樓兩區新建學校建設資金、幼兒教師績效工資和社保繳費、同步提高區屬初中教師專項績效、聯動提高區內小學教師收入，這些資金總額缺口分別為21.59億元、18.86億元。在這種情況下，如果再將位于天寧區的9所和位于鐘樓區的8所市屬初中下放到相應的區，以兩區現有的財政狀況，其教育基本運行經費都無法得到保障。

此外，由于歷史原因，老城區區級政府主要管理小學和幼兒園，其行政管理和教研部門是針對管理小學和幼兒園進行設置的，教育管理和教研指導力量相對薄弱。如天寧區從事初中教育管理人員僅有1人、教育科研指導人員僅有3人。由于力量薄弱，現有區屬初中學校的管理和科研均由市教育局相關部門延伸指導。因此，就目前而言，在教育行政、科研、課改、師資等方面，兩區均沒有整體接納市屬初中教育下放的能力。

2.遭遇各方阻力

學校主辦和管理權變更涉及相關者的切身利益，容易引發社會矛盾。從以往案例看，市屬學校管理權下放主要遭遇以下幾方面阻力。

一是來自家長的阻力。很多家長會擔心，自己孩子所在的學區變更后，教學質量會下滑，進而提出反對意見。據媒體報道，河南某地在2017年公布市屬學校下放方案后，引起相關家長和教師強烈不滿，最后該方案不得不取消。直到現在，網上還能看到該市公安局發布的公告：“目前草擬的義務教育管理體制改革征求意見方案撤銷，市直義務教育階段學校不會下放區屬管理。請各位家長及教師放心。”

二是來自教師和學校管理者的阻力。學校管理權下放后，教師會擔心經濟待遇會降低;學校管理者除了擔心經濟待遇降低外，還會考慮政治待遇受到影響。因為市屬初中是科級單位，區屬初中是副科級單位。事實上，一些地方因市屬學校下放而導致教師集體上訪的事件不乏其例。如江蘇某地曾因兩所市屬中學下放，引發教師維權風波。

三是來自人才流失的阻力。市屬初中學校劃轉區管，會由于身份歸屬、經濟待遇等存在諸多落差，造成優秀教師和優秀管理人才流失。以常州為例，2019年僅義務教育階段，常州市天寧區、鐘樓區區屬初中分別流失骨干力量34人和79人。如果市屬初中下放到區里，可能會造成更多優秀教師流失。

3.降低均衡發展水平

教育均衡發展是一個涉及空間范圍的概念，是指一定區域范圍內的教育均衡發展。初中教育劃歸市轄區管理，有助于在市轄區范圍內促進初中教育均衡發展，但這種均衡是小范圍的均衡，在財力和管理力量不足的情況下，只能是低水平的均衡。由于各區之間客觀上存在發展差異，市屬學校下放不利于在更大范圍、更高水平上實現教育均衡發展。就拿常州市來說，目前，市屬初中和兩個主城區的區屬初中在教師待遇和學生學業成績、體質健康水平等多個方面存在顯著差異。如果市屬初中下放在各種因素作用下，存在拉低整體教育發展水平的風險。

此外，老城區人口密集，區與區之間在地理位置上犬牙交錯，各區小學與初中又不是完全按比例配置，市屬初中下放必然會引發學區重新劃分、學校布局結構重新調整等諸多問題，尤其是不利于解決外來務工人員隨遷子女入學問題。外來務工人員有的居無定所，有的住址與工作單位又不在一個行政區，如果市屬初中下放，他們到底應該在哪所初中入學，會是一個難以解決的問題。

4.影響教育高質量發展

總體上，市屬學校教育質量要高于區屬學校。就拿常州來說，無論是學生學業和體質健康水平、優秀教師數量，市屬明顯高于區屬初中。如“五級梯隊”（教壇新秀、教學能手、骨干教師、學科帶頭人和特級教師后備人才）教師占比，市直屬初中為38.14%，而天寧、鐘樓區管初中學校占比不到20%。

市直屬初中學校下放后，不僅存在被下放初中學校教育質量下滑的風險，也不利于全市初中教育健康發展和素質教育的有效實施。因為市屬初中學校完全下放到轄區后，會導致各轄區之間為提高升學率而進行片面競爭，從而加劇應試教育，增加學生過重學業負擔，不利于落實立德樹人根本任務，不利于促進學生全面發展。

同時，老城區初中下放不利于發揮教育資源的集約效應。舉例來說，常州市天寧區和鐘樓區現有區屬初中分別為6所和7所，且規模都不大，目前，這些學校在科研等業務指導方面，很大程度上由市教育局將其納入局屬初中學校統一進行，或通過建立教育集團等形式，由局屬初中學校進行幫扶、輻射和帶動。如果將原局屬18所初中學校下放，那么天寧和鐘樓兩區初中分別為16、15所。為提高質量，兩區都要配齊管理和科研隊伍，而每區初中數量又不成規模，這樣一來勢必會提高管理成本，造成人力資源浪費。

三、思考與建議

教育關系到國計民生，教育無小事，對于教育改革，尤其是對于教育管理體制改革，應慎之又慎。

1.準確理解“以縣為主”

目前，市屬初中下放的重要政策依據是國務院2001年5月頒布的《關于基礎教育改革與發展的決定》和全國人大2006年6月修訂的《義務教育法》。前者明確“農村義務教育，實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”。這里的“義務教育”指的是農村義務教育，沒有針對城市義務教育。

后者規定“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。這一規定中的“義務教育”雖然沒有明確是農村義務教育，但這里的“以縣為主”并不意味義務教育完全由縣級政府舉辦和管理。如果從一個城市的總體范圍看，老城區市直屬初中僅占極小部分。以常州市為例，市屬初中為18所，而全市初中學校共有130所，市屬初中占比僅為14%。從數量看，這18所市屬初中不下放到區里，并不違背義務教育管理“以縣為主”的政策。

2.把握國家政策精神

我們認為，理解國家的任何一個政策都應結合政策產生的背景，這樣才能做到理解到位，執行不走樣。

從國家義務教育管理體制有關政策制定的初衷看，之所以提出“以縣為主”，是因為當時在推進普及九年義務教育過程中，在“分級辦學、分級管理”的背景下，鄉鎮財力明顯不足。“由于鄉鎮財政收入有限，大部分鄉鎮難以保證義務教育經費的持續投入，致使20世紀90年代大面積拖欠教師工資現象出現，嚴重阻礙了義務教育的健康發展。更嚴重的是違背了教育公平性原則，使義務教育發展水平地區性差異不斷加大。為了緩解義務教育財政困境（尤其是農村），2001年5月，國務院出臺《關于基礎教育改革與發展的決定》。”[3]因此，“以縣為主”的出發點主要是為了解決鄉鎮財力不足。其實，這一政策在有些鄉鎮經濟發達地區反而不利于義務教育的發展。20世紀90年代，蘇南地區開展的“創建教育現代化鄉鎮”以及之后開展的實驗學校和優質學校創建活動，在一定程度上是為了調動鄉鎮政府辦學的積極性，獲得更多的教育經費支持。

據此，我們還可以看出，“以縣為主”主要是針對鄉鎮、村辦學而言的，在某種意義上是主體責任“上收”的過程，而不是主體責任“下放”的過程。再從法律文本看，1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》確立了“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以鄉鎮為主”的義務教育投資體制;2006年新修訂的《義務教育法》要求“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。從“以鄉鎮為主”到“以縣為主”，是一個“上收”的過程。

3.考量施策區域狀況

市屬初中管理權的下放關系到眾多群體利益，關系到教育整體發展，因此，是否下放應該綜合考量。江蘇某地級市教育局曾于2014年在答復市人大代表提案時，通過本地官方媒體公開表示“市直初中學校將下放至區進行管理”，后來出于種種因素考慮，這一決定至今未能實施。

我們認為，如果市屬初中所在縣級行政區是一個完整建制的區，人口規模比較大，經濟力量比較強，財政、干部、科研等方面準備比較充分，可考慮將市屬初中下放。如果市屬初中所在縣級行政區各方面力量較為薄弱，準備不夠充分，就不宜下放。總之，市屬初中如果要下放的話，地方政府必須保證能做到“放得穩，接得住，管得好”。

目前，就整個江蘇省而言，初中教育相對較弱，這在業內已形成共識。有人戲稱“小學是‘鐵腳’，高中是‘銅頭’，初中是‘豆腐腰’。”“小學新，高中深，初中什么也沒有”[4]。為此，江蘇省教育廳曾立項開展重大課題“初中教育內涵發展與全面提升的整體推進研究”，并制訂《江蘇省初中教育內涵發展與全面提升計劃》。在這種情況下，下放初中教育，恐不利于初中教育的振興和發展，也不利于基礎教育整體發展。

4.促進初中教育發展

初中既不屬于小學，又與高中剝離，往往不被重視。鑒于初中教育的尷尬地位和處境，應加強初中教育辦學管理體制研究，回歸初中教育在基礎教育乃至在整個國民教育體系中的應有地位，重塑初中教育價值，尤其要改變初中教育異化為選拔教育、應試教育的現狀。

各級政府應切實重視初中教育，加大對初中教育的投入，改善初中師資及辦學條件。要改革高中招生辦法，轉變“唯分是舉”的錄取方式，將綜合素質全面評價與考試評價相結合，發揮評價的育人導向作用。應提高優質高中招生指標分配到初中學校的招生錄取比例，大力促進初中教育均衡發展。

各級教育管理部門應積極探索在新的時代背景下初高中一體化辦學體制機制。初高中一體化有助于減輕學生課業負擔，有助于培養學生創新能力，有助于增強人才培養的連貫性。

建議修訂現行有關教育法律法規。鑒于各地情況不同，義務教育管理制度的制定應給地方政府留有政策空間。發達地區既要落實縣級政府的主體責任，又要注重調動鄉鎮和街道辦學的積極性，同時還要強化市級政府在初中教育均衡發展、高質量發展過程中的統籌、協調和領導責任，為發展素質教育營造良好環境。

參考文獻

[1] 簡文敏，謝夢，江英. 搜狐網.成都25市屬中學劃歸區屬[EB/OL].（2006-06-28）[2021-08-30].http：//news.sohu.com/20060628/n243978966.shtml.

[2] 吳靜.16所市屬初中移交區里[N].河南商報，2009-09-26（004）.

[3] 張翼.義務教育管理與財政體制的變遷及調適——兼論流動兒童義務教育問題的解決[J].廣州大學學報：社會科學版，2012，11（12）：34-38.

[4] 彭俊海.初中教育“突圍”，校長何為[N].中國教育報，2010-06-29（005）.